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1、一、政府绩效审计概述(一政府绩效审计的历史渊源政府绩效审计的历史渊源,最早可以追溯到三权分立制衡理论。现在,立法、行政、司法三权分立与相互制衡已成为现代民主国家的一块雄厚的基石,作为社会公众对公共权力进行权力制衡的需求,政府绩效审计有了其产生的重要基础。随着政治经济的发展和社会民主的进步,在公共受托经济责任关系中,作为委托人的广大人民,其需求层次在一步步提高,必然导致了受托经济责任内容及其范围的不断拓宽。由要求保证物质资源的安全,到要求受托人承担遵纪守法的责任,要求所有的财务收支活动都遵循相关的法律制度的要求,审计由最初也最基本的财务审计形式,逐步走上法制化的道路。总之,“一部审计的发展史表明
2、,当一个国家的政府部门为形势所趋而不是权宜之计,必须在国民经济的发展中担任重要角色时,国家审计的必要性就明显增加,它的活动范围明显扩大,而且作为判断公共管理中的责任问题的机构就会取得前所未有的广泛权力。”随着政府部门所承担的公共经济责任明显扩大,政府绩效审计的出现是必然的发展趋势。在1929至1933的经济危机中,全球经济都受到了重创,主张政府全面干预经济的凯恩斯主义开始风靡全球,各国政府在这一经济理论的影响下,开始对经济发展进行干预,并且逐步加强政府力量对经济的管制。随着政府公共开支的增长,纳税规模的扩大以及人们民主意识的提高,纳税人越来越开始关注公共部门支出的效益,要求进一步明确其支出的经
3、济责任。他们期望了解执政政府在公共财政支出领域的效率,大型公共工程项目决策的过程是否科学,最终的结果是否符合广大纳税人的根本意愿,是否有利于改善广大纳税人的生活状况。广大纳税人要求对支出的效果进行评价,这在后来逐渐演化成西方人普遍认同的纳税人意识:一方面依法纳税是责任,另一方面关注纳税资金的使用是纳税人的权利。“公共性”的不断觉醒,要求审计部门适应公共经济责任发展的需要,不仅对政府经济活动的合规性进行严格监督,而且要对政府经济活动的合理性、有效性实施监督。顺应这场民众要求政府对其公共支出进行效益审计的浪潮,美国审计总署开始在20世纪40年代开展政府绩效审计。在1972年发布了政府机构、计划项目
4、、活动和职责的审计标准,这是“效益审计”的概念第一次被正式提出。在美国此项举措的带动下,许多其他国家也开始尝试把政府审计机构从单纯的财文硕:世界审计史,中国审计出版社,1990年,第37页。蔡春:审计理论结构研究,东北财经大学出版社,2001年,第59页。务审计逐渐发展到效益审计。1986年,在澳大利亚悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议发表了关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明。在该声明中,绩效审计被定义为:对公营部门管理资源的经济性、效率性和效果性(即“三E”所作的评价与监督。这是第一次给绩效审计下了明确的定义,并正式提出三E审计的概念。美国审计总署将政府绩效审计定义为:“审计人
5、员通过对证据的客观和系统的检查,以实现对政府部门工作和职责履行情况的业绩提供独立评价为目的,从而改善政府部门受托责任的履行情况,并为其改进措施提供信息的活动。”而英国国家审计署(NA出版的绩效审计概要中则对绩效审计的三要素经济性、效率性和效果性作了明确的解释:“经济性,是指在适当考虑质量的前提下,尽量减少获得和使用资源的成本,即少支出;效率性,是指商品、服务和其他结果及所使用的资源之间的关系,即一定的投入所能得到的最大产出,简言之,支出合理;效果性,是指项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系,简言之,支出得当。”七十年代以来,美、英、加、瑞典等国的绩效审计已蓬勃发展起来,同时纷纷通
6、过有关的强制性立法将其列入为法定审计。目前,绩效审计已成为许多国家政府审计关注的焦点和主要的工作内容。公共受托责任的发展,政府公共支出的日益增加和公营企业的不断涌现,加上民主政治的进步,是政府绩效审计的产生的主要原因。(二政府绩效审计的作用意义绩效审计,是审计发展的新阶段,是政府坚持科学发展观和以人为本理念的体现,是深化政府公共财政体制改革,促进政府职能转变、提高政府服务质量的重要举措。1、开展绩效审计是社会主义民主政治的需要。随着经济的不断发展,审计制度开始成为社会制度的一个重要组成部分。它的存在起到了保证政治经济制度的正常运转,促进政治经济制度进一步完善的作用。目前,我国正在全力进行政府职
7、能的转变,目标建设一个和谐社会中的服务型政府。服务型政府的本质就要求其公共财务的支出要接受社会公众的监督,真正建立一个民有、民享的政府。政府部门工作效率的高低、服务质量的好坏,逐渐开始成为人们关注的重点。建立一套完善的政府绩效审计制度,能让人民充分发挥公众监督的作用,提高人民参与监督的积极性,从而推动社会主义民主政治体制的完善和发展。2、开展绩效审计是提高财政支出效益,保证国家职能正常运转的需要。我国经济发展正处于转型期,市场经济体制还不够成熟,市场自身的资源导向作用还不完善,这就要求政府行使其宏观调控的作用,在资源有限的情况下,尽可能最高审计机关国际组织审计标准委员会:审计标准,1992年,
8、第一章,第40款。GA :政府审计标准,1994年修订版,第14页。世界主要国家审计编写组:世界主要国家审计,中国大百科全书出版社,1996年版,第149页。经济有效的使用资源。所有的公共财政支出,都要进行充分的考虑,厉行节约,使有限的资金发挥最大的效益。在我国目前财力有限的现状下,开展绩效审计有利于对政府各部门和机构进行监督,促进各部门各单位加强对财政支出的控制,提高财政支出的绩效。使有效的资金在保证国家职能正常运转的同时,还能为广大人民提供更多的公共服务。3、开展绩效审计是是惩治腐败、打击官僚主义,建立高效廉洁的政府机构的需要。实施绩效审计可以在财务审计的基础上,从政府开支的成本效益角度来衡量其物质资源和人力资源配置与使用的有效性,这些内容可以反映政府机构的职能设置是否合理,政府公务员是否尽职,是否称职,是否存在腐败、浪费问题,发现贪污等问题,促进党政作风的好转,提升党的执政能力和政府的公信力,提高党和政府在人民群众中的形象。政府绩效审计还能够揭示“政绩工程”、“形象工程”等问题,以适应集约型经济发展的要求,促进经济社会和人的全面发展。
