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1、国家建设项目审计决定书法律效力论析王艳丽 魏昌东【摘要】现行审计法律规范体系不够严密是导致国家审计决定书运行障碍的根本原因。关于国家建设项目审计决定书法律效力的分歧主要有:审计机关是否有权对国家建设项目的施工方进行审计;审计机关是否有权对被审计相关合同的有效性作出判断;审计决定书能否作为确定被审计项日合同价格的依据;施工方对审计决定书的异议应作为民事纠纷还是行政争议处理等。我们应借鉴国外相关审计法律，从以下儿方而完善我国的审计法律法规体系以强化国家建设项日审计决定书的法律效力:引入合同鉴证制度或者事前审计制度、强化强制审计制度、完善经济责任追究制度等。【关键词】国家建设项目;审计决定书;法律效
2、力;分歧;完善机制一、问题的提出我国基于对公共财产运行实行绩效评估与管理的需要对国家建设项目实行强制审计制度,而该项审计的重要内容之一就是建设项目价款的正当性问题。在具体审计实务中,审计机关的审计结论与建设单位和施工单位约定的合同价款之间经常存在价款认定差异,差异的处理直接影响审计决定书的法律效力问题。由于既有法律对此缺乏具体而明确的规定导致审计实务存在诸多困境;(一)同类案件审判结果迥异由于审计结论与合同约定价款的差异,究竟应该依照审计机关审计决定书所确定的价款进行结算还是应该依照建设单位与施工单位的合同约定价款进行结算,这在建设单位与施工单位以及审计单位之间就可能发生纠纷。这些纠纷既包括了
3、建设单位与施工单位之间的民事纠纷,也包括施工单位状告审计单位的行政争议。针对这些纠纷,法院判决的结果并不统一,甚至迥然不同。如,在2005年浙江临海市广场照明工程一案中,施工单位状告临海市审计局的行政诉讼案件和状告业主单位拖欠工程款的民事诉讼案件先后审判,判决结果是,民事案件建设单位胜诉,应当按照合同价款结算;行政案件审计局胜诉,审计决定书具有法律效力。民事案件审理法院认为,审计决定书不影响建设单位与承建单位的合同效力,审计结论不能作为民事案件审理法院的判决依据1。而2002年湖北省宜昌市三峡坝区生活垃圾治理项目一案,原告建设单位依据审计局审计结论要求被告施工单位退还合同价款与审计决定价款之间
4、的差价,法院判决结果是建设单位胜诉。法院认为虽然审计决定书对原告有约束力,对被告没有约束力,但有证据效力,在被告不能提供有效证据推翻审计决定书时,可作为法院确定案件事实的依据,因此,工程价款按照审计决定书所列明的价格结算2。(二)审计机关面临讼累由于现有法律对审计决定书的效力缺乏明确的规定,这就使得审计机关可能面临日益增多的行政诉讼。据审计署法制司统计,近年来,国家建设项目中因不服审计决定的行政诉讼时有发生,仅2001年全国就发生这方面的行政诉讼21起,其中,审计机关败诉高达14起3。这实际上是人为增加了审计机关的诉讼风险。(三)国家审计机关的权威性受到影响审计法规定审计机关有权对国家建设项目
5、实行强制审计,但审计决定书的法律效力不确定,导致审计结论能否对建设项目的合同价款进行调整也处于不确定状态。由此,审计监督在国家建设项目中的作用就会受到削弱,情况严重时审计机关还可能站在被告席上并面临败诉的风险,这将直接影响到国家审计的权威性。由此可见,国家审计项目审计决定书的法律效力问题亟待解决。二、现行法律框架下争议焦点及辨析(一)争议焦点当前,关于国家建设项目审计决定书法律效力问题存在许多分歧与争议,其争论的核心是人们对以下四个问题有着各自不同的看法:1.审计机关是否有权对国家建设项目的施工方进行审计赞同者认为,在工程造价审计中,审计机关、建设单位、施工单位均为审计行政法律关系的主体,其中
6、:一方为审计机关,另一方为建设、施工单位,而建设单位、施工单位都是被审计对象。其理由在于,根据中华人民共和国审计法实施条例第21条:“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支,应当接受审计机关的审计监督。”因此,建设单位和施工单位均为被审计对象4。除中华人民共和国审计法实施条例的规定外,中华人民共和国审计法第23条、审计署审计机关国家建设项目审计准则第2条均赋予审计机关在审计政府投资项目过程中,对与投资项目直接相关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位有进行审计监督的权力。审计署办公厅关于基建项目竣工决算审计决定与建设工程合同判决关系问题的批复指出,“审计机关作
7、为审计行政主管部门,有权在自己的职权范围内,依照法律、行政法规的规定,对利用合同危害国家利益的违法行为,进行监督处理。如果审计发现与国家建设项目有关的单位有利用合同危害国家利益的行为,审计机关依法予以处理、处罚。”反对者认为,审计机关是专门的行政监督机关,其职责是监督国家行政机关正确履行行政职能,同时根据中华人民共和国审计法第2条规定,“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支,依照本法规定接受审计监督,”审计机关的审计监督对象应该仅限于国家政府机关、国有金融机构和企事业单位以及具备相同性质
8、的组织,因此,如果政府投资项目相关方并不属于这种主体范围,那么审计机关就不能对其进行审计监督5。2.审计机关是否有权对被审计相关合同的有效性进行判断赞同者认为,根据中华人民共和国审计法实施条例第21条和中华人民共和国合同法第127条的规定,“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内,依照法律、行政法规的规定,对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为,负责监督处理;构成犯罪的,依法追究责任。”审计机关有权力在审计的过程中对合同行使监督权1。审计机关对国家建设项目的审计不可能脱离合同进行,审计机关对合同的审查实际上是对有关政府投资项目的合同执行情况进行的监督,而监督结果也必然
9、客观反映合同本身是否合法、有效6。这种监督是在审计机关的职责范围之内的。反对者认为,审计部门对建设工程进行审计只是一种行政监督,这种监督只是对建设方的单方监督,不是对双方所签合同的监督7。最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价格与审计部门审计的工程决算价格不一致时如何适用法律问题的电话答复意见中明确指出,“审计是国家对建设单位的一种行政监督,不影响建设单位与承建单位的合同效力。”3.审计决定书能否作为确定被审计项目合同价格的依据赞同者认为,审计机关依法作出的审计决定在法律性质上属于一种行政处理,是一种具有可诉性的具体行政行为,具有强制执行力。根据中华人民共和国审计法
10、第22条以及中华人民共和国审计法实施条例第22条的规定,审计机关有权对国家建设项目实行强制审计,而且有的地方政府还明文规定,国家建设项目未经决算审计的,不得办理竣工验收手续。因此,对国家建设项目实行强制审计制度应视为国家建设项目招标文件的默示内容,即使在合同中没有约定以审计结论作为决算依据,也应视为施工单位在承包国家建设项目是无条件接受了以审计机关的审计结论作为竣工结算的依据8。反对者认为,根据最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价格与审计部门审计的工程决算价格不一致时如何适用法律问题的电话答复意见指出,“建设工程承包合同案件应当以当事人的约定作为法院判决的依据,只
11、有在合同明确约定以审计结论作为结论依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下,才能将审计结论作为判决的依据。”最高人民法院对江苏省高级人民法院作出的关于常州证券有限责任公司与常州星港幕墙装饰有限公司工程款纠纷案的复函指出,“证券公司主张以审计部门作出的审计结论否定合同约定不能支持。”因此,审计部门的审计结论只是对建设单位的监督,不能改变双方当事人合同的内容和效力3,7。4.施工方对审计决定书有异议应作为民事纠纷处理还是作为行政争议处理一种观点认为,根据修改后的中华人民共和国审计法,施工单位对审计决定有异议的,可以依法申请行政复议,也可直接提起行政诉讼,要求撤销或改变审计决定,而不应绕过对审计
12、决定的行政诉讼程序,直接在民事诉讼中对审计决定提出异议甚至否定审计决定的法律效力。但即使施工单位直接进行民事诉讼,根据最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定第77条关于“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”的规定,在民事诉讼中,经过质证的审计决定其证明力应高于其他证据,承包任何一方均可以将审计决定作为自己的证据以证明其诉讼请求,在对方没有提出足够的证据否定的情形下,应优先将审计决定作为定案依据8。另一种观点认为,建设工程施工合同纠纷系民事权利义务争议所引发的民事纠纷,属合同法领域,受民法通则、合同法等民事法律调整。而审计机关的审计行为是审计机关根据法律规定对政府投资
13、建设工程的资金使用进行财务监督的一种行政行为,两者的法律关系不同,应当适用不同的程序进行审理5。审计机关与建设单位之间关于审计监督的争议适用行政诉讼程序,建设单位与施工单位之间的合同价款纠纷适用民事诉讼程序,而且审计结论并不能作为审判民事案件的依据。(二)关于上述争议的辨析在具体的国家建设项目审计过程中,关于审计决定书法律效力的诸多争论并非仅是理论上的观点争鸣,也并非仅是一个执法操作标准的问题,究其实质,法律、法规、规章、司法解释等关于审计监督和审计结论效力规范内容规定的差异性与不衔接性是导致问题产生的根本原因。分歧的存在可能导致两种截然不同的结果,一种结果是,人们认为审计机关对施工单位无审计
14、监督权,也不能对建设合同的效力进行判断,审计结论不能作为确定合同价格的依据,由此而发生的纠纷应通过行政诉讼和民事诉讼各自解决。另一种结果是,人们认为审计机关对施工单位有审计监督权,可以在审计过程中对合同效力进行判断,审计结论应作为确定工程价格的依据,由此发生的纠纷,施工方应当通过行政诉讼的方式来解决,而不应当把这种法律关系割裂开来。显然,在两种结论均有其法律依据、不改变目前法律规定的前提下,解决审计决定书的法律效力问题的途径只能以双方当事人特别约定的方式,即,要求国家建设项目的建设方和施工方在签订合同时明确约定以审计机关的审计决定书作为工程结算价格的依据。这种解决方式可以在个案中避免民事纠纷与
15、行政争议处理结果的差异,在一定程度上维护审计监督的效力然而,关于民事诉讼证据的若干规定这一双方约定的方式与国家审计监督的强制性与权威性之间难以达成基本精神契合关系,而且,如果法律法规不对此做强制性规定,留待当事人自己约定,为了防止当事人遗漏该条款,审计部门必须事先了解每个国家建设项目合同即将签订的情况,对每个合同进行追踪,这显然加大了审计监督的难度。因此,为从根本上解决这一冲突状况,修订相关法律法规、完善审计法律规范体系便成为解决问题的首选路径。三、完善法制是解决冲突的首选路径早在全国人大九届五次会议上,郑健龄等33位代表就以河南省中州审计杂志2001年第5期和中国审计杂志2002年第1期刊登
16、的典型案件为例,提交了关于补充合同法等法律,防止利用合同法“合法”侵占国有资产的第361号议案。这些代表指出,“从根本上来说,还是要从法律层面上来解决问题。最高立法部门应尽快修改审计法,进一步明确国家审计机关在国家建设项目的审计中应有的法律地位及其作出的审计决定的法律效力。”9遗憾的是,这个问题至今尚未能得到解决。我们认为,当前,探寻解决我国国家建设项目审计决定书法律效力方面存在的冲突问题,可从以下两个方面着手:(一)借鉴国外相关审计法律制度1.与政府支出相关的合同鉴证制度土耳其审计法院法第30条规定,“所有与审计法院所审计的政府支出相关的合同都需要进行鉴证”;“根据要求,被审计单位必须在合同签订后3日内将这些合同连同辅助材料一起送达审计法院,只有当审计法院对这些合同进行鉴证后,这些合同
