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1、广电集团化改革：到底如何进行“事企分离”？吴克宇2004 年 12 月 21 日至 22 日，一年一度的全国广播影视工作会议在海南召开。此前，国家广电总局新部长刚刚走马上任，他会在行业内烧起什么样的大火，大家都翘首观望。所以，这次会议引起业内人士高度关注。果然，此次会议有“猛料”爆出。总局明确表示：今后不再批准组建事业性质的广电集团，原因是作为喉舌性质的电台、电视台组建的事业性质的广电集团，容易与社会上一般理解的产业集团的概念相混淆。今后只允许组建事业性质的广播电视台或总台；此前已经成立的事业性质的广电集团，可以将集团改为总台；如果要继续保留事业性质，就一定要把经营性资产剥离，组建新的产业经营
2、公司或集团公司。至此，轰轰烈烈进行了 5 年的事业体制框架内的广电集团化改革宣告结束。从 1999年 6 月 9 日中国第一家广电集团无锡广播影视集团成立，到 2004 年 12 月 16 日甘肃广播影视总台挂牌，除了 6 家电影集团外，先后共有 21 家广电集团（总台）被批准成立。现在，所有的“事业性集团”都面临着“重组”和“转岗” 。那么，原来事业体制框架内的集团化改革到底出了什么问题，目前提出的改革思路是否符合广电产业发展的一般规律， “台”与“集团”分开的“事企分离”道路是否正确，中国广电产业市场化改革的道路到底该怎么走。本文将就这些问题从经济学角度做出分析并提出政策主张。一、 “事企
3、分离”：广电集团事业单位企业化管理的终结。 事业单位企业化管理已在我国传播媒介运行多年。早在 1987 年， 人民日报就向财政部申请实行了企业化管理。上海市广电局从 1985 年就开始在电台、电视台内部实行经济承包责任制。1997 年经上海市政府正式授权，上海市广电局成为我国第一家广电系统国有资产的委托代理人和管理者。1999 年，全国广电系统内部管理改革座谈会要求全面推进以事业单位内部成本核算为主要内容的财务制度改革。2001 年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见 （中办发200117 号文件）规定，我国广播电视
4、集团属于事业性质，实行企业化管理，并要求建立健全党委领导与法人治理结构相结合的领导体制，宣传业务与经营业务相对独立的组织结构。所以，事业单位企业化管理是作为我国广电集团微观运行机制的经验加以肯定和推广的。但是，在实践中却一直存在着“另外一种声音” 。 1998 年国家工商行政管理局关于事业单位企业化经营含义问题的答复 （工商字1998第 158 号）对事业单位企业化管理的含义做出界定：“凡国家不核拨经费，实行自收自支、自主经营、独立核算、自负盈亏的事业单位，均属于企业化经营的事业单位。企业化经营的事业单位，应执行企业的财务制度和税收制度。 ”并进一步提出，企业化经营的事业单位可以依照企业法人登
5、记管理条例等规定申请企业法人登记。而且，我国法律法规为包括广播电视在内的特殊行业进行公司化改制都留有余地。如公司法规定：国务院确定的生产特殊产品的公司或属于特定行业的公司应当采取国有独资公司形式。 企业法人登记管理条例实施细则规定实行企业经营的事业单位（包括广播电视） ，具备企业法人条件的，按照所属行业申请企业法人登记。2001 年，上海证券交易所在新的行业分类中，将传播与文化产业定为上市公司 13个基本产业门类之一。中国证监会股票发行审核标准备忘录（2002）第 10 号规定了事业单位作为发起人及其盈利业绩连续计算问题的处理标准。这些法律、法规、规定都意味着，“企业化经营的事业单位”可以变成
6、纯粹的企业，进行公司化的运作。实际上，在已成立的广电集团（总台）中，江苏省政府在批复同意组建江苏广播电视总台的同时，又批复组建江苏省广播电视集团有限责任公司，作为国有独资公司经营江苏总台及其所属单位的国有资产，还要求按照现代企业制度的要求，构建母子公司体制。另外，于 1999 年 10 月成立的牡丹江广电集团（现改名为牡丹江新闻传媒集团公司）是迄今为止广电系统唯一完全按企业模式运营的集团，也是现在仍没有得到高层认可的“黑户” 。为什么会出现另外一种声音？为什么会有“例外”情况发生呢？其根源在于事业单位与企业化管理存在着矛盾，也被人称之为“相互矛盾的一种典型二元化结构的运行体制” 。而“例外”正
7、是对这种自相矛盾的逻辑悖论的突破。其实，事业单位与企业组织在宏观管理与微观管理上存在着许多根本性的差别，在我国广电集团中主要体现在以下几个方面：第一， 从事业单位与企业组织宏观管理的差异来看：事业单位附属于政府机构，不存在生死存亡的问题；而企业则直接面向市场，存在着被其他企业收购兼并、被市场淘汰的风险。因此，企业有更强烈的动机满足更多消费者的需求，以赢得更大市场。生产广电产品的企业则能吸引更多的观众，更好地满足观众多样化的需求。事业单位面临的竞争压力要小得多，起码它不会面临被其他广电事业单位收购兼并、被市场淘汰的风险。事业单位开展业务活动不以营利为目的，所需经费一般由国家财政予以补助，无需纳税
8、；而企业则以营利为目的，独立核算，自负盈亏，照章纳税。事业单位企业化管理意味着既要国家在事业单位亏损时给予补助，又不想在企业化管理赢利时向国家缴纳税收。在传媒产业成为我国第四大支柱产业的今天，事业单位企业化管理意味着国家税收的大量流失。而一些纯粹的公益事业和外宣事业，如“西新工程” 、 “村村通工程” 、 “走出去工程”等等，企业化管理的事业单位却拿不出钱来，还得向国家申请拨款资助。事业单位有级别序列，有等级划分；企业则一律平等，公平竞争。所以企业能更好地进行横向、纵向整合，按照规模经济、范围经济的要求兼并、收购、重组。而事业单位无法做到这一点，效益好的低一级的事业单位根本不可能兼并效益差的高
9、一级的事业单位，同级的事业单位也很不容易重组到一起，重组后同一级别的领导谁能领导谁。所以，目前我国广播电视集团化改革遇到的最大困难就在于此，有线电视台与无线电视台的合并，电台与电视台的合并，教育电视台与广播电视台的合并，也都遇到了这样的困难。 “行政整合”燃起了人们心中的利益之火，利益之争水火不容。靠“统一思想”是根本整合不到一起的。事业单位有地域划分，块块分割；企业则突破地域限制，追求统一的市场。事业单位只需在自己涵盖的地域、领域内提供服务；企业则要求不断扩展市场范围和地域。作为事业单位的各级广电集团都隶属于本地区的政府部门，由于各级各地政府的管辖权限制，必然导致各级各地广电集团的地区分割。
10、实行企业化管理之后，又面临着经济利益之争，必然导致地区壁垒，地域限制。所以，在我国四级办广播电视的政策催生下，全国各地很快形成了“大而全” 、 “小而全” 、 “又散又滥”的局面，而要改变这种局面，实现上下贯通、统一领导、跨地域经营，却遇到了相当大的困难。所以在事业单位的前提约束下，突破地域限制、追求跨地区大市场是很难实现的。而企业则根本不存在管辖权的问题，哪里有需求就供给到哪里，需求的地方越多，供给的范围越广。突破地域限制、追求跨地区大市场是容易实现的。我国广电行业目前实行的是“条块分割，以块为主”的管理体制。在这种宏观管理体制下，事业框架内的集团化改革，使得地区内形成了内部垄断，地区之间形
11、成了地区壁垒。不仅如此，在同一个地区内部，由于广电系统上部实现省级集团化，而地县一级未能加入集团，即系统内下部非集团化，这样造成了上下脱离，使得集团的制作和发送环节与地县广播电视站的传收环节相脱离，成为空中楼阁。所以，在“以块为主”的现行管理体制下所进行的轰轰烈烈的集团化改革，形成了内部垄断、外部封锁，上下脱节的局面，彻底打破了广电产业所固有的网络结构，违背了广电产业的网络性特征。集团化本意是要实现规模经济，但是靠行政拼凑的手段违背了已经在起作用的经济规律，打击了强势媒体的积极性。而且， “局台合一” 、 “政企不分” 、 “事企合一”的集团化改革，在现行的条块管理体制下，强化了垄断，弱化了竞
12、争，强化了部门壁垒和地区封锁，弱化了网络一体、互联互通，强化了官商合一、部门利益，弱化了公正执法、独立监管。所以，不正确的集团化改革手段，以及本末倒置的改革路径，造成了目前中国广播电视改革进程中的僵局，造成了政府管制部门的尴尬。第二， 事业单位与企业的微观管理差异来看：事业单位只需根据所拨经费，维持正常运转；企业则要求不断扩大规模，扩大再生产。通俗的说，一个是只管花钱的，考虑怎样把钱花好，另一个是要挣钱的，考虑如何把钱挣到手。当然，企业就自然拥有较好的激励机制和约束机制，有做大做强的动力。事业单位没有完整的法人财产权，很难独立行使权利，独立承担义务和责任；而企业则具有完整的法人财产权，独立行使
13、权利，独立承担义务和责任。事业单位没有剩余索取权和控制权，无法拥有激励机制和经营者选择机制，不能对自己经营决策的失误而造成的损失负责。所以，许多广电集团盲目投资，盲目进行多元化经营，盲目盖各种楼堂馆所，以至亏损严重、血本无归。而谁又能为这些损失承担后果呢？事业单位财务管理的原则是以收定支、量入为出，所以在日常管理中，不计成本，不计折旧，不讲投入产出；而企业则进行严格的成本核算，计算折旧，分析投入产出。事业单位在考核经营时，只讲毛收入，不讲利润指标；而企业则不光看毛收入，更要讲利润指标。由于不讲利润指标，没有剩余索取权的激励机制，事业单位根本没有动机去真正做到企业化管理，认真开展成本核算，分析投
14、入产出。相反，事业单位企业化管理的体制会激励这些事业单位增加成本，摊大开支，使管理者、职工的物质利益在成本中得到体现，也同时造成了很多浪费，增加了经济犯罪的可能性。事业单位的机构设置由政府机关批准，工作人员一般列为国家事业编制；而企业则根据经营需要自己设置内部机构，自己聘用生产、经营、管理、技术人员。所以，进行企业化管理的事业单位，根据事业发展的需要扩大了职工的数量，但又不得不把职工分为三六九等，虽然大量的临时人员工作在重要岗位上，但医疗、养老、失业保险以及住房、职称、升职等各种正常的经济和政治待遇却无法得到全面保证和平等实现。全员聘用、竞争上岗、岗位工资等人事制度改革也不能很好地开展下去。反
15、过来，这种不彻底的人事制度又不能调动起全体职工的积极性，严重制约了事业的发展。由此看来，事业单位根本无法进行企业化管理，即使捏到一起，也不能彻底地、很好地进行企业化管理。电台、电视台十几年来的“事业单位企业化管理”的实践证明了这一点。人事制度、财务制度的改革一直不能真正开展起来，对外盲目投资，各级电视台之间经济利益的纷争，其根源就在于此，广电集团化改革面临的种种困境，其根源也在于此。事业单位企业化管理的微观运营模式已经严重阻碍中国广电产业的发展，成为制约广电产业做强做大的瓶颈性因素。但是，事物发展的客观规律是不以人的意志为转移的。在已经成立的“事业性”广电集团中，有一些一直在“明修栈道，暗渡陈
16、仓” ，悄悄地进行完全企业模式的运营。例如，上海文广集团的财务部门就准备了两套财务体系，一套是按照事业单位的财务制度编制的，交上级部门审核，另一套是按照企业组织的财务制度编制的，为自己的运营管理服务。广东南方广播影视传媒集团成立了具有企业法人身份的南方国际传媒控股有限公司，即“一个实体，两种身份” ， “一套班子” ，挂起了“两块牌子” 。 “事业”的牌子是挂起来给人看的，而“企业”的牌子是要用来实战的。所以，这种“事企合一”还有什么意义呢？如果说，保留事业性质只是为了对广播电视的控制，那么市场经条件下，国家就无法对广电企业进行控制了吗？那还要立法机构、司法机构、警察军队等国家机器做什么用呢？所以，确实应该破除一下旧思想、旧观念，提高一下我们的执政能力，扔掉计划经济那一套东西了。二、 “台团分离”：广电集团“事企分离”的过渡方案正是由于人们对事业单位企业化管理弊端的充分认识，以及事业体制框架内广电集团化改革在实践中的失败，所以，管理高层提出了“事企分离”的改革方向。在这次海南会议
