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1、消除一切形式的对妇女歧视公约及其实施乔瓦纳阿迪诺菲教授米兰大学1. 引言消除一切形式的对妇女歧视公约（以下简称公约或“CEDAW”）是联合国框架下经过谈判签署的一个公约。其目的是使联合国人权体制在这份特别文件中得到体现，以根除那些不利于占世界人口一半的妇女的因素。尽管已有许多条约都不分性别地提供对公民与政治权和经济、社会和文化权利的保护，但在二十世纪七十年代，人们普遍认为，这些通过的法令还远不足以提升妇女权利。人们仍然认为，尽管公民与政治权利国际公约 (ICCPR)和经济、社会和文化国际公约 (ICESCR) 规定，缔约国有保护男女享有法令所规定的权利和自由的义务(见ICCPR第2条第1款和I
2、CESCR第2条第2款)，但是，这些文件的实施并未有效地解决妇女所遭受的事实上的歧视。同时，当前联合国人权机制所采取的行动似乎并未很好地解决对妇女人权的侵犯问题。负责监督ICCPR实施情况的人权委员会在履行职责时，很少对妇女地位状况进行调查。而即使在进行此项研究时，也仅仅主要集中于法律，而非程序和惯例等造成对妇女歧视的主要根源。同样，事实证明，建于1946年并作为人权委员会的政府间姐妹机构，主要负责提升妇女地位问题的妇女地位委员会 (CSW) 未能采取必要手段实现联合国宪章第1条第3款规定的目标-“实现国际合作，促进和鼓励尊重所有人(不论性别)的人权和基本自由”对公约内容的争论始于上世纪七十年
3、代，即1967年联合国大会通过消除对妇女歧视宣言之后。公约于1980年在哥本哈根召开的“联合国妇女发展十年计划中程会议”上签署，并于1981年9月3日生效。截止2004年9月，总共已有178个国家签署了该公约，成为缔约国数量第二多的人权条约，仅次于儿童权利公约。公约所规定的执行机制在2000年12月22日任择议定书生效后得到了加强。2. CEDAW实质性条款可以说公约是涉及促进和保护妇女人权的最全面的法律文件。正如序言最后一款的规定，公约的主要目的是消除一切形式的对妇女的歧视行为，其实质性条款就是以实现这一广泛的目标为依据的。第1条规定了“对妇女歧视”的法律定义(在1967年的宣言中并未提及)
4、，其意义不容小觑。由于未对歧视行为发起人的性质做出规定(这与1984年的反酷刑公约第1条第1款的定义相反，该款规定“酷刑”指任何得到公共官员或其他职务行使人唆使、同意或默许，并引起严重伤害或痛苦的行为)，从隐含的意义上讲，公约根据法律规定不仅适用于国家行为或团体行为，其适用性也扩展到私人层面中个人日常对妇女的歧视行为。而且，该定义还提到了对妇女认识、享有和行使与男性平等权利造成破坏和无效影响的行为的后果和目的。因此，我们需要对此类行为的后果和意图予以关注。至于规定缔约国应承担的实质性义务，条款简单提及了妇女生活中的各个部分并重点关注了政治权利(第II部分第7条和第8条)、经济和社会权利(第II
5、I部分)和公民权利(第II部分第9条和第IV部分)。从而，公约强调了男性和女性所享有的所有人权的普遍性、不可分割性和相互关联性。事实上，人们普遍认为如果不能在经济和社会领域取得切实进展-尽管这不能保证在集体和私人层次上更广泛地参与决策，那么就很难更广泛地享有公民与政治权利。如上所提及的，公约的全面性还体现在其不仅包括了公共领域，还包括了妇女的私人生活、家庭生活和社会关系等方面。因此，与1966年的两部只关注个人与国家间关系的公约相比，该公约取得了巨大的进步。事实上，反对原因主要是，它们并未考虑到两个事实，即绝大多数妇女对国家的从属地位是由于其对男性的从属地位引起的，文化传统与宗教信仰在将妇女行
6、为限于私人领域并将其排除在公共生活之外中起到了重要作用。十分不同的是， CEDAW特别关注的是妇女在私人领域受到的歧视，并要求各国采取适当措施消除这些歧视行为。众所周知，第2条是关于第5至第16条规定权利实施的一般性条款。从总体上，它要求缔约国不仅要确保其各机构遵守公约规定，并修订或废除既定法律和规章，而且还应采取一切正当措施消除任何个人、组织和企业实施的一切形式的歧视妇女行为，并修订对妇女构成歧视的惯例和程序。与此相类似的是，第5条第1款旨在消除基于性别优劣观念或刻板的男女地位观念的偏见、惯例和所有其他行为。同样，第16条特别关注了与婚姻和家庭关系有关的歧视，要求各缔约国消除大量的对妇女实质
7、性的传统歧视和各种形式的妇女从属现象。公约的主要缺点之一是缺少关于对妇女暴力的规定，唯一的例外是关于打击贩卖妇女和逼迫妇女卖淫行为的第6条。然而与只将范围限定于公共领域内引起严重伤害和痛苦行为的反酷刑公约相比，这个问题并不算严重。虽然很多妇女是公共领域内暴力事件的受害者，但至今为止最严重的对妇女暴力事件还是发生在私人领域。尽管存在法规缺口，但缔约国在根据第18条程序提交的定期报告中还是提到了这一问题。并且，1992年负责审查公约落实情况的专家委员会在其通过的一般性建议书中，也将此问题作为一项重要内容。总则第19条声明性别暴力作为一种歧视，严重影响了妇女享有与男性平等的权利和自由的能力(第1款)
8、，各种形式对妇女的暴力不仅违背了公约，而且是一种威胁生命权、威胁不受酷刑权和自由安全权的违反人权行为(第7款)。最后，该条规定各缔约国不仅应根据公约对公共部门实施的对妇女暴力行为负责，还应对私人实施的带歧视性的，或违反其他国际人权原则的性别暴力行为负责(第9款) (34)。最后，让我们来看看缔约国家的行为有哪些种类。我们可以说，公约提高了对三个不同类型义务的要求，即确保/给予/承认具体权利(如第9条第1和第2款)，采取特别行动(如第2.a条)和采取一切合理措施保障男女平等(如第12条)。缔约国在决定确保义务落实的具体决策时，或多或少享受一些自决权。前两种义务要求快速采取措施，给各国的考量幅度很
9、小。而第三种类型包含了所谓的“成效义务”。这些义务只要求国家实现特定目标，很难判断是否已经有效地落实了这些义务。“采取一切适当措施”的灵活性带来这种观点，认为这是国家自律和自决问题，因此不论使用何种国际机制都很难确定实施情况。然而，这种观点可能会受到挑战，因为国际和国内程序法显示人们已经认识到，在许多案例中，违反“成效义务”的行为与保障经济、社会和文化权利存在有关联。而且，在一般性评注3中，经济、社会和文化权利委员会表达了一个观点，即尽管公约规定的采取一切适当措施的义务并未要求各缔约国立即实现受保障权利的充分享有，而良好的履约信用意味着各国必须立即采取一些措施，并应使行动“谨慎、具体，并与公约
10、所明确规定的目标一致”(第2款)。3. 落实公约：消除一切形式的对妇女歧视委员会采取的行动公约对妇女事业的一个主要贡献是建立了一个国际机构负责监督消除对妇女歧视过程中取得的进展。第17条规定建立消除一切形式的对妇女歧视委员会(以下简称委员会)。委员会由公约所规定的各领域内道德地位高、资历深的专家组成。他们由各成员国根据地理分布均衡，代表不同文明与主要司法体系的原则从各国推选，任期四年。根据公约的规定，委员会的主要职能是对各缔约国根据第18条的规定递交的定期报告进行审查，并通过建议案和一般性建议书(第21条第1款)。任择议定书生效后，极大地扩展了委员会的作用。事实上，委员会现在有权审理个人认为国
11、家应对违约负责的诉讼，并调查严重或系统地侵犯妇女权利的情况。第18条规定，缔约国有义务向联合国秘书长递交经委员会审查同意的有关立法、司法、执法或其他履行公约措施，以及影响义务履行的因素和困难的报告。有关各国必须在公约生效后一年内提交报告，之后至少每四年提交一次或在委员会要求时提交。委员会的处理程序与其他联合国人权条约机构十分相似，但直到1994年，委员会才决定对各国报告进行总结性评论(联合国文件A/49/38第36款)。这一新的做法与执行公约的目标相吻合， 能提供具体建议，确保委员会的活动更加透明，使委员会的行为与其他人权条约机构一致。不言而喻，这些评论并无法律约束力，而且也未规定各有关国家必
12、须审查有关消除对妇女歧视的政策。但是，委员会的整个程序有利于其与缔约国进行建设性会谈，并对其国内针对妇女的观念产生道德上的压力。无论如何，委员会组织工作中的一些结构上的不足，加剧了报告程序的低效率。首先，委员会秘书处并不受人权高级专员制约，不必为其他人权条约机构服务，而只是受到提升妇女地位局制约，该局最近在纽约成立，录属于社会发展和人道主义事务中心。长期以来，这成为委员会与其他人权条约机构建立关系的障碍，并阻碍了将妇女问题全面纳入联合国的工作。其次，公约对委员会开会时间做出了限定：第20条规定，委员会每年的开会时间不得超过两周。随着签约国数量的增加，为使委员会有足够的时间对国家报告进行审查，扩
13、展时间限定是有必要的。在1995年，缔约国通过了对第20条的修正案，根据该条规定，委员会每年的开会时间应由缔约国确定并报联大批准。由于接受修订案的国家数量有限，而且其生效需得到三分之二多数的同意，因此联大规定在此期间，委员会每年举行两次会议，每次会期三周，且每次会议头一周由会前工作组对各国报告进行初步审查。无论如何，该程序的主要缺点在于很多国家并不希望委员会对其报告进行审查。事实上，很多国家并未履行其报告义务，有些国家甚至连初始报告都未提交。而且，报告主要关注的是促进男女平等的法律，很少考虑其具体影响或各国的惯例和程序，特别是那些法律未涵盖的歧视性惯例和程序。至于一般性建议书，直到最近，我们还
14、不能说是有利于各缔约国执行公约的法律文件。最初的几篇建议书篇幅很短，主要关注的问题非常有限，且只提出了一些一般性的告诫。自1992年开始，委员会通过对相关条款的深入分析，认为其有权处理更多的一般性问题（分别参见关于暴力和婚姻及家庭关系平等的第十九和二十一号一般性建议书）。1997年，委员会决定引入结构性方法以提高建议的数量和质量，即利用其成员及其他行为人包括非政府组织（NGOs）的经验。该决定的主要效果就是通过了关于第7条（政治和公共生活领域）、第12条（妇女和卫生）和第4条第1款（临时性特别措施）及着手第2条工作的三部一般性建议书。随着任择议定书的生效，公约所规定的报告机制中加入了个人投诉程
15、序和审查程序，以赋予委员会向各缔约国施加更大压力的权力。从这方面来说，公约具备了其他联合国人权条约如CEDAW的特征，在这些条约中，只有反酷刑公约规定了所有三项程序，而ICCPR和反对一切形式的种族歧视公约并未规定审查程序，另外 ICESCR和儿童权利公约只规定了报告程序。任择议定书引人注目的一个方面涉及各委员会提出起诉的权利。根据第2条的规定，个人投诉可由缔约国司法管辖范围内的个人或团体提出或代为提出，并声明该缔约国采取了违反公约规定的侵权行为。至于审查程序，第8条只提及委员会收到有关缔约国严重或系统地违反公约的可靠信息，但没有列出信息来源。显然，这两项程序的目的并不相同。个人诉讼程序的目的
16、是在个人案件中通过调整性措施以利于侵权案件的特定受害人，而审查程序的目的是对国家报告中未反映的，或通过个人诉讼难以确定的实质性侵犯妇女权利行为进行广泛的调查。但无论如何，这两套程序不仅为侵权案件受害人赋予了特别起诉权，同时也为其他对象，甚至包括关注提升妇女地位的非政府组织赋予了起诉权。事实上，第2条不仅允许所称侵权案件受害人（个人或团体），也允许代表受害人利益的行为人向委员会提出诉讼。第2条只规定受害人应在该国的司法管辖范围内，而没有对代表受害人的其他行为人提出此项规定，这大大扩大了非政府组织向委员会提出起诉的权利。而且，在原告自己可证明诉讼正当的情况下（如受害人不可能委任代表或同意代理诉讼），可不用遵循原告应得到受害人明确同意这一前提条件。在审查
