第十五章土地用途管制

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1、第十五章 土地用途管制,土地经济学之,本章内容,第一节 土地用途管制的基本概念 第二节 土地用途管制经济分析 第三节 典型国家与地区土地用途管制 第四节 中国土地用途管制,第一节 土地用途管制的基本概念,一、管制 “管制”是指按一定的规则、方法或确立的模式进行调整，依一定的规划或限制进行指导，或受管理性原则或法律、法规的管辖。 管制在经济学上的本质内涵：由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。类型包括： 直接干预市场配置的管制（价格管制）； 通过影响消费者决策而影响市场均衡的管制（税收、补贴）； 通过干扰企业决策从而影响市场均衡的管制（排

2、污、治污管制）。,第一节 土地用途管制的基本概念,二、土地用途管制 土地用途管制指以土地利用规划为核心，持续利用管理为目标，在一定区域内科学划定土地用途分区，并确定用途限制内容，实行用途变更许可，对土地用途实行严格控制，以排除各区有妨碍主要用途的其他使用的一种地政管理制度。 主要政策工具： 依据土地利用规划的目标及内容，划定土地使用分区，并制定用途管制内容； 实行开发及用途变更许可制度； 赋予土地利用规划以法律效力，即强制性。,第一节 土地用途管制的基本概念,二、土地用途管制 土地用途管制特点 是一种土地利用约束机制，规范土地的使用。 是一项强制性土地利用管理制度，必须必须经过一定的科学程序和

3、法定程序，确定土地的具体用途。 是一项纠正土地利用中市场失灵的制度安排，防止农用地过度非农化，保护土地资源。,第一节 土地用途管制的基本概念,三、土地用途分区与调控 土地利用方式与结构的差异性，要求差别化土地政策设计。在这两个差异性基础上编制的土地利用总体规划，是实行土地用途管制的基础。对土地利用进行分类划区，实行分类指导，可以为宏观调控与微观配置提供科学依据。 土地利用分区：依据土地的自然、社会经济条件的差异规律及土地类型与土地利用方向的相对一致性，把土地利用划分为不同基本单元地域或用地类型。,第一节 土地用途管制的基本概念,三、土地用途分区与调控 土地利用分区可分为：土地利用地域分区和用地

4、分区。 土地利用地域分区：是在综合考虑规划区域的自然条件的分异规律、资源的区域特征、土地利用现状和社会经济发展水平的差异，结合社会经济发展规划和土地利用规划结构，揭示各地域特征，指出地域内的土地利用方向、结构与布局，进而确定用地控制区域以及保护与改造的途径。（如：中部平原粮油发展区；山区、丘陵林果矿产发展区 ） 用地分区（土地利用控制分区、用途分区）：是在土地适宜性特点的基础上，结合国民经济与社会发展以及今后土地利用结构调整的需要划分的用地区域。 （如：农地区、林地区、城镇建设区、乡村建设区等 ）,第一节 土地用途管制的基本概念,三、土地用途分区与调控 土地用途分区管制就是国家为达到土地用途管

5、制的目的，运用土地用途分区条例，在不同地域对土地使用权主体的某些权力进行不同程度的限制。 根据土地用途分区管制的实践，土地用途分区是实现土地用途专用许可的直接依据，土地用途分区管制是限制土地使用权，而不是取消土地使用权、决策权。土地用途分区管制制度是土地用途管制制度的核心制度。 耕地保护是土地用途管制制度建设的根本目标。,第二节 土地用途管制经济分析,一、政府管制的成本和收益 几点假设： 集体（农民）拥有完整的土地产权； 在土地利用的社会控制中可以区分两种情形：一是政府管制的权利，二是政府无管制的权利； 集体（农民）对土地的投资偏好不分用途，农业用途变更为非农业的得到行政许可后由其它机构投资开

6、发。 基于以上假设，这里从成本收益分析角度出发，根据政府占用经济学理论对政府行使土地用途管制权对农民土地财产投资的影响进行经济学分析。,第二节 土地用途管制经济分析,一、政府管制的成本和收益,地价,y,管制对集体（农民）土地财产（投资）的影响,0,y0,y1,TC总成本,Rnr(y)无管制时的收益 非农业用途,Rr(y)有管制时的收益 农业用途,需要在保持土地用途管制的基本功能与约束的前提下，不断优化政府管制的法律政策，使集体遭受的社会福利损失减小。,集体（农民）社会福利损失,第二节 土地用途管制经济分析,二、管制性占有对政府管制者的激励效应 政府管制所占有的利益，无需补偿，因此，管制的非补偿

7、性给予官员进行过度管制的激励。也就是说，政府管制也带来“管制占用”问题，即“政府的管制行为降低了私人财产的价值，以至于所有者认为他们的财产已被政府占用，从而要求补偿”。,第二节 土地用途管制经济分析,三、土地用途管制下的土地供需均衡 土地用途管制的目的在于保护耕地，严格控制农地转做他用。土地用途管制实施，对土地供给与需求及地价均有影响。,地价,y,分区管制下的土地供给与需求,0,QA,QB,S0,QC,PD,PC,PB,PA,S1,B2,C,D2,D1,D0,B1,A,地价,土地数量,实施用途管制对地价的影响,0,Lr,Lp,S,L0,P2,P1,P0,D,Lr,Lp,第二节 土地用途管制经济

8、分析,四、土地用途管制下的农用地和非农用地配置,非农用地,农用地,0,L,L1,L2,土地用途管制下农用地和非农用地的数量变化,L3,Rn3,Rn2,Rn1,Rm3,Rm2,Rm1：租金报酬或价格,B,A,D,E,C,F,未实行用途管制,非农用地需求增加后的新均衡点,边际收益曲线,第三节 典型国家与地区土地用途管制,一、加拿大土地用途分区管制制度 土地利用规划是加拿大实行土地用途分区管制的基础。 土地利用规划权主要集中在省级以下地方政府，通过一系列具体措施控制土地用途变更，实行严格的土地用途管制制度。 （一）土地利用规划体系 大致可分为国家级、省级、地区级和市级（包括县和乡镇）规划。,第三节

9、典型国家与地区土地用途管制,一、加拿大土地用途分区管制制度 （一）土地利用规划体系 国家级“土地利用指南” 为了协调各级政府、各部门的土地利用政策，联邦政府于1980年制订并由国会公布了一个全国性的“土地利用指南”。指南有十条原则，分别对城市用地、农业用地、森林用地、不可再生资源土地、交通和通讯用地、水资源保护地、历史遗迹地、生物繁衍地、冒险性项目用地和其他区域性用地规定了联邦政府的指导性意见。,第三节 典型国家与地区土地用途管制,一、加拿大土地用途分区管制制度 （一）土地利用规划体系 省级规划（Provincial Policy Statement） 以政府白皮书形式下发。这是一种贯彻联邦政

10、府土地利用指南精神的相对细化的政策性和纲领性文件，主要是划分城市和农村地区的界线，强调保护农业用地，做到“农地农用”，以及提高城市建筑容积率和城市土地利用率等。,第三节 典型国家与地区土地用途管制,一、加拿大土地用途分区管制制度 （一）土地利用规划体系 地区级规划（土地利用大纲，0fficial Plan） 由地方政府制定，省政府批准，也类似于政策性文件，主要目的是把省级政策宣言化为自己的行动纲领，并指导地方政府以下三项工作： 第一，制定土地分区管理法； 第二，对分成小块出售的成片开发地产进行控制和管理； 第三，制定基础设施和公共建设计划。,第三节 典型国家与地区土地用途管制,一、加拿大土地用

11、途分区管制制度 （一）土地利用规划体系 市级规划（ 土地分区管理法，Zoning by Law） 由省政府授权市级政府制定。加拿大法律规定为保护社会公共利益，每个城市都应以土地的用途和密度去划分市区，制定出土地分区管理法（包含土地功能分区及土地分区图等）。 与省级政策宣言和地区级土地利用大纲不同，土地分区管理法是法律条文，非常详细和具体，具有强制性。,第三节 典型国家与地区土地用途管制,一、加拿大土地用途分区管制制度 （二）土地用途分区管制的实施 通过土地分区管理法实施用途管制 通过土地分块控制（Subdivision）实行用途管制。 通过对宗地开发方案的控制来实施用途管制。 通过农用地的等级

12、限制变更制度来实施用途管制。,第三节 典型国家与地区土地用途管制,二、美国土地用途分区管制制度 （一）美国土地用途分区管制的主要内容 美国土地用途管制可分为两方面：城市土地用途管制；农用地用途管制。 1以控制土地使用密度与容积为核心的土地使用分区管制 管制的主要内容： 建筑物及其他构筑物的高度、层数、规模、建筑线； 建筑密度； 最小空地率； 最小建筑用地面积； 最高容积率。,第三节 典型国家与地区土地用途管制,二、美国土地用途分区管制制度 （一）美国土地用途分区管制的主要内容 2以控制城市规模的不断扩大、保护农地为核心的土地用途管制 控制城市规模的不断扩大：建筑许可的总量管制；分期分区发展；设

13、立发展管制区 ； 保护农业用地：划定最好的农地，确定保护的范围；税款优惠与减免方案 ；制定农业区划 ；购买或转让土地发展权。 土地发展权就是土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。由于土地发展权创设的主要目的在于保护农地，保护自然资源、生态环境和社会公共利益，因而土地发展权又称为农地发展权。 3. 城市增长边界(urban growth boundary)管理与空间管制,第三节 典型国家与地区土地用途管制,二、美国土地用途分区管制制度 （二）美国土地管制的实施方式 1联邦政府、州政府以及地方政府土地规划管理权的划分 2土地利用规划体系 美国的土地利用规划大致

14、分为总体规划、专项规划和用地增长管理规划三类，以及两个区域层次规划，即州土地利用规划和地方土地利用规划。 土地利用规划的制订和通过是一个反复的过程，其中，既有专家学者、政府主管部门的参与，更有公众参与与审查和发表意见的机会，因此，土地利用规划的制订和通过的过程也成为教育广大公民和寻求广大公民支持和理解规划的过程。,第三节 典型国家与地区土地用途管制,二、美国土地用途分区管制制度 （二）美国土地管制的实施方式 3完善的法律保障 美国各层次规划的核心是法律法规和政府制定的各类规范和标准。联邦政府主要通过制定相关的法律法规、政策来约束、引导、影响地方的土地利用及规划管理。,第三节 典型国家与地区土地

15、用途管制,三、我国台湾地区的土地使用管制制度 （一）台湾地区土地使用管制结构 通过土地使用计划来实现土地使用管制，其管制结构大致分为4个层次： 全台湾地区土地综合开发计划； 东部、南部、中部和北部四个地区的区域计划，以及各部门长期实质发展计划； 各县、市综合发展计划； 在各市、县辖区内，都市土地制定都市计划，非都市土地则依照区域计划或非都市土地使用计划划分土地使用区及各种使用地。,第三节 典型国家与地区土地用途管制,三、我国台湾地区的土地使用管制制度 （二）台湾土地使用管制分类及内容 都市土地使用管制 是指依使用目的与需要，将都市土地划分为各种使用分区，再对每种分区规定不同使用管制事项、性质及

16、建筑强度，并通过建筑管制与工商管理，使其达到都市整体目标。 根据都市计划法的规定，将都市土地划分为下列各种传统的土地使用分区：住宅区、商业区、工业区、行政区、文教区、风景区、保护区、农业区、特定专用区等。近年来，由于都市发展变化较大，提出了弹性土地使用分区管制的观点。,第三节 典型国家与地区土地用途管制,三、我国台湾地区的土地使用管制制度 （二）台湾土地使用管制分类及内容 非都市土地使用管制 台湾地区的非都市土地使用管制结构，可分为三个层次，自上而下为非都市土地分区使用计划、非都市土地使用分区图、编定各种使用地。 台湾地区土地一经编为某种使用地后，即应按编定的用途使用，不得再任意变更，以达到编定与管制的目的。但管制也不是一成不变的，是有一定弹性的，原有的编定用地在原使用分区范围内，由于其社会、经济及环境的变化，亦得申请变更编定，一旦获得批准，土地的用途也就会发生相应的变化。,第三节 典型国家与地区土地用途管制,四、日本土地用途分区管制制度 日本政府于