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1、2008年全县农村财会人员培训工作资料“双代管”工作培训讲义从去年3月底全县盛康现场会开始，农村财务“双代管”工作已经在我县推行 将近一年时间了。在这一年时间里，各乡镇按照全县统一安排部署，迅速行动，精心组织，认真开展了宣传发动、财务清理、建立阵地、健全制度、签订协议、移交账款等活动，全面完成了分村设帐，统一设户工作，乡镇农村会计服务中心挂牌运行，整个“双代管”工作逐步走上了规范化、制度化轨道。“双代管”工作的执行主体，应该由乡镇农村会计服务中心和村级组织双方构成。但是目前有部分同志特别是相当一部分村会计人员思想认识上存在着一种误区，他们认为：实行“双代管”后，村里账务、资金都移交到了会计服务
2、中心，村会计只是参与者甚至是旁观者，可以不学业务、不做业务了，甚至连一些基本职责都不用履行了，这种思想和行为势必影响和削弱村级财务管理工作。因此，我们有必要在这 里就进一步加强财务管理，促进和规范“双代管”工作，与我们各位村会计进行一下交流和探讨。我主要讲以下几个方面问题：一、充分认识实行村级财务“双代管”工作的必要性和重要性（一）正确认识“双代管”。1、什么是村级财务“双代管”？“双代管”制度是在村帐站审基础上建立起来的，是一种新的管理形式，它的完整名称是村级资金、帐务委托乡镇代管（简称“双代管”），它是规范和加强村级财务管理监督的一项重大举措，是对村帐站审工作的深化和完善。这种管理办法是原
3、有村帐站审帐目管理的基础上，增加了资金管理的职能，在确保不改变村级财务帐目和资金所有权的前提下，通过建立农村会计服务中心，由服务中心代理村级资金和帐务，分村设帐核算收支，分村设户存储管理资金，行使对村级集体经济的监督管理职能。实行“双代管”，可以有效地加强会计监督职能，堵塞农村财务管理的漏洞，从源头上预防和制止农村腐败现象的发生，有利于确保村级组织的正常运转和基层政权的稳定。2、“双代管”工作应坚持的基本原则。一是核算主体不变的原则，实行“双代管”后，仍然是按村设账，继续保持原有会计核算单位的独立性；二是资产资金所有权不变的原则，村级组织的集体资金所有权、使用权、收益权、决策权归原集体经济组织
4、，债权债务仍由原村级组织清收，债权债务关系不变；三是代管不越权的原则，村级收支与财务决策等行为由村级组织自主决定，会计服务中心负责做好会计核算和资金使用的日常监督工作，不能超越代理权限。3、“双代管”工作与村民自治的关系。农村财务“双代管”是以村民自治为前提，村民自治是以农村财务“双代管”为保障的，二者是相辅相承、相互促进的。这种关系从以下三个方面可以看出：（1）“双代管”是以充分尊重村民委员会的管理自主权为前提的实行农村财务“双代管”后，村民委员会仍然对集体资产和资金坚持做到“四个不变”和“三个不准”。“四个不变”即坚持村集体资产资金所有权不变，集体资金使用权不变，集体财务审批权不变，集体资
5、产资金用途不变。“三个不准”即集体资金不准平调，不准借支挪用，不准为其他单位代交代扣各种税费。这一做法从根本上维护了村民委员会对集体资产和资金所应有的权利。因此“双代管”工作并不违背村民自治原则，不侵犯村委会自主权，以“村民自治”为借口拒绝“双代管”是站不住脚的。（2）“双代管”是以村级帐目、资金统一代理为主要管理形式的“双代管”内容一是帐目代管；二是资金代管。 “帐目代管”，是指村集体发生的各项经济业务由村会计负责报账，乡镇农村会计服务中心负责处理基本账务。 “资金代管”，是指对村集体所有的资金由会计服务中心统一代管，使用时再按规定去支取。这一形式充分体现了双层管理和两级管理的特点。在会计业
6、务的处理上，镇村两级合理分工，各负其责，统分结合，既有协作，又有分工，相互制约，职权分明；在财务开支上，按照“双代管”规定的程序，必须先经村主管财务领导审批，再经民主理财小级审核“过堂”、最后公示上墙，等等，强化了村民“参与、知情、决策、监督”的权力意识，提高了村民民主自治程度。这在目前村委会和村民自治还不够规范和完善的情况下，能够更好地对村干部财务行为实行事前监督，引导村民行使民主权利。（3）“双代管”是以实施对村级财务的有效监控为根本目的农村财务“双代管”，可以通过服务中心直接参与和实施对财务管理的业务指导，检查和督促各项财务制度的贯彻执行，变原来的事后控制为事前监督，其目的就是适应农村经
7、济发展的新形势，建立科学规范的财务运作机制，从财务管理体制上约束村干部的经济行为，帮助村级组织理好帐管好钱，使集体资金取之合理，用之得当，让群众放心，让干部省心，有力地推动村级财务管理步入规范化、制度化轨道。（二）为什么要实行村级财务“双代管”？简单地说，就是：上级文件有规定，基层情况有变化，形势发展有要求。早在2003年，省政府和省农业厅、监察厅就分别下发了鄂政发200321号文件、鄂农经发（2003）37号文件，对这项工作进行了安排部署。近两年，中央纪委、监察部、财政部、农业部又以中纪发200624号文件发出了关于进一步规范乡村财务管理工作的通知，省纪委、监察厅、农业厅以鄂纪发200710
8、号文件形式再次对推行村级财务委托双代管工作提出了要求。从推进农村改革发展，维护农村社会稳定的高度看，推行“双代管”工作有以下几方面紧迫性。第一，税费改革以来农村财务管理面临的新情况、新问题，要求尽快推行“双代管”。农村税费改革以来，农村财务管理工作发生了两大新的变化；一方面，收入来源渠道变小变窄，集体资金大幅度减少，村级会计核算内容发生变化；另一方面，村级收入的实现形式，由直接找群众收取变为财政转移支付，面对千家万户的资金往来少了，与乡镇之间的资金结算频繁了。在这个变革过程中，农村财务管理工作陆续暴露出了一些新的问题：一是农村财务管理水平下滑。在农村税费改革和乡镇综合配套改革过程中，由于乡镇机
9、构精简及站所合并工作几经反复，村帐站审等规范化管理工作受到很大影响，部分业务骨干被裁减，财务管理的质量与效率有所滑坡。二是现行财务机制的弊端日益凸显。实行“双代管”之前尽管我们在财务管理模式上进行了多次变革，但总没有跳出“自用自管、团体监督”的模式，管而不严、监督乏力的弊端难以消除，由于财务管理不顺，漏洞不少，有的村干部“栽”了，有的村班子“瘫”了，有的村钱盘“化”了，造成干群关系紧张，群众上访不断，影响着农村工作的正常开展，影响着农村稳定。村帐站审是我们这几年比较成功的作法 ，但这一方式仍然存在着严重缺陷，主要是它管虚不管实、管表不管里，对村级财务制约不够、监督乏力，加之某些专项资金游离于财
10、务管理部门监管范围之外，导致资金使用违纪违规行为仍然时有发生，影响了农村社会稳定。前两年我们有一个乡镇部分群众到省市上访，反遇庙子头电站土地补偿专项资金被村干部挪用，就是一个很典型的例子。三是会计队伍建设亟待加强。机构精简、村组合并、村委会换届等多种因素，导致了会计队伍萎缩，人员变动频繁，水平参差不齐，加之税费改革后，涉农培训工作经费严重不足，导致近几年无法正常开展农村会计业务培训，新会计制度贯彻实施不到位，村组会计队伍特别是新任会计业务素质无法提高，在很大程度上影响了农村财务的规范化管理。有的村会计变换频繁，有的会计刚学会业务就被随意撤换，出现会计长期不记帐、不交帐现象，影响了会计工作的连续
11、性，有的会计人员责任意识不强，造成帐帐不符；有的会计不懂业务，也不钻业务，缺乏责任感，事业心，在其位，不谋其事，不思进取，宁可长期当门外汉，混天度日，糊弄他人，甘当“三不会计”，即不钻研业务，不履行职责，不坚持原则。老百姓形容他们是：工作多年不会，打牌从不说累，一上桌就喝醉。不懂业务，就干脆不设帐、不记帐，把五花八门的票据用报纸封成包，变成了名副其实的“包包帐”，造成帐目不清，问题成堆；还有不少村不按新会计制度要求设置会计科目，随意增加或减少原始凭证不规范，村级财务失去有效监督。四是村级债务已经成为影响农村财务管理质量、制约农村经济健康发展的重大障碍。一方面，因为管理不严，乱开乱支，导致新增债
12、务，另一方面，化债途径越来越少，空间越来越窄，化债资金越来越难以筹措，有的村通过借新债来还旧债，有的村甚至旧债未还再添新债，成为农村财务管理的最大难题。五是农村财务管理运行中的一些具体问题不容忽视。从去年我们对“双代管”工作的督办检查过程中，以及对全县12个村的财务管理工作的调查中发现，不少村的村组财务公开不够规范，民主理财流于形式，有的开支手续不够完善，暴露出不少漏洞，有的村白条、便条支出现象十分普遍，有的村帐目记录不规范，会计档案管理不善，村级财务制度执行不力，干部违纪违规行为突出。财务收支计划形同虚设，超支现象严重；收钱不开正式收据，开支没有正式发票；巧立名目，乱发乱支；非生产性开支过大
13、，招待费用多，出租车费用多，赶情送礼费用多；干部出差不填差旅报帐单，基建工程无预算、无合同、无验收、无发票；多人收钱，多人管钱，长时间不交帐、不结帐、不记帐等等，导致干部贪污、挪用、侵占集体财务的违法违纪违规行为时有发生。再加上审计人员把关不严，各种监管制度和监管措施没有发挥应的作用，等等，都直接影响了农村财务管理质量。（具体事例另行打印）这些问题，对农村财务管理提出了新的要求。要求我们必须积极应对，改革创新，探索完善与当前农村工作形势相适应的财务管理机制。第二、巩固、提高村帐站审成果，要求在全县尽快推行“双代管”。2000年以来，我们积极探索，大胆实践，在各乡镇全面推行了村帐站审这一村级财务
14、管理新机制。这一工作的开展，使我们乡镇农村财务管理工作的形式发生了三个变化：一是由过去的宏观指导，变为具体把关；二是由过去的事后监督，变为事前介入；三是由过去的检查督办，变为直接操作。通过几年的实践，取得了一定的成效，为村级财务管理带来了五大变化：帐目管理由混变清、收支往来由暗变明、非生产性开支由大变小、监督力度由弱变强、会计人员素质由低变高。全县累计审计村级收支金额4.93亿元，审减不合理开支1267万元，查处财务违纪案件366起，挽回经济损失336万元。可以说村帐站审是比较适应当时实际的较为有效的一种作法，不仅较为有效地维护了农村集体的利益，而且增强了农村干部的廉洁意识和自我约束的能力，促
15、进了农村稳定和经济发展。但正如前面所说，它也有自己的严重缺陷，那就是管虚不管实、管表不管里而导致制约能力不够、监督管理乏力的问题，要改进它的不足，要巩固提高村帐站审成果，就必须进一步完善机制。建立农村会计服务中心，实行农村财务“双代管”，正是对村帐站审制度的深化和发展，是对村帐站审现有服务内容、管理方式的补充和完善，是对其不足之处的改进，是适应新形势要求而建立的农村财务管理新机制。第三、外地经验和我县试点的作法，为实施“双代管”提供了有益借鉴。前几年我们县在推行村帐站审的时候，省内有些地方已经一步到位，全面推行了“双代管”制度。湖北日报曾经报道，2006年，公安县率先在全省完成了村级财务“双代
16、管”和农村财务电算化工作，在促进农村源头治腐、监控村级债务化解、规范村级财务管理等方面，都取得了明显效果，提高了农村财务管理水平，盛康镇率先在我县推行了“双代管”，经过近两年的运作，也已经显示出了积极效果，使村级财务更加透明，财务管理水平进一步提高，农村基层干群关系得到融洽。县内外的实践经验都已经表明，建立农村会计服务中心，推行农村财务“双代管”，实行钱帐统管，把握源头，既可以降低村级核算成本，提高工作效率，又可以最大限度地发挥财务管理部门的核算和监督作用，加大对村级集体财务的监控力度，改变过去那种事后监督补漏和突击搞财务清理的被动局面，从而从源头上堵住滋生腐败的漏洞，遏制村级债务的膨胀，巩固税费改革的成果，赢得了广大群众的拥护。二、明确程序，各司其职，确保“双代管”工作规范有序地顺利推进建立农村会计服务中心，实行“双代管”后，农村财务管理的方式和运行程序发生了相应变化，县政府200633号文件已经对农村会计服务中心的职能、人员配备、帐户及
