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1、_正视污水特许经营项目中的问题_毕志清、张笑戬、杜涛 作者： 日期：2 正视污水特许经营项目中的问题中国建设报 2011-04-15作为一种新型融资方式，特许经营在我国城市污水处理厂项目建设和升级过程中发挥着重要的作用，同时也被广泛地应用于其他公用事业行业。但是，近些年，在一些特许经营项目的执行过程中出现了许多问题，比如：对特许经营模式理解存在偏差、对具体协议理解出现分歧、项目运作不规范等。笔者就曾参与多个污水特许经营项目的后评估，同时也协助过许多地方政府处理类似项目的问题。在此，笔者就近期一个比较典型的案例进行分析，并就可行的处理措施提出建议。 项目执行中的问题解读 在特许经营协议签署并执行
2、多年后，很多项目原定的边界条件可能逐渐会发生变化，个别特许经营项目设置的条件也可能出现问题，协议双方的争议和矛盾日趋凸显，对协议内容的解读各执一词，协议执行效率低下等等。这些现象的出现，不仅会影响原有特许经营项目的稳定经营，更可能会导致主管单位对新的特许经营项目产生顾虑，从而阻碍污水处理行业市场化改革的进一步发展。 笔者近期接触的我国南方某市污水处理厂特许经营项目就是一个较为典型的案例。该污水处理厂早期采用TOT转让的方式引入国外投资人，短期内快速完成了市场化条件下污水处理厂的升级改造工作，有效地利用了外资，同时大幅提高了市区污水处理效率，得到了行业和上级主管单位的一致认可。然而好景不长，由于
3、该项目的特许经营协议签署较早，协议内容考虑不够全面，签约单位对协议边界条件的界定不准确，污水处理厂建设完工后不久后发现管网建设大大迟于污水厂建设，实际能够收集的污水量远远小于污水处理厂的设计能力，致使签约单位无法提供足额保底量的污水，因而面临“没有处理污水却需付费”的问题。更具争议的是，该项目特许经营协议约定的初期污水处理价格远高于业内类似地区的平均水平，而且调价方式激进（水价呈跳跃式增长），导致政府财政压力陡增，多年来仅污水处理费一项就已拖欠近亿元，随之产生的滞纳金和各类扣款又进一步将政府拖入财政紧张的局面。与此同时，污水厂投资人也表示企业运营已陷入困境，虽然严格执行污水处理厂建设标准，保证
4、了污水处理的效率，却在早期面临无足够的水量可以处理、设备资源浪费的问题。加之其正常运营中也无法及时获得污水处理费，企业经营得不到有效保障，现金流已濒临极度短缺的困境。 上述特许经营中出现的问题每个看似都不大，但是积少成多，项目执行越来越难，已在一定程度上导致了合同双方的互不信任。类似现象，在国内其他很多项目上也都或多或少地存在，甚至导致了部分人对污水特许经营项目产生怀疑，引发了“市场化下的特许经营无益于城市的发展”的误解。 可行的处理措施建议 对于这些已经出现问题的早期污水特许经营项目，笔者建议首选采取谈判修订特许经营协议的方式解决。一方面，地方财政已苦不堪言、难以为继，而继续拖欠将严重影响政
5、府声誉和项目运营，同时还可能带来负面的政治影响，不利于地方经济的和谐发展；另一方面，资金的多年拖欠影响了企业的发展，阻碍了设备的更新和维护，给污水达标处理带来不良影响。通过谈判来修订特许经营协议，有利于双方共同利益最大化，更有利于降低过程成本，减少不必要的违约成本，有效地对原合同中不再适宜的条款进行修正。 谈判中，双方应针对关键问题，尽快解决核心争议要点。毕竟早期的欠费和违规已经成为了既成事实，不可能也不应该否认，只能选择双方能够接受的方式来积极处理。对于财政无法一次性支付的大量前期拖欠的费用，可以考虑采用分年支付或增加特许经营年限的方式，以缓解政府短期财政压力。这种处理有助于提高协议修订的可
6、行性，更能够减缓政府和投资者之间的矛盾，促进双方采取更加积极的态度参与到谈判中来。 对于最为关键的污水处理单价，可以采用核定价格的方式。一般来说，可以考虑选取周边或类似污水处理企业的价格作为参考，结合现阶段污水厂运营情况进行定价。这种定价方式不但能够保证企业获得不低于行业普遍水平的盈利，还可以剔除多余的非正常利润，更有利于政府审核的通过，从而提高修订后协议的可执行性。当然，调价公式的重新确定也是谈判的重中之重，新的调价方式必须保证污水处理价格调整符合实际成本的变化，能够适应经济形势的变动，且计算方式和调整周期简单、易于操作。 待上述关键问题得到解决后，双方可以就协议中其他条款展开谈判。在此情况
7、下，核心条款的确立将有助于其他问题的快速解决。毕竟最具争议的主要矛盾得到解决后，双方有可能对次要矛盾进行适当的让步。 如果出现双方争议较大，尤其是在核心问题上已无法让步的情况，则只能终止协议了。终止后，政府方应按照原协议规定对投资人进行相应的补偿，待污水厂资产移交给政府后，地方政府可开展第二次TOT运作。目前，国内此类情况还极少见。因为协议终止后政府要支付大量的补偿费用，要临时接管污水厂，这对政府的财政资金支付能力以及风险应对能力都将是一个挑战。而且首次项目运作的不顺利也将对第二次TOT运作带来潜在的心理负担，影响政府重新招商的决心和投资人的信心。 正视问题积极应对 污水特许经营目前在国内已不
8、是新鲜事物。个别污水处理厂在前期市场化运作和项目执行过程中由于种种原因出现了一些问题。虽然单个项目的问题未必很大，难以为继的项目也不是很多，但却对所在地区和行业发展带来了深远影响。对此，主管部门应尽快采取谈判或回购的方式解决项目中的根本问题，而不应该采取能拖一天算一天的态度。同时，主管部门还应正视问题，并采取积极的态度来应对。首先，此类问题并不是由于特许经营模式本身导致的，而是项目执行过程中出现的小摩擦，各方应本着特许经营协议约定的原则合理地处理，寻找解决之道，而不是“照本宣科”、“各执一词”；其次，此类问题的出现暴露出了一些项目前期运作的不规范和不专业，地方政府应更加重视特许经营项目的前期研究和规范运作，避免在后期执行中出现问题，少走弯路、减少成本。 毕志清 张笑戬 杜涛 County continuation records has examined and approved the draft, spirit, believe, comprehensive Yearbook of zhuanglang already prepared draft, entered the phase of evaluation. Civil air defense work
