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1、内蒙古自治区人民政府法制办公室关于内蒙古自治区水土保持条例（草案）的说明自治区人民政府：现就内蒙古自治区水土保持条例（草案）(以下简称条例（草案）)的审查、协调、修改情况汇报如下：一、制定条例（草案）的必要性水土资源是人类赖以生存和发展的基本物质条件，是经济社会发展的基础资源。防治水土流失，是实现水土资源可持续利用、促进生态文明建设的根本保证。内蒙古自治区实施中华人民共和国水土保持法办法（以下简称实施办法）自1993年颁布实施以来，对于预防和治理水土流失，改善我区农牧业生产条件和生态环境，促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。然而，我区是全国水土流失最为严重的省区之一，水土流失面积大、分布广、
2、侵蚀类型多。根据2011年全国水利普查结果，我区土壤侵蚀面积达6495万平方公里，占自治区总面积的55%，水力、风力侵蚀面积均列全国第二位，水土流失防治任务仍然十分繁重。特别是，随着我区基础设施建设力度的加大，矿产资源的大规模开发，人为造成的水土流失，对原本十分脆弱的生态环境的影响和破坏不断加剧。因此，亟须通过立法加快水土流失的综合治理，促进我区生态环境的改善。2010年，全国人大常委会对中华人民共和国水土保持法进行了全面修订，强化了各级人民政府在水土保持工作中的主体责任，完善了水土保持规划、水土流失预防、水土保持方案管理、水土保持补偿等制度，并加大了对水土保持违法行为的处罚力度。而现行的实施
3、办法与新的中华人民共和国水土保持法在很多方面存在明显不一致，因此，亟须出台新的内蒙古自治区水土保持条例。二、审查、协调和修改情况自治区水利厅代自治区政府起草了条例（草案）送审稿，自治区政府法制办会同自治区水利厅，依据中华人民共和国水土保持法，对送审稿进行了认真修改，形成征求意见稿,广泛征求各委办厅局、盟市、专家学者以及部分企业的意见和建议，并在自治区政府法制办网上公开征求意见。条例（草案）是法制办同自治区政协社会和法制委员会的立法协商项目，我们在具体征求意见、审查、修改、调研过程中，邀请了自治区政协社法委的有关专家、政协委员一同参与，并在呼和浩特市召开立法调研论证会，同时借鉴了陕西、甘肃等地先
4、期出台法规省市的立法经验。我们会同自治区水利厅对条例（草案）进行了多次讨论、修改，经办务会讨论后，形成现在提交自治区政府常务会议的条例（草案）。三、对征求意见的处理自治区编办、财政厅、国土厅等21个厅局明确表示对条例（草案）没有不同意见。（一）自治区政协社会和法制委员会提出十二条具体修改意见，我们经审查认为，这些意见依据充分，针对性强，因此，我们逐条予以采纳。（二）自治区发改委建议条例（草案）第四章“治理”中增加水土保持生态效益补偿制度相关内容，我们根据中华人民共和国水土保持法第三十一条的规定予以采纳，形成现在条例（草案）第三十条。（三）自治区农牧业厅建议条例（草案）第二十条禁止开垦的坡度由“
5、二十度”修改为“十五度”。经审查认为，中华人民共和国水土保持法第二十条第二款规定：“省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地的范围由当地县级人民政府划定并公告”。根据自治区第二次土地调查结果，内蒙古全区耕地1.37亿亩。其中，坡度为1525度之间的耕地仅占0.28%,即38.8万亩；坡度为25度以上的耕地仅占0.01%，即1万亩。因此，我们根据上位法的规定和自治区实际情况，采纳农牧业厅的意见，将禁止开垦的坡度确定为十五度，形成现在条例（草案）第二十条。其他盟市和委办厅局对条例（草案）提出的部分文字修改建议，我们酌情予以采纳。四、需要说明的
6、问题（一）关于水土流失的预防“预防为主、保护优先”是水土保持工作基本方针。条例（草案）针对我区预防水土流失的特点，提出了有针对性的具体措施：一是细化了禁止开垦种植农作物的坡度，对允许开垦的坡地，确定种植方式，采取有利于保护水土保持的措施；二是依据上位法的规定，明确了生产建设项目依法编制水土保持方案的范围和审批制度；三是确定了生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度；四是规定了生产建设项目水土保持设施验收制度。（二）关于水土流失治理措施针对水土流失治理措施不够完善的问题，条例（草案）进一步强化了水土流失综合治理措施：一是完善了水土流失治理和补偿
7、制度，条例（草案）规定，生产建设活动造成水土流失的，应当进行治理，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理；二是细化了旗县级以上人民政府应当制定资金补助、项目扶持等方面的优惠政策；三是根据不同地貌类型地区的水土流失情况，针对水力、风力和重力侵蚀区域的特点，因地制宜地规定了相应治理措施；四是细化了建设单位从生产建设项目设计、施工到竣工后，停工期间等各环节应当履行的水土保持义务。（三）关于法律责任对于违反条例（草案）的行为，中华人民共和国水土保持法规定的行政处罚幅度较大，在实践中难以操作。为了防止执法人员任意使用裁量权，造成执法不公，在充分考虑我区自然条件，损
8、害地貌植被的类型，生态环境恢复难易程度，经济社会发展水平等综合因素的基础上，条例（草案）在法律责任中按照中华人民共和国水土保持法规定的行政处罚种类、幅度，具体细化了自由裁量标准，设定了较为科学的处罚区间和范围。经过反复论证和多次修改，我们认为条例（草案）已经基本成熟，建议自治区政府常务会议讨论通过后提交自治区人大常委会审议。内蒙古自治区水土保持条例（草案）第一章总则第一条为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，改善生态环境，促进生态文明建设，保障经济社会可持续发展，根据中华人民共和国水土保持法和国家有关法律法规，结合自治区实际，制定本条例。第二条在自治区行政区域内从事水土保持及其相关活
9、动，应当遵守本条例。第三条水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的方针；坚持谁利用，谁保护，谁造成水土流失，谁治理补偿的原则。第四条旗县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的领导,将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，组织实施水土保持规划确定的任务，保障水土保持专项资金，并将水土保持工作经费纳入本级财政预算。旗县级以上人民政府应当建立和完善水土流失防治目标责任体系，上级人民政府应当每年对下一级人民政府水土保持责任制进行考核。第五条旗县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域的水土保持工作。旗县级以上人民政府发展和改革、经济和信息
10、化、财政、国土资源、环境保护、住房与城乡建设、交通运输、农牧业、林业等部门，按照各自职责做好水土保持相关工作。苏木乡镇人民政府应当配合做好本辖区的水土保持工作。嘎查村民委员会应当将水土保持要求纳入村规民约，督促村民履行保护水土资源、防治水土流失的义务。第六条自治区鼓励、支持社会力量和民间资本参与水土流失预防和治理，并在资金、技术、税收等方面予以扶持。第七条旗县级以上人民政府应当鼓励、支持高等院校和科研单位开展水土保持科学技术研究，推广新技术、新工艺、新材料，培养水土保持科学技术人才。第八条各级人民政府及其有关部门应当加强水土保持国策教育和宣传工作，普及水土保持科学知识，增强公众的水土保持和生态
11、环境保护意识。新闻媒体应当做好水土保持的公益宣传，中、小学校应当将水土保持基本知识纳入教育内容。第九条任何单位和个人都有保护水土资源和水土保持设施、预防和治理水土流失的义务，并有权对破坏水土资源和水土保持设施以及造成水土流失的行为进行制止和举报。水行政主管部门受理举报后，应当及时处理，并将处理情况向举报人反馈。第二章规划第十条自治区人民政府水行政主管部门应当根据国家规定组织开展全区水土流失调查，水土流失调查结果报国务院水行政主管部门备案后向社会公告。水土流失调查内容包括水土流失的分布、类型、强度、面积、成因、危害以及变化趋势、预防治理情况及其效果等。有关单位和个人应当积极支持和配合水土流失调查
12、工作。第十一条旗县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告本行政区域水土流失重点预防区和重点治理区，同时报上一级人民政府水行政主管部门备案。对水土流失潜在危险较大的区域，应当划定为水土流失重点预防区；对水土流失严重的区域，应当划定为水土流失重点治理区。第十二条旗县级以上人民政府水行政主管部门应当会同同级人民政府有关部门，在水土流失调查结果以及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上，编制本行政区域水土保持规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准后组织实施。水土保持规划应当包括水土流失状况、类型区划分、防治目标、任务和措施、投资和效益分析等内容。第十三条水土保持规划应当符合国民经济和社
13、会发展规划、主体功能区规划，并与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调。第十四条水行政主管部门在编制水土保持规划时，应当组织有关单位和专家进行论证，并将规划草案向社会公告，征求公众意见，公告时间不得少于三十日。第十五条水土保持规划一经批准，应当严格执行；经批准的水土保持规划，根据实际情况需要修改的，应当按照规划编制程序报原批准机关批准。第十六条有关基础设施建设、矿产资源开发、城乡建设、公共服务设施建设、开发区建设、旅游景区开发、土地整理等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人
14、民政府水行政主管部门的意见。第三章预防第十七条各级人民政府应当按照水土保持规划，采取禁牧休牧、舍饲圈养、封育保护、自然修复等措施，鼓励利用新能源，替代掏挖草、树根作燃料，组织单位和个人植树种草，扩大林草覆盖面积，涵养水源，预防和减轻水土流失。第十八条禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，由旗县级以上人民政府划定并公告。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的划定应当与地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区、重点防治区相衔接。第十九条水土保持设施的所有权人或者使用权人应当加强对水土保持设施的管理与维护，落实管护责任，保障其功
15、能正常发挥。任何单位和个人不得破坏、侵占水土保持设施或者擅自改变水土保持设施的用途。单位和个人因生产建设活动确需占用、拆除水土保持设施的，应当按照同等功能给予重建或者赔偿。第二十条禁止在十五度以上陡坡地开垦种植农作物，禁止开垦的范围由旗县级人民政府划定并公告。在十五度以上陡坡地已经开垦种植农作物的，由旗县级人民政府根据实际情况逐步退耕还林还草。在十五度以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，采取水土保持措施。在十五度以下坡地开垦种植农作物的，应当采取坡改梯、等高耕作、带状间作、免耕、保护性耕作等措施。第二十一条禁止毁林、毁草开垦和采集发菜。禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖苁蓉、锁阳、甘草、麻黄等根茎型植物。在林区发展林下种植的，应当加强对枯枝落叶层和土壤、植被的保护。在草原牧区生产生活的，应当减少草场占用和植被破坏，车辆行使不得碾压草原和随意开辟道路。在戈壁、沙漠、沙地、黄土丘陵沟壑区、东北黑土区等生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等。第二十二条生产建设单位应当加强对建设施工和生产过程的管理，严格控制施工生产活动扰动土地的范围，合理安排施工工序，减少土石方重复倒运和地表裸露时间，保护地貌植被。矿产资源开发、生产建设项目施工、生产活动占压生长良好的林草植被,生产建设单位应
