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1、行政执法的有关问题我们都是行政机关的工作人员，行政机关的基本职能就是进行行政管理。但在不同的时期，行政管理的内涵是不同的。计划经济时期，多强调“管理”，现在我们强调与“执法”。在字面涵义上，“管理”与“执法”并非是对立的，但是这里我们使用“行政管理”与“行政执法”是将二者作为行政的两种模式，赋予了二者某种对立的涵义：“行政管理”是指人治状态下的行政，此种行政以长官意志为依归；“行政执法”是指法治状态下的行政，此种行政以体现人民意志和利益的法律为依归。所以它们有很大的不同。我国行政从“管理”到“执法”的转变(即性质上的根本转变)是从八十年代中期开始的。1984年，当时的全国人大常委会委员长彭真同
2、志在一次与新闻界人士的座谈会上明确提出我们国家要开始一个历史性的转变：“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。此后，国家立法，特别是行政领域的立法，明显加快了步伐。1984年至1990制定的法律和重要行政法规就达几百件之多。至上世纪九十年代以后，我国进一步加快了行政法的立法步伐，不仅部门行政法逐步趋于完善，而且开始逐步制定和健全作为行政法基本体系架构支柱的基本法，如行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、国家赔偿法、行政监察法、立法法、国务院组织法、地方组织法、行政许可法以及即将出台和正在制定的行政强制法、行政程序法等。部门行政法为行政从“管理”转化为“执法”提供
3、了直接的动力和条件，而行政基本法则为部门行政法的正确行使提供了保障，因此，现在我们可以说，我国的行政在整体上应认为已初步实现了由“管理型”到“执法型”，由“人治型”到“法治型”的转变，“行政管理”在很大程度上已转化成了“行政执法”。既然行政执法已经成为行政机关管理社会的主要方式，那么我们就应当了解、熟悉、研究并最终掌握它，为我们顺利开展各项工作打下坚实的基础。一、行政执法的概念行政执法，是指有行政执法权的行政机关或法律、法规授权的组织，依照法律、法规、规章规定的职责、权限和程序，对特定的行政相对人和特定的事项进行处理并直接影响行政相对人的权利义务的行为。理解这一概念需要把握以下几点：第一，行政
4、执法的主体，是具有行政执法权的行政机关和法律、法规授权的组织。这就是说，只是具有行政执法权的行政机关和法律、法规授权的组织才是行政执法主体，一般的企业事业单位、党的机关、人大机关、法院、检察院等，不是行政执法主体。第二，行政机关和法律、法规授权的组织，其执法的职责、权限、程序，要由法律、法规、规章来规定，不得自我封权、自我授权，也不得通过制定一般的文件给本级政府、本部门授权。根据我国法律，行政执法的依据，只能是法律法规和规章，除此之外的文件不得作为行政执法依据。强调此，是因为，如果各地、各部门都通过制定文件来自我封权、自我授权，就必然破坏社会主义法制的统一和尊严。第三，行政执法行为直接影响行政
5、相对人的权利或义务。例如，给申请人颁发教师资格证后，申请人就获得了从事教学活动、教书育人的权利；对违法驾驶车辆的人员罚款200元，被处罚人的经济收入就减少了200元；对违法人员给予行政拘留10日的处罚，就限制了该人员10日的人身自由。这表明，行政执法行为的实施，或者给行政相对人赋予了某种权利，或者给行政相对人设定了某种义务。因此行政执法行为如果违法，就不利于密切政府与人民群众的关系。第四，行政执法人员必须学法、懂法。行政执法与行政机关的立法活动是不同的：一般地讲，国务院制定行政法规活动，国务院部门和省级政府制定规章的活动，并不针对特定的人和事，只是规范某一领域的行为，因此称为抽象行政行为；而行
6、政执法则不同，它要将法律、法规、规章的规定运用到具体的人、具体的事上，因此属于具体行政行为。行政执法这一特点表明，行政执法人员只有学法、懂法，才能严格执法；不学法、不懂法，必然是乱执法。二、行政执法的地位和作用从以下几个方面，可以清楚地看到行政执法的地位和作用。首先，行政执法是社会主义法制的重要组成部分。我国社会主义法制，大致包括立法、执法、守法和监督等主要环节。立法是前提，没有立法一般谈不上执法。执法是关键，没有严格的执法，法律、法规、规章容易变成一纸空文。守法是基础。法律、法规、规章一经公布，国家机关、企业事业单位、广大公民如果自觉学习遵守，就能使社会处于稳定、有序、和谐的状态，反之社会就
7、会不稳定甚至动乱。监督是保障。实践证明，立法、执法、守法都离不开监督制约；只有加强监督才能确保法律、法规、规章得到正确的执行和遵守。其次，行政执法是社会稳定和谐的重要保障。行政机关依法办理行政许可、依法确认权利能力，有利于建设诚信社会；行政机关依法查处各种行政违法行为，有助于维护公平正义、矫正不良行为；行政机关依法处理各种行政纠纷、争议，可以协调相关的利益关系，促进社会和谐。再次，行政执法是促进社会发展的重要力量。现代社会离不开行政管理，而行政执法是行政管理的重要手段。行政机关严格按照法律、法规、规章规定的职责、权限和程序办事，公民、法人和其他组织依法参与国家行政管理，政府与人民群众之间形成良
8、性互动关系，从而可以推动经济、社会进步和人的全面发展。总之，行政执法在国家的政治、经济、军事和文化生活中处于重要地位，具有十分重要的作用。行政执法人员从事行政执法工作是承担一项光荣的任务，我们必须增强责任感、使命感，决不能因我们自身的违法行为使行政执法这一光荣任务受到戏弄和玷污。三、行政执法的基本原则以往行政执法方面的教科书，有的将行政执法应当遵守的原则归结为两个，即合法性原则、合理性原则。还有的教科书提出三项原则，即“有法必依、执法必严、违法必纠”的原则，“坚持和维护法制统一的原则”，“依法接受监督的原则”。这些原则，现在看来仍然是正确的。但是，随着我国各项建设事业的发展，特别是民主法制建设
9、的进步，国务院发布了全面推进依法行政实施纲要，提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项基本要求，是对整个依法行政工作而言的，但也包含着行政执法的一些基本原则。1、合法原则。行政执法，顾名思义，它是在执行法律、法规、规章，理所应当要按法办事；坚持合法原则，是行政执法的题中之义。合法原则至少包括三个方面的内容：第一，行政机关的执法职责和权限，要由法律、法规、规章来授予，行政机关不得自我授权。这一点，我们在介绍行政执法的概念时已经提到。第二，行政执法要严格执行法律、法规、规章规定的程序。截止目前，我国已制定行政处罚法、行政许可法这两部程序法，
10、有的法律、法规、规章对某一项行政执法工作的执法程序也作了规定。对这些法律、法规和规章规定的执法程序，行政机关和行政执法人员要严格贯彻执行。第三，行政执法权力有边界。目前的情况是，一些行政机关和行政执法人员认为自己的权力无所不在、无所不包，什么事都可以管，什么事都可以做。这是一种十分错误的认识。2、公平合理原则。坚持公平合理原则，要把握五个方面的要求。一是目的正当。行政机关和行政执法人员开展行政执法工作的目的，应当是维护正义、秩序，促进社会稳定和发展。但个别单位和人员开展行政执法工作，目的是获得更多的罚款、收费，以期得到更多的财政拨款；还有的行政执法人员开展行政执法工作，是为了取得某种“好处”或
11、者为了图报复、泄私愤。这与“目的正当”的要求显然是背道而驰的。目的不正当的行政执法行为，严格讲是应当加以否定的。二是平等地对待行政相对人。即要做到在法律面前人人平等，不因穿着好坏、地位高低、民族差异、关系亲疏等采取不同的标准；对处于相对弱势的人和群体，例如残疾人、妇女和儿童等要依法给予优待和保护。三是要坚持行为适度、过罚相当。即行使自由裁量权要根据情节轻重作出恰当选择，防止动不动就从重、加重处罚，特别要杜绝暴力取证、将行政相对人的争辩当作暴力抗法、打骂行政相对人等过分行为。四是要人性化执法。即采取非剥夺、非强制方式能够解决问题的，就不要采取剥夺和强制方式。要知道，法并不等于罚，也不等于强制；行
12、政执法应当充满教育、指导、帮助、服务等良性互动因素和人文关怀。这一要求，是现代民主法制发展的价值取向，我们必须予以高度关注并付诸实施。五是既要维护公共利益又要保护合法的私人利益。3、高效便民原则。贯彻这一原则要注意把握三点：首先，行政执法必须高效。高效执法，就是当突发事件发生时、当行政相对人遇到紧急情况需要救助时，有关行政机关必须以最短的时间到达现场并采取有效措施，最大限度地减少损害；就是要在发生违法行为和纠纷时，在行政相对 人申请办理证照时，行政机关和行政执法人员要按照法定程序和时限办结，不得拖拖拉拉，也不得相互推诿。其次，行政执法必须便民。在办理行政许可过程中贯彻便民原则，就是要实行一个机
13、构统一受理行政许可申请并统一送达行政许可文书；就是要将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限、需要提交的材料目录、申请书示范文本等在办公场所公示，以方便申请人；就是要实行一次告知两次办结制度，最大限度地减少申请人往返次数，等等。从某种意义上说，行政许可法，就是一部方便老百姓到行政机关办事的法律。在实施行政处罚过程中贯彻便民原则，就是要公开行政处罚的依据，在作出行政处罚决定之前告知当事人作出行政处罚的事实、理由和依据；就是要充分听取当事人的意见并采纳合法、合理的意见；就是要确保当事人依法享有的陈述权、申辩权、申请行政复议权、控告权、提起行政诉讼权、请求暂缓或者分期缴纳罚款权等。再次，行政机
14、关和行政执法人员在办理行政确认、行政奖励、行政给付等项行政执法工作中，也要遵循执法为民、以人为本的精神，体现高效便民的原则。4、诚实守信原则。常言道：人而无信，不知其可。政府及其工作部门的执法任务，都是由行政机关工作人员去完成的，因此，如果行政机关工作人员在行政执法工作中说假话、提供假信息、出尔反尔、朝令夕改、反复无常，就难以取得人民的信任。坚持诚实守信原则，必须做到以下几点：第一，在回答行政相对人的咨询、要求行政相对人作出某一行为时，要为他们提供全面、准确、真实的信息或材料。第二，行政机关及其工作人员不得随意改变已经作出的行政许可决定、行政处罚决定、行政裁决决定，以维护行政执法的严肃性和确定
15、性，否则就会给民众造成“说话不算数”的印象。第三，因国家利益、公共利益的需要而收回、改变卫生许可证、规划许可证、宅基许可证等行政许可证件，或者作出行政处罚、行政裁决等行政行为时，必须依照法定权限和程序进行，给行政相对人造成财产损失的要依法给予补偿或者赔偿。5、接受监督原则。不受监督制约的权力必然走向腐败。这一点已经成为共识。改革开放以来，我国已形成了对行政执法的监督制度，行政机关和行政执法人员必须严格遵守这些制度；不遵守和执行这些制度，就要承担相应的法律责任。因此，行政机关和行政执法人员必须自觉接受六个方面的监督。一是接受人大的监督和政协的民主监督，二是接受行政诉讼监督，三是接受行政系统内部的
16、层级监督，四是接受行政监察、审计等专门监督，五是接受新闻舆论和人民群众的监督，六是接受行政机关内部的相互监督和制约。需要指出的是，一些行政执法人员反感监督、不愿接受监督或者忘记了还有人在对我们进行监督，因而在行政执法工作中为所欲为，对老百姓一凶二恶，如入无人之境，最后铸成大错，后悔不及，要求领导或者监督部门谅解、从轻处理。这种“后悔药”，我们不能再吃了。四、行政执法主体（一）行政执法主体的概念所谓行政执法主体，是指依法享有国家行政执法权力，能以自己的名义从事行政执法活动，并能独立承担由此而产生的法律后果的机关或者组织。行政执法主体具有以下特征：首先，行政执法主体是享有国家行政执法权力，依法实施行政执法活动的行政机关或组织。行政执法是一种行政组织行为而非个人行为，需要通过特定的行政执法组织实现这种执法职能。尽管行政执法组织主要由国家公务员组成，但是国家公务员并不能以其个人名义享有任何行政权力，而只是以特定的行政组织中的
