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1、流域管理机构在水行政执法中存在的主要困难及对策研究魏显栋长江委水政监察总队办公室【摘 要】 : 新水法全面规定并明确了流域管理机构的水行政管理和执法地位。但是，流域管理机构在履行执法职能时仍面临许多困难和问题，人们对流域管理的认识相对滞后，流域水法规体系尚不完善，流域与区域间的执法事权划分不明晰，外部关系有待进一步理顺，流域水行政执法权威性有待进一步提高。基于此，本文提出了促进流域水行政执法的有效途径和发展对策。【关键词】: 流域 行政执法 发展 对策1、流域水行政执法存在的主要困难和问题11 对流域管理认识的滞后性新水法第十二条 “国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”及国
2、家在“重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”的法律规定，明确了流域管理机构的法律地位、法定职责和职能，使流域管理机构的水行政执法地位实现了历史性突破。从发展趋势看，我国水资源实行流域管理的方向是清晰的，但是从实际进程和效果看，由于认识的滞后性，流域管理的理念还没有被完全接受，现有的流域管理体制在实现新水法所确定的法律地位与履行新水法所规定的执法职能上仍面临不少矛盾和困难。同时流域管理机构自身也未彻底走出以往那种“重建设、轻管理、轻执法”的认识误区，流域水行政执法工作起步较晚，执法力量薄弱，执法能力和水平还不
3、能满足水利事业健康发展的要求。12 流域水法规体系尚不完善目前，我国与流域管理有关的水法律法规主要有水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法、河道管理条例、取水许可证制度实施办法等，但这些水法律法规仅限于授予各流域管理机构流域水资源管理、水利工程管理、防洪管理、河道管理、水土保持和水资源保护等相关权限。随着我国水问题日益严峻，特别是随着我国流域经济社会的快速发展，流域水资源的开发、利用和保护等水事活动将越来越频繁，水事关系将越来越复杂，但是从流域管理的现状看，流域统一管理还比较薄弱，各水法规间缺乏协调性，更缺乏一部统揽全局的流域性法律，我国大江、大河以流域为基础的综合性法律的统一管理立法问题，须
4、尽快提上议事日程。同时，新水法颁布实施后，相应的配套法律法规或具有具体可操作性的实施办法还不健全，不利于水法的贯彻落实，在一定程度上削弱和影响了流域水行政执法工作的有效开展。13 流域管理机构与地方水行政主管部门的执法事权划分不明晰新水法虽然明确了国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但流域管理与区域管理、行业管理与统一管理的关系目前仍然没有完全理顺，在一定程度上影响和制约了流域水行政执法工作正常有效的开展。根据现有水法律法规的规定，流域管理机构与地方水行政主管部门在水行政管理和水行政执法工作中客观上存在着交叉、重叠的区域，当前，在水行政管理方面的事权划分相对比较明确，但在水
5、行政执法方面的事权划分则基本上还是空白，由于流域管理机构与地方水行政主管部门所处的位置不同，在流域管理过程中难免会出现一些冲突和矛盾，如何进一步明确流域管理机构与地方水行政主管部门在管理和执法中的具体权限和相互的责权关系，做到既强化流域管理，又尊重区域管理，进而实现其有效地结合，这是一个急需解决的最基础、最根本的问题。14 外部关系有待进一步理顺一是执法依据上的冲突，主要体现在水法律法规对有些问题规定与相关法律规定发生冲突，导致执法不能顺利开展。例如：按照水法、防洪法的规定，对河道管理范围内影响正常行洪的林木，流域管理机构应该责令林木所有人或者管理人将其砍伐，但是根据森林法的规定，如果要砍伐这
6、些林木必须经过林业主管部门的批准，不利于河道清障工作正常开展。二是执法主体和执法对象上的交叉，如河道管理、水资源保护等方面，涉及到航道交通、环境保护、林业管理、国土资源管理等多个部门。例如河道砂石的开采，目前只有长江干流河道采砂管理采用由长江委统一管理的模式，而其它地区，国土和水利部门都可以管，甚至还有其他部门管，这就造成了政出多门，容易扯皮，不利于管理。15 流域水行政执法权威性有待进一步提高一方面，流域管理机构具有全局性、流域性的独特优势，能够从流域整体的高度，打破行政分割和权力碰撞，排除地方保护主义的干扰，摆脱地方利益的束缚和竞争，为了整体利益、长远利益对局部利益进行制约，并协调流域内不
7、同区域和利益主体的冲突，使流域内不同区域间的利益趋于平衡。另一方面，流域管理机构作为国务院水行政主管部门的派出机构，在国家行政序列上，不是一个行政机构，而是具有行政职能的事业单位，现有的流域管理机构职能单一，管理手段不完善，管理体制不顺，缺乏履行职能所必须的管理权和处理流域有关水事问题的自主权，特别是对行政相对人拒绝配合执法，甚至出现暴力抗法事件时，监控权、执行权都十分有限，缺乏强有力的约束机制和有效的监管机制，容易出现流域管理机构的地位虚化现象，使流域管理机构水行政执法的权威性受到挑战，有关法律法规赋予流域机构的职权也难以落实。2、促进流域水行政执法发展的主要对策21 加快流域立法步伐，推进
8、流域水法规体系建设“一个流域一部法律”，这是近现代国际河川立法留下的箴言，世界范围内诸多河流，都制订有相应的流域法。我国作为世界上大江大河数量最多的国家之一，流域管理立法已成为历史的必然，通过流域管理立法，真正建立起权威、高效、协调的流域管理体制，形成一个包括法律、行政法规和规章，多层次的流域水法规体系，以完善流域水行政执法的执法依据。此外，为保障新水法中所规定的流域管理的各项职责的履行，应尽快制订相应规范的可操作性的配套法规和流域管理法律制度的实施办法，以推进流域水法规体系建设的全面开展。22 大力开展水法规宣传教育随着我国水法律法规的健全和完善，对水事活动的要求会越来越规范，但是如果对水法
9、规宣传力度不够，老百姓水法律意识就会跟不上，特别是在市场经济体制阶段，部分企业极度追求自身经济利益的不良心态，极易引发对水行政执法的轻视甚至对抗的心理。如果只重执法而忽视宣传，容易在执法工作中陷于困境，增加执法的难度。只有通过宣传，人们对流域管理机构的执法权限和职责才能由知之甚少到知之甚多，才能更好的支持和配合水行政执法人员的工作。只有认真宣传有关水利法律法规，加大宣传力度，才能更好地创造水利发展的良好执法环境，才能进一步提高人们对依法治水、依法管水的认识。只有使水危机意识和水法制观念深入人心，才能强化全民守法意识，为依法治水创造了良好的社会环境有效的预防和减少水事违法行为的发生，才能增强群众
10、同水事违法行为作斗争的勇气，才能更好的保障国家公共利益不受侵犯。实践证明，水法规宣传教育的开展，特别是每年“世界水日”“中国水周”组织开展的形式多样、内容丰富、注重实效的水法规宣传普及活动，其效果是非常明显的。23积极探索建立流域与区域水行政执法的联动机制我国新水法已经确定了国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，为使有限水资源发挥最大效能，应着力探索执法事权明晰、运行协调、职责明确、相互配合的流域执法与区域执法相结合的执法新机制的建立。一方面，做好与地方水行政主管部门的事权划分工作，另一方面，加强流域协作，建立与巩固流域管理与区域管理的和谐关系，在协调和互动中推进流域水行政管
11、理的新局面。要积极探索建立流域与区域水行政执法的联动机制，建立健全流域水行政执法体系，充分发挥流域机构和地方水行政主管部门执法队伍的各自优势，进一步加强流域与区域联合执法，形成合力，为流域水利事业提供法律保障。一方面引起社会对水事违法行为的关注，提高地方水行政主管部门的地位；另一方面扩大流域管理机构在流域内的影响，树立流域水行政执法的良好形象，拓展流域管理机构水行政执法的发展空间。同时要加大省际水事纠纷调处力度，积极探索调处水事矛盾的有效办法，建立省际边界水事矛盾的调处会商机制和省际界河突发事件应急处理机制，维护省际边界正常的水事秩序，保障省际边界地区的安定团结。24 有效协调外部关系针对执法
12、依据上的冲突问题，要进一步全面、系统地梳理执法依据，健全和完善水法规体系，保证执法工作的顺利开展。针对执法主体和执法对象上的交叉现象，要进一步界定执法职责，确定执法权限和执法责任，防止因政出多门而出现多头执法、越权执法。同时，要积极探索流域水事违法案件防控新体系，构建以流域水行政执法队伍为基点，地方政府及水行政主管部门、公安机关为延伸的流域水事违法案件防范网络，建立起长效的运行机制和约束机制，综合运用法律、经济和行政手段有效防范和查处水事违法案件。25 强化水政监察，切实履行流域水行政执法职责新水法规定了流域管理机构在许多涉水事务中具有执法主体资格，流域管理机构建立水政执法队伍，依法行政有了执
13、法依据。流域管理机构要以此为契机，加大流域水行政执法的力度和强度，树立和提高流域机构行使流域管理职能的权威形象，使流域水行政执法步入有法可依、执法必严和违法必究的法制轨道。切实履行流域水行政执法职责应努力做到以下几点：首先要尽快抓好流域水行政执法队伍建设，建立并完善流域水行政监察队伍，加大执法装备投入力度，完善执法保障机制，强化水行政执法队伍管理，不断提高执法队伍的政治素质、业务素质、文化素质和体能素质，提高执法人员的执法水平和执法能力，努力打造一支政治强、业务精、作风硬，廉洁、勤政、务实、高效的流域水行政执法队伍。其次要加大对水事违法案件的查处力度，做到预防为主、防打结合。要加大巡查力度，变
14、被动执法为主动执法，变事后查处为事前预防，把水事案件消灭在萌芽阶段。其三要强化水行政执法监督，拓宽监督渠道，明确法律责任。建立以水行政执法办案制度、水行政执法责任制等为主要内容的水政监察各项规章制度，规范执法行为。同时，在流域管理机构内部应按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，做到行政处罚权与行政管理权“两权分离”。在“两权分离”具体的运作过程中，流域管理机构必须加强领导协调，明确划分部门之间的职能分工，既要加强执法机构与内部相关职能部门之间行政管理信息的互通与共享，又要严格划分执法机构与内部相关职能部门之间的执法权与管理权，建立和完善执法机构与内部相关职能部门之间的协调配合机制。
15、3、结语流域水行政执法源于法律的授权，源于水资源自身规律和客观现实的需要。随着流域社会经济的快速发展，流域水行政执法的发展空间将更加广阔。为切实履行流域水行政执法职能，树立和提高流域管理机构水行政执法权威高效、协调和谐的良好形象，使流域水行政执法步入有法可依、执法必严和违法必究的法制轨道，流域管理机构应抓住机遇，努力克服发展中的困难和问题，积极探求和完善流域水行政执法的有效途经，不断提高水行政执法效率和水平，依法打击和遏制流域内水事违法行为的滋生和蔓延，维护流域正常的水事秩序，切实当好河流代言人，实现流域有限水资源的可持续利用促进经济社会的全面、和谐与可持续发展。通过集中整顿，实现软弱涣散支部
16、班子配齐配强、能组织带领党员积极开展党的活动，发挥好战斗堡垒作用；党员干部服务意识和服务能力明显增强，党群干群关系得到改善；党的组织和工作覆盖不断扩大，各项工作制度得到完善和落实；基层基础保障水平进一步提高of rural drinking water sources, protection of drinking water sources in rural areas by the end of the delimitation of the scope of protection, complete with warning signs, isolating network protection facilities
