马骧聪先生眼中的环境立法和环境法学

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1、马骧聪先生眼中的环境立法和环境法学马骧聪先生眼中的环境立法和环境法学 环保立法三十年风雨路环保立法三十年风雨路 环境保护法于 1979 年由全国人大常委会审议通过，至今已 33 年。 在 30 多年环境保护的立法历程里，我国环境保护工作从无法可依，逐 步走向有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的正轨。作为我国第 一部环境保护法律，环保法 1979 年开始试行、1989 年正式通过实施。 从上世纪八十年代开始， 全国人大常委会根据污染防治和生态保护各领 域特点，相继制定了海洋环境保护法、草原法、大气污染防治法、水法 等二十余部法律，不断改进和完善了我国环境和资源保护法律。 近些年来，社会各方面

2、修改环境保护法的呼声很高，指出现行环境 保护法是经济体制改革初期制定的,有些内容已不适应经济社会发展要 求。在改革开放 30 年后的今天，面对日益严峻的环境形势和人们日益 高涨的环境意识，我们既要肯定环境保护法的成绩，也要认识其不足。 “33 年中，国际国内发生了许多重大变化，新形势需要修订，国家 和人民需要修订，法律应当与时俱进，没有理由不修订。”国家环境咨 询委员会委员、中国社会科学院法学研究所研究员马骧聪说。 马骧聪是 1979 年环保法和现行环保法起草和修改工作的参与者。 作为我国最早从事环境法研究和立法工作的专家之一， 马骧聪参与了我 国环保领域很多法律的起草、制定和修改工作，见证了

3、环境法学的繁荣 发展和国家环境法治发展的每一步。 回眸环境保护法 30 年立法之路，9 月 10 日，马骧聪在接受本刊记 者采访时，谈到了要从历史的高度充分认识 1979 年和现行环境保护法 的重要意义及其所发挥的重要作用。 1979 年环保法：新中国第一部环境保护法律年环保法：新中国第一部环境保护法律 国第一部环境保护法律我国现行环境保护法自 1979 年试行，1989 年正式实施。在 1979 年试行之前的 30 年，新中国没有一部完整的环境 保护法律。因此，当年环境保护法(试行)的问世可谓新中国环境保护法 制史上具有里程碑意义的事件。 1979 年， 是中国立法史上新的开端。 党的十一届

4、三中全会驱散了“文 革”阴霾，1979 年召开的五届全国人大二次会议上，刑法、刑事诉讼法、 选举法等七部法律破茧而出。 新中国第一部环境保护法律环境保护 法(试行)也诞生在这一年。 据马骧聪介绍，环境保护法(试行)从 1977 年年初确定立法项目、然 后进行立法调研与拟订草案、征求意见、修改草案到交国务院和全国人 大审议并通过，仅仅用了两年多的时间。 1977 年，环境保护法的制定提到了国家的立法日程上。当时负责环 境保护工作的国务院环境保护领导小组办公室(简称国务院环保办)有一 项重要任务，就是组织起草我们国家第一部环境保护法。“那时，很多 人对环境保护是何物都不清楚，对制定环境保护法更是陌

5、生。国务院环 保办及时启动环保法起草具有重要意义。”马骧聪说。 当时，我国刚结束“文革”动乱，国家正处于百废待兴的状态，为何 要将环境立法放在如此重要位置？马骧聪告诉本刊记者，“这一切得益 于党和国家意识到环境保护在国家政治经济生活中的重要性。 上世纪六 七十年代，国际上环境公害泛滥已经成为一个严重问题，西方国家逐渐 健全完善了环境法律、法规。当时，我国的环境污染问题也已经凸显出 来， 借鉴国外的经验教训， 我国政府意识到必须用法律手段保护环境。 ” 1973 年，我国召开了第一次全国环境保护会议，标志着我国将环保 工作提到了国家的议事日程。这次会议提出了“全面规划、合理布局、 综合利用、化害

6、为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的 环境保护工作方针，审议通过了关于保护和改善环境的若干规定(试 行草案)(以下简称规定)，这是我国最早的全面规定环境保护的行 政法规，具有重要意义。1978 年我国通过并颁布了第三部宪法，规定了 “国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。同年 12 月 31 日， 中央对国务院环境保护领导小组的环境工作汇报要点的批复中，明 确提出“要制定防止污染、保护环境的法规”。 经过两年多的起草，1979 年 9 月 13 日，第五届全国人大常委会第 十一次会议原则通过了环境保护法(试行)。 从历史的高度充分认识其重要意义从历史的高度充分认识其重要意义

7、 “这是我国第一部环境保护法律， 在这部法律中建立了一系列重大制 度，要求建立环保机构，对改革开放后的环境保护工作发挥了重要作 用。”马骧聪这样评价 1979 年环保法。 在环境保护法(试行)中，为“三废”污染治理确立了环境影响评价、 “三同时”、排污收费 3 项制度。马骧聪向记者介绍说，“这些制度虽然 是在我国环境保护开创阶段提出的，但具有很高的前瞻性。实践证明， 这些环境保护制度直到现在都是很重要的。” 马骧聪介绍说，环境保护法(试行)在规定内容的基础上，吸收 我国环境治理的实践经验， 同时借鉴了西方发达国家在环境治理发展过 程中的经验和做法。 环境保护法(试行)还有一个重要成就，就是要求

8、建立环保机构。“之 前全国各地环保办没有正式编制，环境保护法(试行)实施后，全国普遍 正式建立了环保机构，自此我国环境保护行政管理体制逐步健全。”马 骧聪回忆道。 “这部法律的颁布意味着我国的环境保护工作步入法制轨道， 表明了 我们国家环保意识的进步， 也表明了环境保护在国家政治社会生活中的 重要地位，提高了全国干部群众对环境保护工作的认识，也为以后的环 境保护工作提供了法律基础和法律框架。”马骧聪进一步阐明了 1979 年 环境保护法(试行)的重要意义。 现行环保法：现行环保法：1989 年修订完善年修订完善 环境保护法(试行)将中国的环境保护纳入法制轨道，对国家的现代 化建设和环境保护发挥

9、了重要作用，但由于它通过较早，受当时条件和 认识的局限，很快就显现出了不足。 随着现代化建设的发展，1982 年，国家启动了修订环境保护法(试 行)的工作，成立了以时任国家环保局局长曲格平为主任的修订环境保 护法(试行)领导小组，马骧聪被聘为领导小组成员，并成为草案执笔人 之一。 “环境保护法(试行)是特定历史条件下的产物，有些条款不规范、不 严谨、不好操作。”马骧聪回顾当时的情况时这样说。“因此，充实内容、 健全制度，更好地反映党和国家的政策，使条文更加规范严谨，成为此 次修订工作的基本要求。” 环境保护法(试行)将“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利， 依靠群众，大家动手，保护环境，造

10、福人民”直接写入法律中。这个“32 字方针”的去留，成为当时修订工作中争论最多的问题之一。 “多数同志和专家认为， 将方针政策直接写入法律不好， 它不是法律 语言，应该修改，将方针的内容融入到相关的法律规定中。起草领导小 组接受了这一建议。”马骧聪说。 在试行 10 年之后，在对 1979 年环境保护法(试行)进行修改完善的 基础上，1989 年 12 月，环境保护法经由七届全国人大常委会第十一次 会议审议通过，作为正式法律施行。环境保护法甩掉了试行的帽子。 1989 年正式实施的环境保护法明确了立法目标，规定“为保护和改 善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社 会主义

11、现代化建设的发展”，同时明确了环境的定义，规定“环境是指影 响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”， 还确立了环境标准、环境影响评价、排污收费、限期治理等一系列基本 制度。 和 1979 年环境保护法（试行）相比，环境保护法将“环境监督管理” 和“法律责任”均单独作为一章，在法律体例上更完备，内容也更全面合 理。同时，环境保护法还进一步充实和健全了制度。在完善“老三项”制 度的基础上，增加了许多制度，如环境标准制度、环境监测制度、环境 规划制度、污染物排放申报登记制度、限期治理制度、地方政府环保责 任制度，明确区分行政、刑事、民事责任，并规定了无过错责任等。 如今，在提交

12、全国人大常委会审议进入修法程序后，环境保护法修 改走到了新的重要节点。 本次修改明确了新世纪环境保护工作的指导思 想， 着重加强了政府责任和责任监督， 衔接和规范了环境管理法律制度， 以更好推进环境保护法及其相关法律的实施，实现保护和改善环境质 量。环境保护法将再次被注入新的活力。 日前，环境保护法修正案草案在全国人大常委会会议初审结束后， 正在进行为期 30 天的面向社会公开征求意见。此间多位专家指出，环 境保护法进入人大修法程序是中国环境领域立法的进步。 此次修法受到 社会广泛关注， 并在某些条款上会持有不同意见。 不同意见的充分表达， 表明了我们社会的进步和公众法律意识、权利意识的觉醒，

13、同时也表明 我们国家立法过程更加民主、透明和科学。 也有专家指出，社会公众对于环境保护法修正案草案部分内容的质 疑和修改意见，可以成为今后立法机关进一步修改、完善法律的动力， 更应该成为政府、环保行政主管部门和企业严格执法、自觉守法的紧箍 咒，以有助于我们建设一个依法保护环境的民主法治社会。(记者/王萍) 来源： 中国人大杂志 2012 年第 18 期 我所经历和了解的中国环境资源法学发展梗概我所经历和了解的中国环境资源法学发展梗概 中国社会科学院法学所 马骧聪 一一、适应经济社会发展需要，中国环境法学开拓起步、适应经济社会发展需要，中国环境法学开拓起步 1977 年，“文化大革命“刚刚结束，

14、当时主管全国环境保护工作的国 务院环境保护领导小组办公室就立即启动了 环境保护法 的起草工作， 他们最早敏锐地意识到保护环境需要法律、需要依靠法制。这是他们根 据其他国家的经验， 1972 年联合国人类环境会议的精神和我国的实际情 况得出的正确结论，很有法治思想，令人敬佩。 起草工作开始后不久，他们邀请我们社会科学院法学研究所派人参 加。 当时在我们国家环境保护和环境法还是新鲜事物， 大家对其很陌生。 我和我的同志任允正因为在编译室从事外国法学研究和翻译工作， 从外 文资料中对环境保护法略有一点了解，法学所领导便派我们去参加。由 于这是“文革“后法学所第一次应国家主管部门邀请参加立法工作，环境

15、 保护法又是新生事物，所领导非常重视，要求我们一定要认真准备。是 年 10 月，国务院环保办召开会议，讨论他们委托山东省环保办提出的 环境保护法草案初稿。在认真听取环保办负责人王宗杰和草案起草 者的说明及大家的发言后，我们提出了一些自己的想法和建议，介绍了 苏联的环境保护立法情况。我们的发言得到了环保办和与会同志的欢 迎。环保办领导王宗杰同志热情邀请我们参加法案起草工作，要我们多 收集翻译一些外国的有关资料供起草小组研究参考。 实行法制是经过“文革“浩劫后每个法律工作者和全体国民的迫切希 望，保护环境是造福人民的伟大事业。在大家的信任和鼓励下，我们满 怀激情加入了这项工作， 把它看作是一次难得

16、的理论联系实际为国家法 制服务的好机会。 对于国务院环保办邀请我们参加环境保护法起草工作，法学所 领导积极支持，要求我们务必努力做好。根据环保办的要求和所领导的 指示，我们收集了大量资料，进行研究，并组织翻译了美国、苏联、日 本、 西德及北欧等国家的有关法律法规， 编成 外国环境保护法规选编 ， 供起草小组和有关部门参考。 1978 年 4 月，国务院环保办负责人王宗杰在山东济南召开环境保 护法起草小组第二次会议。出席会议的人员，除了国务院环保办的周 富祥等同志及山东省环保办邵平主任、 上海市环保办靳怀刚主任等数个 地方环保办的领导和我们法学所的任允正及我外， 还有北京大学法律系 的芮沫教授，张宏生副主任和我们社科院经济所的两位同志。会议对山 东省环保办提出的环境保护法草案进行了全面深入的讨论，全体会 议研究了一个基本框架，由我们几个年轻的同志具体讨论拟出章节条 文，最后全体会议再次讨论，完成了准备送审的中华人民共和国环境 保护法（草案）。我们法学所的两位同志由于准备充分，发挥了重要 作用,马骧聪和国务院环保办的周富祥、 山东省环保