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1、1都市边缘群体及其社会保障权益都市边缘群体指城市外来人口或进城务工人员。他们虽在城市务工，但总体对于城市社区没有认同感，也不被城市居民所认同。他们各自又分别以原籍的乡土关系、家族关系或以现职业关系而结成不同的、联结松散的群体，彼此之间没有横向联合。简言之，他们既没有融入工作、生活于其中的城市，也没有被该城市所接纳。本文主要是研究由农村进入城市打工的农民，即“农民工” 。 （注：尽管现在理论界以及许多地方政府已将进城务工的农村人口称为“城市外来务工人员” ，但为讨论方便，本文仍用“农民工” 。 ）他们已成了介于农民和工人（市民）之间的一个社会阶层。因为从职业上看，农民工已不再是从事农业生产的农民
2、，而是在城市从事第二、三产业的工人，但从身份上看，他们仍然是农民，因为他们的户口仍留在农村，他们的“家”仍然在农村。由此可见，中国城市里的农民工首先是一个职业与身份不一致的群体（其实，严格意义上“农民”也不能算是人的“身份” ，而只能是“职业” ） ，故亦将其称为都市边缘群体。正是这种职业与身份的不一致，导致他们在工作以及工作以外的诸多方面遭受着不平等的待遇，尤其是连最基本的社会保障权益也无法获得。一、 “农民工”问题：从何而来？事实上， “农民工”现象并非“中国特色” 。克里斯汉恩在“三个世界的农民工”一文中，曾对这一现象进行了专门的研究。他认为，在西方国家工业化初期就曾出现过农民工现象。2
3、0 世纪 70 年代中期，东欧一些国家工业化迅速发展，其工业劳动者中几乎有一半是来自农村的农民。但西方的工业化是与大城市化同步发展的，大多是农民脱离土地流入城市务工，最后“农民工”都工人化了，而农民阶层人数骤减。中国的特殊国情造就了中国“农民工”的特殊性：由于农民工“离乡不离土”，农忙及春节返乡，农闲又外出，更由于严格的户籍身份制度限制，其工作往往具有短期性，再加上他们自身素养问题，在城市中往往是补充城市劳动者在某些方面的不足，一旦经济出现衰退或企业不景气，又往往会被逐回农村；而且城市为解决大量下岗人员再就业难题，又往往会对农民工采取一些限制性政策，因而，他们的工作又具有很大的不稳定性。这些都
4、决定了“农民工”身份的双重性：一方面，其现身份与职业不一致；另一方面，又被深深打上“农民”的烙印。二、 “农民工”问题：社会保障权益的缺失1.农民工的基本权益在不少城市中，农民工并不被认同，他们的基本权益往往得不到保障。农民工非但不能享受城市居民的同等待遇，反而往往会被作为“另类”处理，收容遣送即为一例。近年来收容遣送被越来越多地用于农村人口进城就业人员的社会管理。那些进城流动就业的农民工往往会由于“三证” （身份证、暂住证、劳动就业证）未办全；或是虽有暂住证，但没有随身携带；或是在过年过节和重大活动的前夕实施大的收容遣送活动时被收容遣送；更有甚者，有些人甚至是因为要“凑够”收容任务而遭此厄运
5、。我国的城市收容遣送制度，本来是针对流浪乞讨人员进行救济、教育和安置的措施。这种措施对于开展社会救助、维护正常社会秩序起了积极的作用。但是，由于执行政策的偏颇，收容遣送范围不适当地扩大化了。事实上，这种做法本身2就可以说是一种限制公民自由、侵犯公民正当权利的不合理措施。这种强制性措施不仅仅会使进城务工人员的公民权益受到损害，损伤了广大农民向城镇转移及扩大就业的积极性；而且也不利于城乡劳动力市场一体化的发展，同时也起不到促进社会稳定的预期目标。他们绝大多数人连轻微的违法犯罪也没有，这种做法会严格影响群众对政府的信任，甚至会由于对立情绪而形成不稳定因素。2.农民工的劳动权益国家相关法令都规定了用人
6、单位要与职工签订劳动合同。然而，大部分农民工被雇用基本都没有任何正式合同，基本权益常常受到侵害；即使有所谓合同，条件也是非常苛刻的。据有关资料介绍，一些建筑业的包工头在招收乡下民工时，所签合同的主要内容是：雇主向雇工支付一定的工资（工资不是按月发放的，通常工头先给民工一些生活费，完工之后，或者到年终才结算；中途不干者，一文不给） ；雇工生病由自己支付药费，病假期间工资扣除，只提供生活费用，病假超过 10 天视为自动辞工，工资结算到病假之日，在工作期间造成的意外伤、残、死亡，由个人及家属负责；受雇者首先要支付一定的保证金（一般为 300500元） ；受雇者要有 12 人为其作保，保证人要有一定的
7、经济实力。很明显，雇主几乎不承担任何责任。在一些“三资”企业中，厂方不与工人签订合同的现象也相当普遍。很多企业往往以厂规代替合同，甚至把一些明显违背国家现行劳动法规、侵犯工人权益的条款塞进厂规，致使劳动合同蜕变为单方面维护厂方利益的“协议” 。即便在国有企业中，农民工根据集体合同、劳动合同的规定，其工资收入也仅仅相当于正式职工的 50%75%，而正式职工所享受的各项福利待遇，农民工却没有，甚至连劳动保护权益都得不到保障。3.农民工的劳动保护权益统计资料表明，2000 年农村劳动力中，小学文化程度的占 32.22%，初中程度的占 48.07%，高中程度的占 9.31%，中专程度的占 1.83%，
8、大专程度占0.48%（注：中国统计信息网：我国农村劳动力文化素质不断提高 。 ） ，可见，农民工的受教育程度普遍较低，绝大多数都是小学和初中水平，这就使得他们在进入劳动力市场时处于一个很不利的地位，只能在次级劳动力市场上寻找工作。因此他们的劳动条件一般较差，劳动报酬也相对较少。在经济体制转轨过程中，国有企业受到了很大的冲击，过去隐藏在体制内的问题凸显出来，如冗员问题。在下岗、失业现象日趋严重的情况下，出于保护城市就业者的考虑，政府劳动管理部门，特别是一些大中城市，大多限制农民工的进入，尤其是一些具有相对优势的企业。农民工无法在正规部门工作，也就限制了他们获得合法保护的权利。再从农民工所从事的工
9、作性质看，大多数农民工受雇于个体私营业主、包工头或“三资”企业。他们所干的大多数是苦、脏、累、险的活，劳动时间长、劳动强度大、劳动及生活条件相当恶劣，受工伤，职业病、疾病困扰的可能性非常大，而且常常冒着生命的危险。近几年来，随着安全生产工作的深入开展，不少国有企业、三资企业和具有一定规模的私营企业对安全生产工作的重视程度有了很大的提高，企业三级安全教育和生产场所劳动安全卫生条件有了一定程度的加强和改善。但是，许多企业往往只重视对正式职工的安全教育与管理，而对农民工有所忽视。实际上，由于农民工自身文化素质较低，安全生产素质更低，自我保护意识也很差，从事的又多是脏、乱、差、险工作，对易燃易爆化学品
10、的危险性、对特种设备的性能等知之甚少，不安全行为大量存在，因此极易发生事故或职业病。3乡镇企业的崛起，不仅对繁荣农村经济，及至对促进国民经济的发展起到很大的作用，而且在一定程度上解决了农村剩余劳动力的转移问题。然而，不少乡镇企业的经营者、管理人员是刚刚放下锄头的，他们还沿用管理农业生产的经验管理工业生产，缺乏企业科学管理知识、专业技能和经验，也缺乏安全卫生知识，对国家有关安全卫生法规不甚了解，不能摆平安全与效益的关系，甚至严重违章指挥作业；对作业场所危害因素不进行整改治理。一些外商投资企业急于收回投资成本，对安全设施不舍得投资，一些地方政府急于“吸引外资” ，也严重违反国家有关“劳动安全卫生设
11、施与主体工程同时设计、同时施工、同时验收投产”的“三同时”规定，从而使不少企业钻了空子。不少外商投资企业在对新招收的农民工进行培训教育时，很少涉及安全卫生及防护方面的内容，而更多地是注重厂纪厂规或操作技能方面。国家安全生产监督局局长曾经指出过：以煤矿百万吨死亡率为例，美国为0.03，波兰 0.23 以下；印度 0.5 以下；俄国 0.7 以下；南非 0.23 以下。而我国，即使是设备和生产条件有一定基础的国有重点煤矿，目前也在 1.271.47，更不用提遍地开花的小煤矿了。据统计，今年 13 月无证小煤矿事故 42 起，死亡136 人，其中特大死亡事故 1 起，死亡 25 人；同期未经省级验收
12、小煤矿死亡事故 6 起，死亡 34 人，其中特大死亡事故 1 起，死亡 14 人（注：煤矿安全生产监察局“关于今年以来乡镇小煤矿事故情况的通报” ，2002.4.） 。另据统计，全国非公有制企业发生事故的起数和死亡人数约占整个企业发生总数的 70%以上。这些小煤矿、小工厂、小运输（公路、水路）等小厂、小矿或生产经营网点，安全条件极差，管理混乱，同时又是国家安全监察和执法很难到位的地方。而一些私营业主只要钱而不要工人命，不进行起码的安全投入和安全防护、安全教育，如果再加上“权钱交易”受地方官员保护甚至是带有黑社会性质的保护，农民工的劳动保护权益是无从谈起了。此外，生产车间、仓库、宿舍、食堂等混在
13、一个建筑物内的“三合一” 、 “二合一”现象在一些地方仍然存在，致使农民工即使“躲”过生产事故，也很难在非生产时间内逃过火灾等大劫。4.农民工的社会保险权益对于大多数发展中国家而言，廉价的劳动力往往是其工业化初期的一个相对优势。为了充分利用这一优势，推进经济发展和工业化的进程，经常使用的手段是国家政策向现代工业部门倾斜，由此而致城乡二元经济结构几乎成为工业化过程中的普遍现象。中国就是这样一个发展中国家。建国初期所建立的劳动保险制度，实际上是在主要的现代工业部门（基本是“国营”的）建立终身就业和雇主（企业）全部负担费用的“小”社会保险制度。而对城镇非现代工业部门（或“非国营”企业）职工以及农村人
14、口，则没有社会保险。而政府又将“社会救助”降到了最低限度，从而使中国最初建立起来的社会保障制度既同多数发展中国家相似，是与二元经济相适应的；同时又具有“中国特色”：极度向社会保险倾斜：极度向城市倾斜，而过度保护了城市中既得利益群体，同时剥夺了农村和非现代、非国营部门群体的利益。在经济体制改革的今天，大批农村富余劳动力涌入城市，形成一个新的庞大的“边缘”群体农民工。而此时，社会保障制度的改革就不能不考虑这些人了。然而，这一改革却是难产的。“农民工”虽然也包含了一个“工”字，但他们是不会被工会接纳的。 工会法出台前，我国的工会虽然对保障工会会员的权益起不了太大的作用，但会4员起码能够享受到一些福利
15、，而“农民工”则被拒之门外；大部分“农民工”实际上无法实施选举权和被选举权，他们很少能够得到“职称”或是晋升；一些城市甚至曾经规定，凡招聘“农民工”的单位，每月必须按人头缴纳一笔费用作为本市下岗职工再就业基金。社会保险是基于劳动关系的。而“农民工”在城市务工，已经存在事实上的劳动关系了，且劳动法、社会保障制度也都规定了用人单位必须为职工缴纳社会保险费，然而现实中却大相径庭。(1)工伤保险权益。农民工往往从事较为危险、有害的作业，又缺少较为全面的保障，往往既是受害者，又是“肇事者” 。其结果，由于对“农民工”工伤保险权益的无视，一旦发生了事故，他们可能会得到些微补偿或治疗（杯水车薪！） ，或者根
16、本无人过问；发生死亡事故的，或者根据根本非法的“生死合同” ，给其家属一点补偿，或是“私了” ，据有关媒体披露，农民工死亡后，赔偿 25 万元已为矿山、业主、职工及其家属所默认了。更不要提象南丹、繁峙那样受几重“保护”的黑心矿主瞒报、毁尸、焚尸了。由于职业病往往具有迟发性的特点（急性中毒除外） ，农民工发生职业病伤害的，可能会在疾病“积累”的过程中（甚至在患病后）已经被除名遣送回家，而辛苦打工所得可能根本不够支付昂贵的治疗费用，甚至导致其倾家荡产、恶疾缠身。这种对农民工工伤保险权益的无视，往往导致劳资纠纷，甚至引发社会不安定因素。(2)医疗保险权益。和工伤保险同样重要的是医疗保险问题。大部分农民工所从事的工作，有可能接触到各种有害物质，给其身心带来损害。这种损害不仅能造成其子代发育障碍，而且还会影响其寿命，带来或者诱发某些疾病。此外，农民工既在城市打工，同样受到城市中各种致病因素的威胁，而且由于居住条件差、公共卫生及防疫无人问津，更有可能会患上各种疾病。而农民工基本被排斥在医疗保险制度之外。农民工医疗保险权益的缺失，往往会导致他们
