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1、国企监事会监督条件下政府审计发展方向研究伍利娜【摘要】：本文分析在新的国有资产监督管理体制下政府审计应如何对国有企业进行审计监督，认为在对国有企业进行的监督中，政府审计有着其它监督方式不可替代的优势;审计机关对国有资产监督的审计应更多地转向经济责任审计和绩效审计，并使审计活动更具有整体性、系统性和宏观性。【关键词】：国有资产 监事会 政府审计随着国有资产管理体制改革的深化，如何加强对国有资产运营的审计监督，有效防止国有资产流失，促进国有资产保值增值，是审计机关面临的重大课题。在新的国有资产监督管理体制下，审计机关对国有资产监督的责任将发生什么变化?本文从国企监事会监督这一条件出发，研究政府审计
2、如何满足新形势的需要。一、国有资产管理体制改革深化中的委托代理问题2003 年 11 月，党的十六届三中全会提出:“建立健全国有资产管理和监督体制。坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。 ”这是国有资产管理体制改革的深化和具体化要求。按照以上要求，我国逐步建立起三个层次的国有资产监管体系。第一层由人民代表大会代表国家将国有资产委托给国务院和地方政府代为管理，第二层由国务院成立专设的国有资产监管机构实际履行出资人职责，在各地则由省
3、、市、县各级地方政府国有资产监管机构( 地方国有资产管理委员会 )履行出资人职责; 第三层由各级国有资产监管机构将国有资产授权给国有资本营运机构( 国有资产经营公司或国有控股公司) 经营管理，国有资本营运机构以投资方式形成国有独资或国有控股、参股企业。从上述委托关系中可以看出，受托人主要有三个，一是国务院和地方政府，二是国有资产监督管理委员会(简称“国资委”) ，三是国有企业经营管理者。根据委托代理理论，由于构成代理关系双方的条件与需求不同，他们各自的行为目标会有这样或那样的冲突，而且信息的不对称也使委托人很难观察代理人的努力程度和实际行为。因此，如何协调好代理关系，使委托人和代理人构成的组织
4、能够有效运行，便成为一个独特的组织问题，即所谓的“代理问题” 。国有资产受托关系的产生，以及由此产生的对受托人进行监督的客观要求，形成了三种监督与被监督的关系:第一种，人民代表大会及其常委会作为权力机构，是最高委托人，它对国务院和各级地方政府履行出资人职责的情况进行监督，国务院和各级地方政府向各级人大及其常委会报告国有资产监督和管理的情况。第二种，对国资委的外部监督，国资委一方面应当向国务院报告企业国有资产监督管理工作情况、国有资产保值增值情况和其他重大事项，另一方面还应接受国家公共管理部门按照各自职能进行的监督，如审计署、发改委、财政等部门的监督。第三种，国资委通过选派所出资企业负责人、派出
5、监事会等方式对国有企业进行控制和监管，检查和考核国有资产的保值增值情况，这种监管是管人、管事、管资产的结合和统一。国有企业除了接受国资委的监管外，还必须接受政府有关公共管理部门对其遵守市场规则的监督。为维护所有者权益，国有资产监管机构通常通过外派监事会的形式对下属各国有资本营运机构进行财务监督。此外，国有资本营运机构则通过派驻财务总监或通过自设内部审计机构，对下属国有资产占有企业进行财务监督，这种国有资产监管体系与我国政府审计、社会审计及内部审计一起，构成了我国国有企业审计监督体系。二、国有企业监事会监督的作用与特点按照 2000 年 3 月国务院颁布的国有企业监事会暂行条例规定，国有重点大型
6、企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。国有企业监事会管理机构是国资委，由国资委负责监事会的日常管理工作，协调国有企业监事会与国务院有关部门和有关地方的联系，承办国务院交办的事项。国有企业监事会以财务监督为核心，根据有关法律、行政法规和财政部的有关规定，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督。国有企业监事会与企业是监督与被监督的关系，国有企业监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动。2006 年 9 月，国资委关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见(国资发监督2006174 号 )指出，从 2007 年开始，监事会
7、由当年检查企业上年度情况逐步调整为监督检查当年情况，次年上半年提交年度监督检查报告，从而体现现场监督和直接监督的特点和优势，把集中检查与日常监督结合起来。在日常监督的基础上，每年对企业进行一次集中检查，并与企业年度财务决算审计相衔接。已由监事会安排检查的企业年度财务决算，不再重复审计。综上可知，一方面国有企业监事会监督体现出了以下两点优势:一是把监督企业财务与监督企业领导人员的行为结合起来;二是专门监督某个或某几个企业，监督工作能作得深人细致。但另一方面我们也可以看到，根据国有企业监事暂行条例 ，监事会由国务院派出、由国资委负责其日常管理，从某种角度来说，这类似于企业的内部审计，是单位的自我监
8、督。这样的制度安排对于解决国有资产委托人(国务院) 和受托人 (国资委)之间的代理问题而言，国有企业监事会监督的独立性则是不明显的。国有企业监事会因为要接受国资委的直接领导，因而更多地是向国资委负责，这一特点决定了国有企业监事会监督只有与政府审计监督配合进行，才能更好地实现国资委及国有企业管理者对国有资产的受托责任。三、国有企业监事会监督与政府审计监督的关系无论国有企业监事会监督还是政府审计监督，都是经济监督，均以财务监督为监督重点。国有企业监事会监督是以财务监督为核心，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督;政府审计监督是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、账簿、报表以及其
9、他与财政财务收支有关的资料和资产，监督财政财务收支真实、合法和效益的行为。二者互为补充，政府审计监督能保证国有企业监事会监督的有效，国有企业监事会监督能弥补政府审计监督的不足。国有企业监事会监督与政府审计监督的区别主要体现在以下方面:一是监督地位的权威性不同。政府审计监督的最为突出特点是权威性。我国宪法授予审计机关开展审计的权利，同时审计法从法律的角度给予政府审计强有力的保护。我国宪法第 91 条规定:“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财政收支，进行审计监督。 ”这是对我国政府审计制度的一个根本的规定，体现了审计监督在国家、地区经
10、济监督体系和部门、单位经济监督体系中特有的地位和权威性。政府审计监督的权威性体现在代表国家对经营管理者进行监督，而被审查的部门或单位，必须接受这种监督，就我国具体情况而言，政府审计的实现形式是由国家审计署接受国务院的委托与授权来开展日常的审计工作。其次，政府审计监督也是对国有企业监事会监督实施的监督，因而审计监督相对于国有企业监事会的监督，处于更高层次，并具有对他们再监督的性质。二是监督主体的独立性不同。要想使审计监督工作有效，在审计监督的制度安排中必须保证审计主体的独立性。审计主体的独立性，主要指审计机关并不参与被审计单位和审计授权人或委托人的经济活动，同他们不存在经济利害关系，这是审计主体
11、独立的实质所在。而独立的主要表现，则是在职权的行使上，即审计机关接受委派进行审计监督时，他人不得干涉。国家审计署审计的特点可以满足这种保证审计监督有效的独立性要求，但国有企业监事会监督由于其日常工作受国资委管理，监事会人员在国资委领导人的领导下进行工作，与国资委的利益休戚与共，所以对国资委本身的受托责任的监督，则独立性相对不足。三是监督范围的不同。工作范围是否足够广泛，在很大程度上影响到监督部门是否能够独立于业务经营活动。只有在规定的、不受其他任何限制的工作范围内，监督人员才可以不受其他部门、个人或其他外来因素的制约。由于审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，因而政府审计的范围很广。而国企监
12、事会只针对国有企业或涉及国有资产的单位进行监督，监督的侧重点也只体现在以财务监督为核心，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，因而监督的范围不如政府审计广泛。综上，与国有企业监事会相比，国家审计署开展的基于所有权的国企审计，具有法律赋予的权威性、强制性以及审计范围的不受限制性，制度设计上更多地克服了国有资产监督管理部门所开展的审计在独立性方面的先天不足，是真正独立于国有企业和国有资产监督管理部门之外的外部监督约束机制，因而可以在促进国有企业提高会计信息的真实性，国有资产的高效运营和保值增值方面发挥更大作用。四、国企监事会监督条件下政府审计发展方向(一)国有资产管理体制的改革对政府
13、审计的影响1.对审计对象的影响。随着国有企业改革的深人开展，一些原有的可依法实施审计的对象退出监督视线。但国有资产的重组整合，以及国有资产监管机构的建立，使审计对象又有了新的变化，在强化对国有及国有控股企业审计监督同时，需要加强对国有资产监管机构以及国有资产占非控股地位的企业和单位的审计监督。2.对审计方式、方法的影响。随着国有资产管理体制的不断完善，传统的审计方法已不能适应国资营运新模式。在审计实施中，特别是对国有资产监管机构、国有资产营运机构以及企业经济责任审计，要采取向有关单位、个人调查等方式，充分听取企业董事会、监事会、纪检监察、工会和职工反映的情况和意见，审计工作难度加大。对审计监督
14、内容的影响。过去政府审计对国有企业的监督重点在对企业资产、负债、权益和损益的真实性、合法性的监督和评价。国有资产管理体制改革后，政府审计监督在原有基础上，要进一步强化对重大经营决策等有关经济活动，以及执行国家有关法律法规情况的审计监督和评价。(二)政府审计对国有企业监督重点的转向在新的国有资产管理体制下，审计机关应改变过去只对国有企业财务收支进行审计的方式，更多地开展国有资产监管机构的绩效审计和企业领导人员的经济责任审计。在新的形势下，政府审计应依据审计法的规定，明确所有的国有企业都是审计监督的对象，在全面审计的基础上，对重点企业和重大国有资产所有权交易重点进行审计监督。1.对国有资产监督管理
15、部门进行监督。作为我国国有企业(资产) 监管的主要部门，国有资产监督管理部门是代表国家履行出资人职责，负责监督管理企业国有资产的特设机构。审计机关审查考核政府绩效，对国资委的绩效评价自然也在其中。审计监督主要是对国有资产监督管理部门履行资产收益权、重大决策权和选择经营者权利的监督，即对国有资产监督管理部门的工作绩效进行检查和评价，这不是一般意义上的对其自身预算执行情况和财务收支的审计监督。这种监督需要通过两种方式进行:一是直接对国资委进行审计，二是通过审计重点国有企业来检查国资委履行出资人职责的情况。政府审计可以通过对国有企业监事会的再监督，间接监督国有企业运行情况。审计机关还应与国有企业监事
16、会加强联系，密切配合。比如监事会的有关被监督企业的财务及其领导人员有关行为的报告、资料，应送审计机关，通报信息; 审计机关对监事会监督的企业进行审计，应当向监事会了解情况，取得配合，审计报告应征求监事会意见。2.加强对企业领导人的经济责任审计。审计的重点是企业领导人与国资委签订的经济责任的履行情况。国有企业经济责任审计要加强审查企业领导是否有因决策失误、管理不善导致国有资产流失的问题; 在资产整合和重组过程中，有无利用改组、改制人为造成资产流失和逃废银行债务问题;在重大经济决策中，是否有科学合理的决策程序，有无因决策失误给企业造成巨大损失;在执行国家有关政策法规时，是否合规守法等。3.对国有参股企业及重大产权交易或改制的国有企业的监督。审计法规定，审计机关对国有企业进行审计监督，并对国有资产占控股地位或者主导地位的企业的资产、负债、损益进行审计监督。但是，对那些占有国有资产，而国有资产又不占控股地位或主导地位的企业，根据需要(比如当国有资产的权益受到损害，而有关方面又不能妥善处理时) ，审计机关也应该介人其审计工作。对纯粹民营性企
