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1、对晚清政府经济政策变化的反思 清末新政中经济政策变化的研究内容提要：近几年来，对清末新政的研究出现了一股颇具规模的研究热潮，研究范围和规模都有所扩大，许多传统的观点和定论受到质疑和挑战。对清末新政的实际作用得到越来越多学者的肯定和赞同，对它的历史地位也开始进行重新定位，本文试图通过阐述清末新政的历史背景及其实施的经济根源，说明清末新政之中经济变革的必要性；重点分析清政府在1901年-1911年当中对工商业采取的新举措及其发生的变化，由此来重新认识清末新政，汲取经验教训，并联系当前我国改革开放二十多年来的实际，如何能在变幻莫测的世界形势中与时俱进，求实创新，加快自身发展，推进我国现代化进程更上一
2、层楼。关键词：清末新政 经济制度 创新 现代化一清末新政是1901年-1911年清政府自上而下实施的包括政治、经济、军事、教育、文化等各方面的具有进步意义的改革。1901年1月29日，经慈禧太后指示，光绪帝发布上谕，指出“积弊相仍、因循粉饰”，徒学“西艺之皮毛”，未学其“富强之始基”，以致强敌压境，无力抵御，试图通过改革，变迁制度安排以求自强之制，继续保持其统治。1清末新政是在戊戍变法被镇压后不到三年的时间继而推行的，准确地讲，它不仅恢复了戊戍维新时的各项措施，而且从新政的内容和推行的力度上看，都远胜于戊戍维新所提出的改革方略。如果说慈禧太后是顽固派的代表，那么作为最高的统治者和决策者，又是什
3、么原因使其放弃了对传统的拥护，而接受了西方的“奇技淫巧”，利用西方的制度来维护自己的统治呢？纵观清末新政所处的历史时期，实施新政有着深刻的历史背景和经济根源：首先：清政府对现实环境的再认识。自1840年鸦片战争之后，外国资本主义入侵中国，中国社会欲按照原有的节奏、方式继续走下去，已是既不可能也不现实了。尽管中国社会在近代曾数次试图摆脱欧美列强铺就的道路，走自己的路，但都无不以头破血流为代价，铩羽而归。1860年以曾国藩、李鸿章为首的封建上层，开始兴起洋务运动，这与其说是地主阶级的自求运动，不如说是对中国早期现代化的第一次探索。像梁启超所说：“当然后不足”，“知不足”是自我反省的开始，也是自我革
4、新的开始，西方的先进器皿成为中国学习西方的第一步。甲午战争的失败使洋务派“自强、求富”的努力受到极大的挫折。先进的中国人认识到只学习西方的皮毛是救不了中国的，于是康、梁掀起了轰轰烈烈的戊戍变法运动，主张学习西方的先进政治制度，在中国实行君主立宪，但由于没有坚实的社会基础和思想基础，这场变法只能以失败而告终。在中国对强大的外来压力的冲击下做出种种反应的同时，西方资本主义列强进入了帝国主义阶段，更加紧了对中国的侵略和掠夺， 纷纷在中国划分势力范围，进行疯狂的原料掠夺和资本输出。在中国设立银行如华俄道胜银行，美资花旗银行、比利时华比银行等，形成一个遍布中国的外资金融网，这进一步加剧了中国社会的动荡不
5、安和民族矛盾的激化，义和团运动应时而发。八国联军侵略北京使清政府意识到自己统治的危机如此严重，内忧外患及清政府的内部矛盾使其应接不暇。外国控制中国的海关，取得贸易自主权，使清政府的财政收入损失巨大。清政府在19世纪末20世纪初已面临严重的财政危机，到外举借外债。在这种严峻的形势面前，清政府不得不重新考虑自己所面临的现实环境，面对西方的强大与先进，自己的落后与愚昧，除了改革寻求出路，没有别的办法，“不变亦变，变亦变”是清政府所处的现实环境。清政府内部的有先进意识的官僚已经认识到这一点，就连慈禧太后也说：“盖不易三钢五常，昭然如日星之照世，可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦”。3 1901年，光绪帝
6、颁布变法上谕“懿训以取外国之长，乃可去中国之短。今者慕承慈命，壹意振兴”。3 1902年7月，刘坤一、张之洞二人会衔呈递三个奏折，亦被江楚会奏三折，成为当时有重大影响的“变法三疏”，改革已不可扭转，顺应潮流才是上策，这是清政府内部一致达成的共识。其次，外国对中国的经济侵略是造成中国经济落后的主要原因之一，也是清政府实施改革的最根本的经济根源。鸦战以后，鸦片成为合法的走私品，贩卖鸦片造成中国白银大量外流和银贵钱贱的局面，使得中国农工产品价格下降，在对外贸易中处于不利的地位，造成大量手工业者破产，影响中国资本主义的发展，加剧清政府的税收财政的危机，“税金不能入库，国家濒于破产。”4中国社会加剧动荡
7、不安。清政府依靠外国帝国主义的武力勉强维持在全国的统治地位，在与外国签订的不平等条约中，除割地开放通商口岸外，还有最重要的一项就是赔款。军费开支及巨额的战争赔款使清政府背负了沉重的负担，财政进一步陷入危机，如甲午战争后清政府不权要向日本支付白银2亿两的战争赔款，还要支持3千万两的赎运费，而清政府全年的财政收入不到9千万两。辛丑条约中规定中国向入侵各国赔款4.5亿两白银，39年还清，本息共进10亿两白银，清政府难以偿还巨额的赔款，不得以大量举借外债（而这些借款都附有苛刻的政治条件），借款数额之大，时间之长都是前所未有的。一个国家的经济发展受到限制，富强就无从谈起。清政府在帝国主义列强的压榨下艰难
8、地维持自己的统治，恶劣的环境使它逐渐认识到只有通过改革自新，才能维护自己的统治。刘坤一、张之洞在“变法三折”中说：“欲养穷民，查荒地，不如劝百业；欲塞漏危，拒外人，不如造工货”，面对“强邻环周之势”，关键在于“自强”，寻求“富强”，“近者四五年，远者一二十年，”国人“讲求农工商”，也正是“为富强所见”。而且张、刘的观点很为慈禧太后所看重，在重申这次变法“朝廷立意坚定，志在必行”的同时，指令“其中可行者，即著按照所陈，随时设法，择要举办。”5由此可以看出，清政府的统治者面对恶劣的经济形势，试图要寻求一条新的出路来挽求自己的统治，采取措施弥补财政赤字，而最有利的举措就是发展民族经济。正如恩格斯所说
9、：“一切政府，甚至最专制的政府归根到底都只不过是本国状况所产生的经济必然性的执行者”6他还说“任何一个政府甚至最专制的政府，在自己的活动中都必须老虎到现存的种种条件，否则它就要招致灭之。”7这无疑是清末新政实施的深刻经济根源。最后，晚清新政中实施改革需要大量的资金支持。面对日益严重的财政危机，及不利的国际环境，清政府要挽救自己的统治必须顺应时代潮流，进行革新，发展资本主义。新政中实施的政治改革，在各省设立咨政院；军事改革利用西方先进的武器自己的军队；教育改革，培养人才，兴办学堂，派遣留学生出国学习等等，这些都需要强大的经济实力为后盾，没有经济支持这些改革就无从谈起，以编新军为例，每镇新军建军费
10、用多达100余万两白银，常年200多万两白银，练36镇新军仅建军费及一年的军饷就需1.2亿两白银，各地还组建巡警，清政府根本无力承担如此巨大的军费，正如一侯补道员在奏折中说：“出一策则以筹款无着而中止，办一事则以经费过巨而缩小，因陋就简，挖肉补疮，但以敷衍目前而已。”8经济是政治的基础，政治不可能脱离经济而孤立运行，因此，清政府在清末新政中十分注重提高工商业的地位，发展民用企业，除了挽救严重的财政危机外，也为其改革的顺利进行提供可靠的经济保证和物质基础。总之，在当时的历史条件下，清政府实施新政是顺应历史发展的必然，是近代中国社会以生产和交换方式的新旧转换为载体的近代经济关系发展变化的必然结果，
11、是在“不变亦变，变亦变”的激流中展开了一场新的变革。二清政府实施新政表现在政治、经济、军事、文化、教育等各个方面，最突出的表现可以说是经济方面的改革，清政府为了缓解财政危机，在工商业方面实施了很多的新措施，与以往相比发生了很大变化，这些措施和变化促进了民族资本主义的发展，为民族资本主义的发展提供了政治支持，在某种程度上抵制了外国资本主义的经济侵略和扩张。主要表现如下：首先：新式工商业机构的产生及政策的新变化。1901年1月，光绪帝通谕京内外，变通政治，实施“新政”，以图自强。1901年6月，改总理各国事务衙门为外务部，专司外涉与通商事务，1902年11月，政务处谈奕劻奏设商部，“以为振兴商务之
12、地”。1903年8月正式成立商部。作为清政府统辖全国工商实业的最高领导机关。标志着清末振兴实业活动的开始，也表示了国家对工商业在经济中重要地位的承认。依据同年颁布的商部章程规定，在对商部官员选技方面，更加注重才能，而很少强调资历，说明办事人员进步的专业化、知识化。1906年改商部为农工商部，归并部分工部事务。分设农务、工务、庶务、商务四司，部门分工更加详细，各司其职。1903年设立的财政处并入度支部，新设承政和参议两厅。承政厅负责执行事务，参议厅负责立法事法。度支部“综理全国财政，管理田赋、关税、榷课、漕仓、公债、货币、银行及会计度支一切事宜，并可随时派员调查各省财政。”其所属有宝 局、崇文门
13、税关、大清银行、造币总厂及仓场总督衙门等部门。91907年6月设立邮传部，先是船政、召商局属北洋大臣，内地商船属工部，邮政属总税务司，路政、电政另派大臣管理，至此，统归邮传部管理。分设承政、参议两厅及船政、路政、电政、邮政四司，所属有邮政总局、铁路总局、电政总局、电话局、交通银行、北京银行等单位。10针对地方经济的发展和管理，清政府相应的成立了管理地方经济的工商业机构，1903年10月各省成立商务局，具体负责本省振兴实业事务，初受各省督抚管辖，后改为受中央商务和地方督抚双重管辖，1908 年5月成立劝业道，负责人由中央直接任命，其职掌是振兴实业，专管全省农工商业及各项交通事务。为了解除发展工商
14、业过程中的障碍，清政府专门成立了负责草拟有关振兴实业的各项法令和政策的商律馆，其官员大多为是从日本和西方国家回国的留学生，所订法律，均以西方的商法为依据，还设立商标局，负责产品商标事宜，此外，还有公司注册局、商报馆、劝工陈列所、高等实业学堂及艺徒弟学堂等单位。清末新政中清政府成立的新式工商业机构体现了工商业模式的近代化，依照和模仿西方国家的工商业制度，建立了一套完整现代企业制度，标志着国家工商管理机构由原来代管或兼管部门走向专门化部门，工商业在国民经济中的地位越来越重要，各种任职人员也逐渐专门化，逐步建立了从中央到地方的垂直式工商管理系统，促进了商业资本主义发展和流通。作为处于封建社会末期的清
15、政府，在社会变迁和激荡的潮流中，作出相应的经济政策的转换，不可否认其带有很大的局限性，改革的不彻底性，中国传统社会内部的旧有制度的沉淀与西方近代的制度安排并存，但是我们更应该看到清政府改革的有益的方面。新式工商业机构的成立说明清政府开始认识到发展工商业的重要性，在“设厂自救”，“振兴实业”的社会思潮中，清政府实施新政，仿效西方，发展资本主义，对待工商业的政策上发生了很多新的变化。第一，由原先的官办性质的企业逐渐向商务企业转变。洋务运动时期洋务派几乎垄断了近代工业，官方对企业的控制监督力度很强，甲午战争后，清政府已无力投资新式企业，在帝国主义对华大规模资本输出的刺激下，要求民间设厂的呼声日益激烈
16、，清政府随即发布奖励投资设厂的法令，在一定程度上保证了民间私人资本投资兴办近代企业的合法化，使近代企业由官办向商办转变，清政府不仅放宽对民间设厂的限制，在清末新政中，还创办银行，颁布保护工商业的法令、法规，为民间投资建厂的商人提供经济支持，并在一定程度上给予政治保证，使民族资本主义在此时期有了一个广阔的发展空间，打破了洋务运动时期“官为控制”，一统天下的经济格局，促成了中国有史以来第一次投资设厂商潮的出现。第二，由原先的抑商政策转变为保护、奖励工商业的政策中国当代社会自秦汉以来，在“抑商”思想的指导下，国家对工商业的基本政策是扩大官营工商业的同时，限制私营工商业的发展，到19世纪末年，这种政策没有多大的变化。鸦战后，中国被迫对外开放，清政策对进出口贸易的垄断被打破，在买办制度的推动下，近代商业迅速发展，但企业受政府控制的现象较严重，弱小的民族企业在夹缝中艰难前进，甲午
