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1、行政执法队伍职业化 摘要：当前行政执法队伍还没有按照职业化的要求进行制度建设。行政执法队伍职业化的内容应当包括职业资质、职业意识、职业素质、职业原则和职业道德等五个方面，而实现职业化则需要从准入制度、继续教育制度、责任制度、评议考核制度和监督检查与惩戒制度等方面进行保障制度建设。 关键词：行政执法、职业化、依法行政 适应市场经济体制和政府转变职能的形势，特别是适应市场经济体制下行政法制建设的需要，各部门都按照依法行政、政事分开和综合管理的原则，进行了相应的行政执法体制的改革，如相对集中处罚权制度的试点和推广，药品监督管理体制从卫生部门独立并进行垂直管理，适应食品卫生安全等需要，国务院对食品安全
2、卫生的监管体制按照种植、生产加工、流通、消费等环节进行了监管职能的改革。随着执法体制的不断完善和运行机制的逐步顺畅，作为行政执法实施者的执法队伍职业化就成为不能回避的问题。 一、行政执法队伍职业化的必要性 随着行政执法体制改革的完善和执法实践的不断丰富，行政执法的深层次问题逐步暴露，其中一个突出的问题就是行政执法队伍难以适应法制建设的需要和依法行政的要求。归纳起来主要存在以下几个问题，一是有些行政执法人员对政府加强依法行政必要性和行政执法体制改革的认识还有待进一步提高。诞生于计划经济体制下的行政执法体制已经严重不适应当前市场经济体制的要求，因此，进行国家行政体制和职能改革。但是，由于有些行政执
3、法人员对这种转变重要性和必要性认识不够，加之对过去的体制有一种感情，因而对国家行政体制的改革有意无意的会产生一种抵触情绪，在具体的执法工作中必然有不同程度的反映，不利于国家执政执法体制改革的推进和完善。二是工作思路和方法还有待进一步转变。由于在传统计划经济体制下，所有的工作思路和工作方法都围绕并适应传统的行政管理体制。往往强调行政权力而忽视公民权利，强调行政强制而忽综合治理，强调行政管理而忽视行政服务，这些都是与国家依法行政和进行行政执法体制改革完善的要求格格不入的。由于在思想上准备不足，有的执法人员还习惯于过去的一些做法，对一些新的要求和规范难以适应，客观上造成了新制度和新体制的推进难度。三
4、是行政执法知识，特别是行政法制理论有待进一步学习并在执法中加以实践。现行的各类行政执法队伍，特别是诸如税务、农业、卫生、文化等专业执法，绝大部分是专业技术人员兼职或者改行从事行政执法工作；他们长期从事专业业务工作，虽然也曾参与一些行政执法工作，但并没有对行政执法和行政法制理论进行系统地学习，行政执法的理论准备还远远不能适应行政执法这一重要工作。行政执法工作具有很强的专业性、技术性和理论性，与技术和业务工作属于不同的专业领域，实现从技术专业人才向行政执法专业人才的转变并顺利衔接，成为复合型的行政执法人才，成为当前人才培养的重点。四是行政执法的经验不足，技能不强，方法单一，急需在实践中逐步解决。通
5、过对执法人员和案件的调查，我们发现，有些卫生执法人员对行政执法的技巧和方法还不熟，对调查取证的方法和要求掌握不熟练，文书填写不规范，执法程序执行不力，对执法中遇到的问题由于经验不足而造成不规范、执法行为瑕疵甚至形成错案的情形还不同程度的存在着。因此，我们既要通过理论的研究和经验的交流，也要通过实践的不断丰富，从而提高全体行政执法队伍的业务技能和工作经验。五是行政执法人员的政治素质、思想品德、工作态度和敬业精神有待进一步加强。有的人不注重个人的政治素质修养，对行政执法工作的重要意义认识不足，执法工作有时因违背执法的宗旨而偏离方向；有的人不注重个人思想品德修养，在执法中不能很好地体现行政执法的预防
6、功能、教育功能和服务功能，执法简单化，严重影响了行政执法的社会形象；有的人由于受当前行政体制的问题和行政执法工作中存在的困难和问题的影响，对行政执法工作失去信心，工作态度消极；有的甚至认为，技术专业人员从事行政执法工作是不务正业，因而在工作中缺乏敬业精神。 综上所述，当前的行政执法人员，尤其是基层执法人员，大多来自技术服务机构的业务人员和其他行政机关、事业单位的一般工作人员，没有经过行政执法所必备的文化素质、道德素质和法律素质的培养，而经过系统业务和法律培训的人员就更少。人民群众对这些执法人员的评价是：执法不懂法；执法随意性太大，滥施处罚；以权谋私，不正之风严重；执法不文明，态度蛮横。 但是，
7、适应市场经济体制的建立和国家行政体制改革、政府转变职能的要求，国家需要一支独立与技术服务机构和人员不同的行政执法队伍，专门从事国家行政法律规范的宣传、贯彻、监督、执行等工作，也就是要形成一项特殊的职业：行政执法。既然是职业，就需要有相应的职业水准、职业责任、职业素质、职业道德和职业精神，就需要有一种量化而非虚化的标准进行衡量，就需要有相应的奖惩措施并实行行政执法队伍的有效准入制度（入口和出口）；既然是职业，行政执法人员就应当潜心份内事，积极主动研究行政执法中的新情况和新问题，如履薄冰的履行自己的职责，想方设法提高工作效率和工作质量；既然是职业，就应当有完备的职业绩效考核、评价、奖励、处理（处分
8、、处罚等）制度与机制。因此建立办事高效、运转协调、行为规范、公正廉洁的行政执法体系，尽快培养一支高素质、职业化的行政执法队伍已迫在眉睫。 二、行政执法队伍职业化的内涵 根据行政执法的特点和国际关于职业化的通行分析，行政执法队伍职业化的内涵应当包含五个方面： 一是以人事相宜为追求，优化行政执法队伍的职业资质。 提到职业资质，人们往往想到的是学历证书、专业对口等。就行政执法的职业资质而言，没有诸如律师资格、注册会计师资格等严格和高水平的资质考试制度，没有诸如医师资格之临床操作的实践考核制度，强调医疗卫生专业对口而忽视综合知识和技能的优化等。其实，行政执法除了涉及到相应的专业知识和业务知识外，法律知
9、识，特别是行政法律知识是从事行政执法（事）的队伍（人）必须具备的要求，而将这一人与事有机结合的综合和实践的知识、经验、技能等更是行政执法必不可少的客观要求。据此，为了达到追求效益和效率的目的，首先需要正确认识行政执法队伍的职业资质需求：它是一个行业专业知识和法律业务相结合的职业、是一般法律知识和专门行政法律知识相结合的职业、是基本法制理论和行政执法实践相结合的职业、是行政执法基本知识和行政执法经验和技能、技巧相结合的职业。其次要正确认识行政执法队伍的职业资质供给：通过对职业资质需求的全面把握，准确评价每一个行整执法人员的任职能力，进行正确的资质准入。通过将行政执法的工作岗位与有关人员的职业资质
10、进行对应，以达到人尽其才、人尽其用、人尽其事，最终达到人事相宜，为行政执法队伍的职业化奠定坚实基础。 二是以创造绩效为主导，开创行政执法队伍的职业意识。 行政执法队伍的职业意识是指行政执法队伍站在行政执法的职业角色角度，为实现职业目的，逐渐从行政执法活动中总结、提炼出来的一整套特定的思维模式：概念、逻辑、判断和创见等。这种职业意识不是凭空产生的，而是在行政执法人员执法实践的基础上不断总结经验和教训得出和养成的，尤其是为了有效执行行政法律，推动行政法律实现的实践中总结出来并进而指导行政实践的意识。因而具有积极的内核，一般而言，应当包含两方面的内容：科学范畴的职业意识，即在职业活动中的科学思维和政
11、治范畴的职业意识，即在职业活动中的政治思维。 行政执法中的科学思维，往往表现为一种行政执法的职业功力和能力。通过长期的行政执法的职业生涯锻炼，以及成功的部门专业和行政执法业务培训锻造，这些知识、经验、智慧常常在与工作实践的碰撞中迸发出很多创造性火花，进而逐渐形成类似条件反射的职业责任应对能力和功力-表现为职业敏感、职业直觉，甚至是职业本能的思维过程。应当说，当前行政执法人员普遍存在着这种职业意识的贫乏，尤其是调查取证的技巧、现场检查的技巧、紧急处理的技巧等等，更难以将这些技巧和能力转化为职业意识并进而指导执法实践。所以，通过理论和实践的有机结合，从而提高行政执法人员的职业功力和能力是行政执法人
12、才培训的重要目标。而行政执法缘其国家代表性和法律的政治性，因而职业意识反映在政治范畴上就是政治上的职业思维，既包含对市场经济观念、服务观念、法治观念、契约观念等各种理念的理解和接受，还包括对双赢原则、合作（团队）精神、诚实信用等现代理念的接受和执行。对此，由于行政执法队伍一般专业化程度都比较高，丰富专业知识影响下的专业意识比较强烈，而对执法意识中的政治性思维考虑和形成较少，因而应当成为着意培养的重点内容。 三是以公共法律为基础，提升行政执法队伍的职业素质。 行政执法人员的职业素质就是指行政执法人员能够准确理解和正确把握法律规范并对行政执法所面临的复杂问题做出恰当的法理判断和公正处理的业务能力1
13、34。它是一个行政执法人员的思想水平、文化水平、法律知识和工作能力的有机统一和综合表现。而对法律知识的把握程度是衡量一个行政执法人员职业组织的重要尺度。如前所述，由于一般行政执法队伍都具有较强的专业背景和工作方式，如卫生行政执法、环保执法、土地执法等，对公共法律，尤其是行政法律的学习、掌握、运用相对薄弱，尤其是对法律原则、精神、目的等问题的理解，对具体法律运用于实践的把握，法律规范之间的协调等往往成为执法的理论性障碍。同时，虽然当前行政执法队伍的法律意识不断增强，但是由于法律素质和执法能力135的薄弱客观上制约了行政执法的进一步发展。因此，具备扎实的职业素质除了相应的专业知识外，还应当具备丰富
14、的法律素养和操作性知识；在法律素养中，对于行政法律的掌握和理解应当在国家行政体制和行政管理的背景下加以丰富；在专业知识中，也应当是综合而不是支离破碎的知识。如卫生行政执法中，卫生专业知识，除了一般意义的卫生知识，不仅包括食品卫生、化妆品卫生、公共场所卫生、职业卫生等知识外，还应当对诸如医疗管理和基础医学知识、传染病防治知识、母婴保健知识、计划生育知识、实验室管理知识、生物安全知识等相关专业的了解，这样才能具备完备的职业素质，从而适应卫生综合执法和国家行政执法体制转变的要求。 四是以合法行政为基点，树立行政执法队伍的职业原则。 合法行政就是行政活动必须以法律为依据，严格遵守法律的规定，也可以表述
15、为行政法治原则或者依法行政原则。虽然行政法学者对行政法的基本原则进行了较深的研究136，137，并且对传统行政法134 郑传坤，建设服务型政府与行政执法改革，行政法学研究J，2004，1135 法律素质的提高和执法能力的培养已经为国家所认识，国家的法制建设已经在理念上发生了转变。国家在一五普法、二五普法、三五普法中，都把形成和提高公民的法律意识作为法制教育的指导思想、目标和任务、工作要求；而开始于2001 年的四五普法规划，在指导思想、目标和任务、工作要求上实现了更本性的转变，就是从提高公民和执法人员的法律意识转变为提高法律素质和法律能力，已经从意识层面向行为层面转变，从理论层面向实践层面转变
16、，突显了法律素质和能力培养的重要性。具体参见中共中央国务院关于在公民中开展法制宣传教育的四次通知。136 薛刚凌，行政法基本原则研究，行政法学研究J，1999，1137 黄贤宏、吴建依，关于行政法基本原则的再思考，行政法学研究J，1999，6的基本原则进行了反思，从不同角度提出了行政法的基本原则，有的甚至认为合法行政不是行政法的基本原则138，但是，本人始终认为，依法行政应当是整个行政执法的基点和前提，是行政执法队伍职业原则的基础。因此，行政执法队伍的职业原则的根本是依法行政，他要求行政执法应当做到：行政执法主体（包括行政执法队伍）的合法性，必须有合法的基础；行政执法权限的合法性，执法权限应当有合法的法律规定或者授权；法定权限行使的合法性，执法者应当在法定权限内行使权力；权力行使程序的
