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1、浅析加强公共管理与海事廉政风险防控福建海事局党组副书记、纪检组长 陈建安【内容摘要】：廉政风险是指实施公共权力的主体发生滥用公共权力谋取私利的可能性，即公务人员在执行公务过程中可能出现的不正当履职的风险。在内涵丰富的公共管理学范围内进行廉政风险防控管理研究则提供了多元的视角，如以公共行政的角度洞察廉政风险的成因，分析廉政风险的危害，研究廉政风险的防控。本文将在公共管理的框架内，结合海事部门的工作实际，论述廉政风险的特征、表现形式及负面影响以及对廉政风险防控机制的建设提出拙见，以求教于有识之士。【关键词】：公共管理 廉政 风险 防控【正文】胡锦涛总书记在第十七届中央纪委第五次全会上强调，要推进廉
2、政风险防控机制建设，形成有效预防腐败的长效机制。当前中国社会正处在一个发展转型期，人们对于与社会主义市场经济相适应的社会体制的认识还不够充分，构建和谐社会所要求的社会管理基本制度框架还需进一步完善。廉政风险是社会管理体制滞后于经济发展的表现，是构建和谐社会必须亟待解决的问题。近年来，福建海事局运用风险管理及惩防体系各项要素植入内部控制和风险管理制度之中，强化防腐教育，排查腐败风险，健全内控机制，构筑制度防线，加强对公共权力运行实施有效监控，取得一定的成效。本文就梳理廉政风险成因，深入洞察廉政风险本质，更好地提出防范控制的方法和建议。 一、廉政风险成因的理论剖析社会资源是有限的，并且调节资源配置
3、的市场是有缺陷的。为了满足不同群体的利益需求，必须借助于政府的公共权力来纠正和调节市场缺陷。正如诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森所说：“政府的经济职能有三个作用，即效率、平等和稳定” ，一方面，政府对竞争市场进行适当的宏观调控，推动并鼓励效率，另一方面在公共资源领域限制经济竞争，追求稳定和平等。但政府对经济的干预也具有局限性，表现在公共部门管理的对外信息不对称；建立在资源有限性基础上的潜在寻租行为的动机；政府官员通过手中权力介入和影响资源配置等，这些都是廉政风险产生的根源。就海事部门而言，廉政风险往往建立在对水域安全方面强大控制权上的信息不对称和拥有能够影响资源配置的权力等。海事部门的核心职能是维
4、护水上交通安全，水上交通安全作为刚性需求的存在是因为公共水域作为公共资源具有非竞争性，且具有排他性。被赋予了这一执行权力的海事部门对水域安全负责，其手段一是通过对安全准入实行价格及行政管制，包括船员培训发证、船舶检验和船公司体系审核等；二是对船舶日常安全进行行政管制，包括现场执法、船舶安检和船舶签证等日常管制行为。海事部门虽只负责水上交通安全这一个环节，却拥有控制权和支配权，廉政风险的成因也就是通过对公共资源使用的限制和影响、安全方面行政管制信息的不对称等而形成的。二、廉政风险的特征及表现形式任何掌握公共权力的部门和个人都客观存在发生腐败行为的风险。廉政风险具有广泛性、可控性和流动性三个特征。
5、第一特征就是广泛性，权力运行过程中的每个存在漏洞的环节都可能存在廉政风险，环节越多、权力越大，廉政风险就越广泛。如在海事执法中，可以体现为现场执法检查时船方为了逃避对安全缺陷的监管进行的权钱交易；也可以体现为行政许可时，相对人审批材料存在漏洞和为追求效益进行的钱物疏通等。第二个特征是可控性，被发现和被惩戒的机会是腐败行为的关键要素，这个机会越高，风险就越高，腐败行为发生的可能性就越低。通过完善监督机制等手段，把廉政风险控制在一个不可触发的范围内，腐败行为的几率就低。如海事部门在所有政务办理场所安装了摄像头，把行政审批等放置在“阳光”之下操作，以及执法全过程录像录音等就发挥了较好的控制作用。第三
6、个特征就是流动性，廉政风险的存在和权力的运行流转是紧密相依的。权力掌握在上层，廉政风险形式表现的较为集中。权力分散到基层，廉政风险则以更加微观和具体的形式体现。在审批权力逐层下放的过程中，廉政风险也在审批环节和执法人员中产生了相应的转移。根据有关案例分析，廉政风险发展而来的腐败行为多数是因为心存侥幸的风险博弈心理占据了腐败人员的主体心理地位，风险预期越低，设租寻租欲望越大。建立在廉政风险上的腐败行为也有几个特点。一是普遍性，由于廉政风险的广泛存在，在防控力度薄弱的节点和盲点，廉政风险就极有可能发展成为腐败行为，所以廉政风险的广泛性促成了腐败行为的普遍性；二是隐蔽性，由于后果的不确定被追究和风险
7、点的广泛存在，腐败行为可能在这一节点存在，也可能在另一节点存在，风险防控力度强，就遁迹匿声，风险防控力度弱，就显露苗头，隐蔽性和迷惑性大；三是层次性，由于廉政风险是具有流动性的，那么腐败行为也同样随着权力而动，权力运转的较高层次和较低层次均有各种表现形式的腐败行为。三、廉政风险的负面影响由于廉政风险发展而来的腐败行为具有隐蔽、普遍和层次较低的特点貌似危害程度低。但事实上，它因为隐蔽助长寻租者的侥幸心理，容易造成更大程度的腐败行为；因为普遍，即使程度没有那么严重，但造成的损害是广泛而深远的；因为层次低而被容易被人们漠视，却是对我国政治体制和公权力权威的强力腐蚀。从权力运行环境来看，廉政风险则扭曲
8、了政府公信力，侵蚀社会的诚信度。腐败行为往往发生在制度程序上的不规范、缺失和疏漏，对社会环境的不良影响是深远的。从海事部门工作实际来看，通过执法来追求安全、创造和谐稳定的水上环境是其存在的基本价值但是廉政风险的存在则打破了这种追求安全的共赢关系。船舶、船公司出于对利益最大化和效益的追求进行的钱权交易，把一种本是基于追求共同安全的合作关系变成了不合作关系下的博弈，变成了一种如何逃避监管和如何利用监管的扭曲关系。于是，廉政风险下的安全监管变成了无效率或者低效率的监管，一个以安全监管为主要职责的政府部门不同程度地损害了提供安全保障的基本价值，这是廉政风险最直接的负面影响。四、对廉政风险防控管理的几点
9、思考2011年初党和国家领导人即着重强调了“社会管理创新”这一理念，并以重要篇幅写入政府工作报告，成为热烈讨论话题之一。胡锦涛总书记说：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”社会管理创新理念的提出，根本原因是因为社会管理跟不上或者制约了社会发展变革的步伐，如何消除廉政风险，也是社会管理创新和能力增强的重要体现。对廉政风险的防控，应该站在维护人民的根本利益的根本宗旨上。公共管理学为廉政风险防控提供一个宏观的、独特而合理的视角，提供清晰而理性的认识，从
10、而创新性的提出些防控措施。（一）提高政府社会管理创新和公共服务的能力根据公共选择理论，廉政风险是政府在行使公权力时必须引以为高度重视的。如何一心一意地提供公共产品并多大程度地消除廉政风险是政府管理和服务能力强弱的重要指标，具体手段如下：1、完善政府公开，改善信息不对称的局面。政府与外界间的信息不对称分为两个方面，一是政府在某一公共资源领域发挥主导性作用时，大多具有一定的垄断性，政府可以利用这种信息不对称在进行公共服务时掺进调控因素；二是监督信息的不对称，理论上，公务员必须服从于公民的监督，但现实中这种监督作用常常由于信息不完备失去作用，被监督主体也倾向于逃避监督。所以，完善政府公开应该多角度地
11、扩大对公共资源控制信息的公开面和公开力度，方便公众评价；另一方面，畅通监督渠道，实现让公众知晓，为公众服务。2、限制行政权力的扩张。政府是由政治家和公务员个人组成的群体，都一定程度地把追求自身利益最大化作为行为的准则。目前政府机构提供社会管理和服务的能力与其拥有的权力和占有的资源是不相称的。从公共经济学来看，一个较为有效的限制行政权力扩张的手段是通过平衡预算和财政收支来减少公共支出的随意性，通过控制赤字和税收来对公共支出的总量加以限制，让公众去评价、监督、建议、参与决定、进行制衡。3、连续稳定地实行政府职能的转变。我国正处在社会转型期，一个最重要的表现就是政府经济职能的转变、收权，只维护平等竞
12、争，不参与和干预企业行为。在逐步退出无所不管的模式中，要注重连续稳定的原则，既不能一撤了之，又不能迟滞不放。比如对审批权的改革，应该实行弱化、就近原则，减少审批层次，把审批权下放给基层公众方便接触往来的机关。（二）提高廉政风险行为的成本官员个体的腐败行为是由于设租寻租的心理预期低于受到惩治的心理预期，风险预期较低。从这一根本角度来看，大力提高廉政风险行为的成本是消除具体廉政风险行之有效的做法。1、从制度约束上提高设租成本。制度约束的意义在于通过制度设计来规范权力运作，提高权力设租成本。海事系统结合工作实际出台了系列制度，如部海事局关于“三重一大”事项工作规定、直属海事系统工作人员处分办法等，形
13、成了较为完善的制度体系，从制度上有力地约束了本系统的执法人员。2、从权力运行中挤压寻租空间。廉政风险重点存在于权力运行的过程中，对权力运行的控制、提高运用权力寻租的成本尤其重要，换言之就是加强对权力运行的过程监督。例如部局海事行政执法廉政风险防控工作指引，把海事系统权力运行形象的表达为流程图的形式，并对每一个流程的风险程度进行标识，制定防控措施，大大挤压了执法人员寻租的空间。又如福建海事局廉政风险防控工作指南，不仅结合执法流程，还系统的梳理了每个工作岗位的廉政风险，明确了风险源、风险点、风险程度和防控措施等，使海事工作廉政风险的情况全面清晰地展现出来，在防控廉政风险中起到了警示作用。 3、从后
14、果惩治中提高行为成本。加大对廉政风险行为的惩治力度是提高成本、降低寻租心理预期的最有效办法。廉政准则出台之后，海事系统制定的处分办法明确规定了违反违法海事廉政纪律、违反海事行政执法纪律等5种行为及其适用的处分，处分类型分为警告、记过、开除等6种，对违反海事工作纪律、执法纪律情节严重的，均以“开除”处分，对寻租行为具有较大威慑作用，切实提高了廉政风险行为的成本。4、从个体主观上提高心理成本。有腐败心理，才有腐败行为；有侥幸心理，也才有冒险触碰廉政底线的行为。所以，提高主观心理上对廉政风险的预防也是刻不容缓的。海事行政执法廉政风险防控工作指引详细分析了对理论学习的厌倦心理、对利益诱惑的失衡心理、对
15、等价补偿的交易心理等心理因素。克服这些心理因素，应该从思想政治上加强教育、强化防腐倡廉的宣传等手段出发，营造廉洁从政的氛围，提高人们廉政风险行为的心理成本。廉政风险的防控，是一项长期而艰巨的工作。在社会经济重要转型期，要更加注重加强公共管理，坚持以人为本，执政为民，进一步强化廉政风险防控，树立政府和行政执法机关廉政、亲民、为民的新形象。通过集中整顿，实现软弱涣散支部班子配齐配强、能组织带领党员积极开展党的活动，发挥好战斗堡垒作用；党员干部服务意识和服务能力明显增强，党群干群关系得到改善；党的组织和工作覆盖不断扩大，各项工作制度得到完善和落实；基层基础保障水平进一步提高several group
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