行政复议制度改革的思考

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1、行政复议制度改革的思考 韩国章 本 文着重研究了我国行政复议制度存 在的 问题 , 探讨了应当改变对行政 复议与 行政诉讼的 自由选择 , 取消行政复议中的终局裁决 , 应将行政复议作为行政诉 讼的前 置 程序 。 并建议国务院应当设 置复议机构 , 取消原行政机关管辖 ? 应当将本级政府与 上一级 主管部门共同管辖改为由本级政府 管辖 ?县级 以上地方各级政府派 出机关也 应当享有复议管辖权 。 行政复议制度是行政法制的重要 内容 , 是政治体制中的一项具体制度 。 它刚刚建立 , 缺乏实践经验 , 在近几年的运行中难免暴露出一些固有的缺陷 , 影响其效能的发挥 , 为配 合政治体制改革 ,

2、 也需要对行政复议制度进行必要的改革 。 以更有效地发挥其在社会主 义 市场经济中的调控作用 。 一 、 行政复议与行政诉讼关系的调整 ?一?行政复议与行政诉讼关系调整的背景 法律 、 法规对行政复议与行政诉讼关系的规定 , 可归结为三种方式 ? 第一 , 对行政复议与行政诉讼可以进行 自由选择 , 如果选择了前者 , 对复议不服的 , 还 可以再提起诉讼 ? 也可以不经行政复议直接提起诉讼 。 例如 , 行政诉讼法第?条第? 款 规定 ?“ 对属 于人民法院受案范围的行政案件 , 公民 、 法人或者其他组织可以先向上一级行 政机关或法律 、 法规规定的行政机关申请复议 , 对复议不服的 ,

3、再向人 民法院提起诉讼 ? 也 可以直接向人民法院提起诉讼 。” 第二 , 对行政复议与行政诉讼也可以自由选择 , 但如果选择了前者 , 即使对复议不服 也不得再提起诉讼 。 例如 , 我国外国人入境出境管理法实施细则第? ?条规定 ? “被 处罚 人对公安机关的罚款 、 拘留处罚不服的 , 在接到通知之日起 ? 日内 , 可以通过原裁决机关 或者直接向上一级公安机关 申诉 ? 上 一级公安机关自接到申诉之日起 ? 日内作出最后裁 决 , 被处罚人也可以直接向当地人民法院提起诉讼 。”这里的 最后裁决即终局裁决 。 其他法 律 、 法规也有终局裁决的规定 。 第三 , 将行政复议作为行政诉讼的

4、前置程序 , 被处罚人对处罚决定不服的 , 必须先向 处罚机关的上 一级机关申请复议 , 对复议不服的 , 再提起诉讼 , 不能直接提起诉讼 。 例如 , 行政诉讼法第? ? 条第 ? 款规定 ? “法 律 、 法规规定应当先 向行政机关 申请复议 , 对复议 不服再向人民法院提起诉讼的 , 依照法律 、 法规的规定 。 ”治安管理处罚条例就是这样规 定的 , 即 “被裁决 受治安管理处 罚的人或者被害人不服公安机关或者乡?镇?人民政府裁决 的 , 在接到通知后 ? 日内 , 可以向上一级公安机关提出申诉 , 由上 一级公安机关在接到申 ? ? ? ? 中国法学 ? 年第 ?期 诉后 ? 日内

5、作出裁决 ? 不服上一级公安机关裁决的 , 可以在接到通知后 ? 日内向当地人 民 法院提起诉讼 。” 法律 、 法规对行政复议与行政诉讼关系规定的很不统一 , 使得二者在运行中有些别 扭 , 也不便于操作 , 因此有必要进行调整 。 ?二?行政复议与行政诉讼关系调整的理由 比较行政复议与行政诉讼上述三种结合方式 , 前两种方式在实践中弊多利少 , 第三种 方式效果最佳 。 笔者认为 , 应当通过立法程序 , 调整二者的现实关系 , 改变对行政复议与行 政诉讼的自由选择 , 取消行政复议的终局裁决 , 将行政复议作为行政诉讼的前置程序 , 一 切行政争议案件必须先经行政复议 , 对复议不服的

6、, 可以再提起诉讼 。 首先 , 如果能改变 自由选择方式 , 将行政复议作为行政诉讼的必经程序 , 就可以控制 行政争议案件向法院的自发流量 。 行政争议案件先经行政复议 , 可以充分发挥行政复议机 关的职能作用 , 大量行政争议案件 , 特别是那些具有专业性 、 技术性特点的案件 , 可以通过 行政复议得到解决 ? 对复议不服的只剩下少数 , 可以再提起诉讼 , 法院就可以从容不迫地 处理这些争议案件 , 发挥法院对行政机关司法监督的作用 。 现在行政复议的建制已经配 套 , 有的地方专职复议人员 又经过专门训练 , 加上他们具有专业知识和专门技术的特长 , 处理这类争议案件也会得心应手

7、。 而且行政复议较行政诉讼具有程序简便灵活 、 费用较 低 、 办案迅速的特点 , 我们可以深信 , 广大行政管理相对人肯定会逐渐适应和 乐于接受行 政复议这个救济途径 。 其次 , 选择了行政复议 , 即使对复议不服也不得再提起诉讼 , 其症结在于行政复议实 行终局裁决 。 终局裁决在理论上是不妥当的 , 在实践中也是行不通的 。 行政复议本来就实 行一次复议制 , 没有诉讼程序中的上诉审 , 这已经是个缺点 , 但又偏偏规定实行终局裁决 , 排除了上级行政机关和人民法院的制约 、 监督机制 , 这就很难保证复议决定的正确性 , 为 错案的发生留下了活口 。 如果能取消行政复议的终局裁决 ,

8、 把行政复议作为行政诉讼的必 经程序 , 就可以保证行政争议案件得到公正处理 , 避免因终局裁决可能发生的冤假错案 。 再次 , 将行政复议作为行政诉讼的前置程序 , 不仅可以克服 自由选择与终局裁决产生 的种种弊端 , 而且可以进一步加强行政机关 自我监督 、 自我制约的自律性 。 被指控的具体 行政行为先经行政复议 , 由作为复议机关的上一级行政机关对其合法性或者适当性进行 审查 , 发现其违法或不当 , 可以作出复议决定予以撤销或变更 ? 或者发现下级机关未履行 法定职责 , 可以责令其限期履行 。 这样 , 可以更好地发挥上级机关对下级机关的监督作用 。 与此同时 , 通过行政复议也可

9、以促进行政机关不断总结行政执法的经验教训 , 提高民主意 识和法制观念 , 加强依法行政 、 以法管理自觉性 , 严防违法 、 越权 、 滥施行政的发生 。 二 、 行政复议管辖的调整 根据行政复议条例? ? ?以下简称条例? ? ?的有关规定 , 我国现行复议管辖实行由上一 级人民政府管辖 、 本级人民政府与上一级主管部门共同管辖 、 原行政机关管辖以及其他管 辖等条条块块相混合的管辖模式 。 这种管辖模式经过几年的实践暴露出不少问题 , 直接影 响行政复议的社会效益 , 因此有必要进行调整 。 ?一?国务院应当设立复议机构 , 取消原行政机关管辖 ? 行政复议制度改革 的思考 ? 根据条例

10、第?条和第? ?条的规定 , 原行政机关管辖主要包括 ? ? ? 对国务院各部 门的具体行政行为不服 申请的复议 , 由作出具体行政行为的部门管辖 ? ? ? 对省 、 自治区 、 直辖市人民政府的具体行政行为不服申请的复议 , 由作出具体行政行为的省 、 自治区 、 直 辖市人 民政府管辖 。 原行政机关管辖存在下述问题 ? 首先 , 原行政机关管辖缺乏领导权作为依据 。 行政复议管辖权与行政领导权是一致 的 , 只有对被申请人有领导权的上一级行政机关才有资格作为复议机关 。 国务院各部门与 省级人民政府的领导机关是国务院 , 本应由国务院作为它们的复议机关 , 但条例却未确 认国务院是复议

11、机关 , 那么对国务院各部门与省级人 民政府的具体行政行为不服申请的 复议 , 就只好 由作出具体行政行为的国务院各部门与省级人民政府管辖 。 这无论是在理论 上还是在实践上都是很不适当的 。 没有上一级领导权作为基础的复议管辖 , 行政复议就失 去了强制性的保障 。 如果原行政机关的管辖权 , 既 没有领导权作为基础 , 也没有强制性作 为保障 , 完全凭原行政机关 自觉地审查 、 撤销或变更 自己作出的违法或不当的行政行为 , 这是很不实际的 , 也是不容易办到的 。 其次 , 原行政机关管辖不符合公正裁判原则 。 按照公正原则的要求 , 处理争议案件通 常都由与案件双方当事人利益超脱的第

12、三者居间审理案情 , 判断是非曲直 , 以保证准确地 适用法律 , 作出公正的裁判 。 原行政机关管辖恰恰违背这一原则 。 国务院各部门和省级人 民政府的具体行政行为引起的行政争议 , 本应由与原行政机关利益超脱的国务院的复议 机构去处理 , 才能保证处理结果的公正性 。 但条例却规定由作为一方当事人的原行政机 关去审查 自己行为的合法性或合理性 , 处理与自己有直接利害关系的争议案件 , 这是没有 道理的 。 行政复议属于行政司法 , 与普通司法有相同之处 , 在确定复议管辖权时应考虑到 与普通司法制度的衔接与协调 , 保证社会主义法制的完整和统一 。 但条例却确定原行政 机关管辖 , 这是

13、同司法回避制度相悖的 。 即使办案人员竭诚办案 , 在相对人心 目中也不免 会落下不公正之嫌 。 再次 , 原行政机关管辖也不利于保护相对人的合法权益 。 相对人认为具体行政行为侵 犯其合法权益 , 再向作出该具体行政行为的行政机关 申请复议 , 在思想上必然产生种种顾 虑 和担心 。 近几年的实践表明 , 原行政机关管辖对相对人行使复议申请权已经产生种种思 想障碍 , 对行政复议起不到 积极地推动作用 , 这种管辖方式应当及早改变 。 确定原行政机关管辖的主要原因在于 ? 制定条例时考虑到 国务院是最高国家行政 机关 , 管理 国家内政外交大事 , 对全国性重大事项进行决策 , 不宜承担行政

14、复议这样的具 体事务性工作 , 因而对国务院各部门和省级人民政府的具体行政行为不服申请的复议 , 只 能由作出具体行政行为的原行政机关管辖 。 笔者认为这个理 由值得商榷 ? 第一 , 国务院设立复议机构 , 并授予它全权处理对国务院各部门和省级人民政府的具 体行政行为不服 申请的复议案件 , 可以代替原行政机关管辖 , 加强中央对复议工作的领 导 。 所谓 “全权”处理 复议案件 , 包括受理案件 、 审查和处理案件 , 全由复议机构负责 。 复议 案件不必报请总理审批或者国务院常务会议讨论决定 。 这样未必就能牵扯国务院管理国 家大事的时间和精力 , 也不至于能影响国务院对国家重大事项进行

15、决策 。 与此 同时 , 还能 加强中央对全国行政复议工作的集中统一领导 , 改变目前行政复议管辖点多面广 , 群龙无 ? ? 中国法学 ? ?年第?期 首 , 各自为政的混乱状态 。 国务院的复议机构还可以对全国行政复议工作适用法律遇到的 实际问题进行解释 , 总结复议工作经验 , 指导和协调复议工作 , 组织培训专职复议人员 , 统 一颁发复议人员合格证件等 。 这对健全与完善行政复议制度必将起到积极地促进作用 。 至 于 国务院的复议机构如何设置 、 其地位 、 权限 、 编制等具体问题 , 可以进行讨论研究 。 第二 , 国务院设立复议机构 , 可以通过行政复议渠道 , 充分发挥国务院

16、对其各部门和 省级人 民政府工作的监督作用 。根据宪法 规定 , 国务院有权改变或者撤销国务院各部门发 布的不适当的命令 、 指示和规章 ? 有权改变或者撤销地方各级人民政府的不适当的决定和 命令 。 在通常情况下 , 国务院发现各部门的不适当的命令 、 指示和规章 , 发现地方各级人民 政府的不适 当的决定和命令 , 其途径无非是两个 ? 一是靠国务院 自上而下的检查工作 ? 二 是靠国务院各部门和地方各级人民政府 自下而上的报告工作 。 国务院设立复议机构 , 就可 以通过行政复议这个渠道 , 应相对人对国务院各部门和省级政府的具体行政行为不服而 提出的复议 申请 , 审查具体行政行为的合法性或适当性 , 来发现和纠正国务院各部门和省 级政府的违法或不当的行政行为 。 这是一种最切实 、 最有效的监督形式 。 因为 ? ? ?复议申 请是相对人认为自身权益受到具体行政行为侵犯而提出 , 故他们特别具有监督 的主动性 和积极性 ? ? ? 行政复议较一般行政行为有严格的时限程序要求 , 不能拖 、