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1、目 录一、当前农村集体土地管理存在的问题（一）新的违法用地现象严重（二）征地费分配混乱（三）农村存在有新楼无新村现象较为普遍（四）农村人多地少矛盾日益尖锐二、加强农村集体土地管理的思路（一）土地执法工作重点放在农村（二）对农村“土地”的债权债务进行大清查，并建立形成征地补偿使用去向的动态监控引导机制（三）盘活集体土地资产，促进农民就业（四）因地制宜，科学配置土地资源（五）理顺农村集体土地产权关系。对农村集体土地管理问题探索03春行政管理大专班 陈兴国【内容摘要】农村集体土地管理引发的社会问题越来越多，越来越复杂，越来越突出，影响到农村经济的发展和社会的稳定。因此加强农村集体土地管理，切实做到关
2、口前移，重心下移，争取把“苗头性”、“焦点性”的问题解决在基层，解决在萌芽状态，对维护农村社会稳定，确保农村社会安定、团结，促进农村经济可持续发展。【关键词】农村 土地 问题、探索当前，农村集体土地管理引发的社会问题越来越多，越来越复杂，越来越突出，影响到农村经济的发展和社会的稳定。因此加强农村集体土地管理，切实做到关口前移，重心下移，争取把“苗头性”、“焦点性”的问题解决在基层，解决在萌芽状态，对维护农村社会稳定，确保农村社会安定、团结，促进农村经济可持续发展，有着十分重要的意义。一、当前农村集体土地管理存在的问题农村集体土地管理的问题日益增多，既有历史方面的原因，也有现实的原因，是多种社会
3、因素互相作用的结果。据调查了解，目前农村集体土地管理存在的问题，主要表现在如下几方面：（一）新的违法用地现象严重在土地开发和利用上，有些地方片面强调“以地生财”，置土地管理法律法规于不顾，私分宅基地，越权审批，大搞“天女散花”式新违法建设，并由零星、分散向成片发展，村镇一级大办工业区、开发区、造成新的土地低效扩张局面；有些村镇对一些边角地、闲置地长期丢荒失管，个别村镇干部甚至纵容、包庇亲戚或家属违法占地建房；有一些土地使用者擅自改变土地用途，随意增加容积率，逃避应补交的土地有偿使用费，使大量应由国家取得的土地收益流失到少数集体和个人手中，严重影响了对土地的保护和合理开发、利用，造成政府管理土地
4、市场的职能不到位，同时也拉大了农村新的贫富差距，由此而产生了一种区别于以前违法用地的怪现象，即越是经济建设用地需求大，征用土地数量多的村镇，越容易出现不稳定因素，以上种种违法用地行为，成为扰乱农村社会经济新秩序，影响农村稳定和可持续发展的“瓶颈”问题。据调查，某镇为了实现以土地换投资的策略，把该镇 6个村纳入开发区，这种以地生财做法使土地得不到合理的开发和利用，是一种新的违法行为。（二）征地费用分配混乱征地是国家为了公共利益需要，依照法定程序将农村集体土地转为国有，并给被征地农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。中华人民共和国土地管理法规定，农村集体土地属于农村集体所有。土地所有权也就是
5、财产权 ，在征地补偿费的管理方面，农民属于弱势群体。一是过去国家征地只考虑保证被征地农民的生产和生活水平的人为降低，而没有从资产的角度考虑因征用土地而使农民失去赖以生存的财产。当国家利益和集体利益发生冲突的时候，集体土地所有权往往难以受到法律保护。二是征地补偿费用分配不合理，使用管理较为混乱。三是被征地农民安置难。征地会使农民失去最基本的生产资料和生活保障，如果得不到合理补偿和妥善的安置，农民就难以生存和发展。随着广大农民群众维护自身权益的法律意识不断提高，因征地问题而引发的群众上访呈上升趋势，越来越引起社会的关注。如高州市荷花镇某村小组早在一九九二年就已经通过国家征收了土地，但由于征地补偿费
6、用分配不合理，使用管理混乱，至今仍有个别村民尚有部分征地补偿费没有到手。（三）农村有新楼无新村现象较为普遍过去的一段时间里，由于干部和群众的规划意识薄弱，造成一些地区出现有新楼无新村的现象。由于土地没有达到合理的安排利用，致使一部分土地成为长期闲置土地。随着人口的增长，对建改用地的需求逐渐增大，形成了寸土必争的局面，由此而引发的农民土地纠纷也不断增加，加大了集体土地管理的难度，农村社会难以稳定。高州市荷花镇某村小组就是一个有新楼无新村的例子。该村早在一九九六年就已经有90%以上的农户都建有楼房，但由于封建思想在村民中根深蒂固，你有你屋向，我有我楼向，造成规划混乱，村中路最宽的不过3米，最窄的只
7、有1米左右，同时由于没有科学规划选址，出现多处长期闲置土地。随着人口不断增长而诱发的土地纠纷也不断增多，村民怨声载道。（四）农村人多地少矛盾日益尖锐众多人口，有限的耕地，无尽的索取，无情的抛弃，越来越多的荒地，越来越膨胀的人口。潜伏的危机使人多地方少的矛盾日益尖锐。改革开放20多年来我国养活占世界22%人口，成功地解决13亿人口的吃饭问题，靠的是占世界不是7%的耕地。按照世界平均的农生产率推算，我国的种植业最多只需要4000万到5000万人就够了，而2000年末我国农村就业人数就已经为4.99%亿。由于人多地少，两个人的活六个人干，其结果是六个人吃两个人的饭，在沿海地区更为明显。未来5到10年
8、经济发展对耕地的占用仍将保持较高的需求，被征地的农民将会失去土地，土地是农民最基本的生产资料，也是农民最稳定最可靠的社会保障。失去土地的农民，又面临着城市国有企业职工大量“下岗”，形成与城市劳动力对就业岗位的竞争与强势农民的竞争，社会保障体系尚未十分完善的情况下，人多地少造成的农民失业和农民“破产”，最容易诱发农村社会的不稳定因素，更加不利于农村集体土地的有效管理。二、加强农村集体土地管理的思路农村集体土地管理是国土资源管理的重点，与保护耕地、促进农业产业结构调整、保护农民利益等热点问题有密切联系。从上述分析农村集体土地管理的问题，可以发现问题存在的原因十分复杂，与违法用地有关，与征地补偿有关
9、，与农民利益有关，与某些基层干部的经济问题有关，因此，各级政府及其土地行政部门要加强对农村集体土地管理。（一）土地执法工作重点放在村级据广东省国土资源厅的资料表明，当前广东土地违法情况主要呈现“两少一多”的特征：一是全省各地土地违法案件都有所减少；二是县、镇两级土地违法情况大幅减少；三是村级土地违法案件增加，达80%以上。因此，解决违法用地的问题应侧重在村级。1、加大宣传力度。要对村级广大干部和人民群众宣传保护土地是我国的基本国策，宣传中央11号文件和新颁布的中华人民共和国刑法中有关土地犯罪条款以及党中央、国务院对土地管理的重要部署和措施。通过在各村委会、各经济合作社刷写永久性标语、张贴图幅宣
10、传有关法律法规等形式，使国土法深入人心，做到家喻户晓。并针对村级土地违法行为较多的实际，落实责任送法上门，整体推动重点突破，围绕“热点”、“难点”问题，形成宣传攻势，多打些“预防针”和“强心针”，尽量把土地问题解决在一线，矛盾化解在基层，化解在萌芽状态。2、严格执法。针对经常出现的“执法难”的情况，应有效防止和妥善处理个别村镇或上级部门介入，参与集体违法，根据修改的土地管理法、基本农田保护条例和新刑法中有关土地方面的条款，做到执法必严。在加大土地执法力度的同时，也要加强执法人员自身的素质的建设，促进他们养成廉洁自律的品质，根治弄虚作假、徇私舞弊、贪赃枉法、包庇、纵容土地违法行为，或协助违法用地
11、者对举报人进行打击报复等丑恶现象，做到执法必严，违法必究，使国土管理部门确实能够理直气壮、不折不扣、无私无畏地严格执行土地管理法纪。3、建立健全的规章制度。做到点面结合、形式多样、渠道畅通的土地信访主体工作网络，实行定时、定点领导接访和事后回访工作制度。重点加强对“问题村”的巡查监管，确保群众投诉渠道畅通，从而达到减压、降温、化解矛盾和解决问题的目的。（二）对农村“土地”的债权债务进行大清查，并建立形成征地补偿使用去向的动态监控引导机制征地补偿款大多数额巨大，如何使用对农村集体经济组织来说，是一个关系到集体经济积累如何保值增值的课题。集体经济组织的经济模式应企业化经营，但又有别于企业，一旦“破
12、产”容易引发社会不安定因素。因为，一是农村的社会保障系数较低，二是集体经济组织对投入资金的安全系数缺乏有效的监控手段，三是农民从心理上对风险的承受、认识能力相对较脆弱。因此，政府有关部门应从保护农民权益和维护社会稳定的角度出发，对以前所有的征地批地项目及征地款的使用去向来一次大清理、大检查、大审计，在土地权属清楚的前提下，对尚欠农民征地款的，引导农民坚决予以起诉追回；对土地款折资入股的视其经营情况，通过审计量化债权债务比例，一旦发现其安全系数较低或资不抵债的，也要合理引导农民通过法律途径维护其自身权益。（三）盘活集体土地资产，促进农民就业土地是一种不可再生的自然资源，同时也是一笔重要的资产。改
13、革开放的创举告诉我们：只有规范土地市场，才能促进可持续发展，才能在有限的土地上创造无限的财富，才能不断推动人类进步和社会发展。随着市场化程度的不断提高，土地的经济价值在流转中得到充分的体现。提高农民收入，促进农民就业，除将农村剩余劳动力转向城镇和非农业就业外，还要从农村发展的需要和提高农业生产率的要求出发，保证留在土地上农民的收入增长速度跟上国民经济发展的速度，跟上城镇居民收入的增长速度。这就必须加强农村集体土地的管理，增大政府对农村集体土地的投入，增加土地有效供给能力，主要体现在“保、补、造、整”四个字。“保”即依法保护耕地，建立和完善市、镇、村三级的耕地保护机构；“补”指严格执行建设占用耕
14、地的“占一补一”的政策，在数量上，质量上以及耕地开垦上从严把关；“造”即造地选田，在实行耕地总量的动态平衡的基础上保证基本农田面积不减少，并逐年有所增加；“整”是指大力发展土地整理，改造中低产田，建设“五化”农田和整治干渠，从而增加耕地有效利用面积，并改造耕地的耕作条件，充分体现“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策。通过转移农村剩余劳动力和盘活农村集体土地资产，促进农民就业，可持续地提高农民收入，从而确保农村社会稳定。（四）因地制宜，科学配置土地资源改革开放以来，在经济大发展的同时，我们不得不承认，改革开放的初期、中期用地管理不规范，规划用地不科学，经济过热的背后出现了违法用地，
15、滥用耕地，闲置土地，弃荒土地，烂尾楼房等不良现象，这种情况已涉及全省乃至全国，如果不尽快整治，人民群众会有怨气。因地制宜，科学配置土地资源，挖掘用地潜力，是各级政府应予高度重视的问题，尤其是在规划建设新村时，千万不能建新弃旧，决不能允许搬迁入住新居，丢弃旧宅民居，最大限度地盘活好村这笔土地财富。（五）理顺农村集体土地产权关系当前影响农村社会稳定的“土地”问题，表面看来是涉及农村集体土地的管理和使用，其实质由于多年来我们对集体土地的权属和收益模糊不清，甚至分离的结果，在新时期要确保农村社会秩序长治久安，首先必须逐步理顺和妥善处理好发生在农村集体土地上的各种新型社会经济关系。集体土地既然属于农民集
16、体所有，其收益者已经很清楚。但是，农村集体土地所有权归集体所有，究竟是乡镇一级的集体？还是村委会一级集体？或者是分社一级的集体？以前的“三级所有，队为基础”在农村体制改革已出现翻天覆地变化的今天，应怎样理解和实施，迫切需要有一个量化指标。当初极个别村镇干部随意违法批地或改变用途，随意截留、私分、挪用征地补偿费，随意“买地搞活经济”，随意纵容，包庇亲戚或家属违法用地，我们才发现是那样的缺乏监督，那样的大胆，那样的“为官一任楼层一座”。群众怎么能没有意见？怎么能没有情绪？怎么不乘机也违法？所以说，农村社会不稳定因素的产生，是一些村镇干部权力失控造成的，是由于我们政策在集体土地的所有权问题上缺乏可操作性。在现行土地相关法律法规的问题上，多年来一直未能出台一部有关土地权利的专门法规，土地权利人难以用法律保护自身合法权益，导致在征地补偿，山地发包、
