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1、改善民生必须注重发展社会福利民政部副部长窦玉沛解读社会福利2012-8-18 15:41:53来源：中国社会报(京)2007年1114期第页【编 者 按】胡锦涛同志在党的十七大报告中提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设。报告指出：“人人享有基本生活保障”，“人人享有基本医疗卫生服务”，“人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善”，“到2010年绝对贫困现象基本消除”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这些目标既符合时代要求和人民期待，也让百姓看到了全面建设惠及十几亿人口的更高水平小康社会的美好前景和宏伟蓝图。以“以民为本、为民解困、为民服务”为核心理念的民政
2、部门，如何回应人民的新期待？近日，民政部副部长窦玉沛就中国社会福利事业发展有关问题进行了详细解读。改善民生是民政工作的重点十七大报告中提出要着重加快推进以改善民生为重点的社会建设，在这其中，民政部门将承担怎样的工作？民政工作着力改善和保障民生，在我国正在建立和完善的事关民生的社会保障体系中，民政部负责社会救助、社会福利、慈善事业以及优抚安置、救灾救济等项工作，这些工作是最直接、最基本的民生。窦玉沛：胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出的加快以改善民生为重点的社会建设的六项重大任务中，第四项任务是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。在这方面，民政部门主要负责三个群体的基本生活和基
3、本权益的保障，一是困难群体，二是特殊群体，三是优抚群体。这些群体中大约有5000万城乡低保对象；1.49亿老年人；8296万残疾人；57万孤儿；另外还有570多万农村的“五保”对象；4000多万优抚对象，其中有600多万重点优抚对象。每年受灾的群众大体在8000万人左右。这个群体是比较庞大的。做好这些工作对保障民生、改善民生具有重要的作用。民政工作以改善民生为重点，涵盖的人群应该是比较广泛的。现在的社会福利服务对象同以前相比有什么变化？在服务内容上还有哪些需要完善的地方？在服务对象上，由以前的“三无”人员向全体社会有需要的人员进行拓展和延伸；在服务的项目方面，由过去只是关注服务对象的基本的抚养
4、、生活照料问题，发展到医疗、保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉等各个方面。窦玉沛：在改革开放以前，福利对象覆盖面是比较窄的，基本上是无劳动能力、无经济来源、无法定义务抚养（赡养）人的“三无”老年人、残疾人和孤儿。近些年，随着我国经济的发展和社会的进步，服务对象逐步得到了拓展和延伸。这一点在老年人方面体现得最为充分，过去福利对象局限在为孤寡老人服务，现在应该说实际上已经面向全社会的老年人了，我们的居家、社区和机构养老服务覆盖的是城乡全体老年人；在残疾人方面，也由过去的“三无”残疾人，向关注所有的残疾人特别是贫困残疾人拓展；在孤儿方面，过去只关注福利机构内养育的孤儿，现在开始拓展到事实上无人照顾的
5、所有孤儿，包括散居在亲友家的孤儿，同时，服刑人员家中无人照料的未成年子女，受艾滋病影响处于困境的儿童，流浪未成年人以及贫困家庭的残疾儿童等，也都纳入了社会福利服务关注的对象。比如民政部近几年实施的“残疾儿童手术康复明天计划”，就在为福利机构中有手术适应症的孤残儿童实施矫正康复手术的基础上，将资助的范围延伸到了一定标准下的社会贫困家庭中的有手术适应症的儿童，受到社会广泛赞誉。在服务内容方面，这些年也取得了非常大的进步。过去受经济状况等各种条件所限，我们只关注服务对象基本的抚养、生活照料问题，现在服务内容已发展到医疗、保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉等各个方面。对于有劳动能力的残疾人，我们积极地
6、促进他们就业。现在我国残疾人就业的主渠道有三个，一是分散按比例就业，有法律作保障，各单位都有按照比例接收残疾人就业的义务。第二是集中安置就业，全国办了三万多家福利企业，集中安置有劳动能力的残疾人。第三是鼓励有能力的残疾人自谋职业。在孤儿养护方面，过去只注重对他们的养育，现在发展到对他们的医疗、康复、特殊教育，着眼于德智体美全面发展，还包括他们成人后的住房和就业。区域发展不平衡是我国一个非常现实的问题，这种不平衡的状态对我国社会福利事业有什么影响？现在的福利事业发展情况总体上说是东部好于中西部地区，城市好于农村。所以，民政部统筹考虑，在福利资金安排方面，民政部管理的部本级福利彩票公益金基本上都是
7、向西部和中部投入，东部发达地区投入的资金量较少。窦玉沛：我国区域间的不平衡给社会福利的发展带来的影响是显而易见的，总体上讲，现在的我国社会福利事业发展东部要好于中西部地区，城市要好于农村。多年来，特别是在落实科学发展观，统筹经济社会发展、统筹城乡发展、统筹区域发展中，民政部在指导和推动社会福利事业发展的过程中高度关注这个问题。比如说在资金安排方面，民政部管理的部本级福利彩票公益金基本上都是向中部和西部投入，东部发达地区投入的量较少。前几年，福利彩票公益金基本上是一分钱都不向东部地区投的，后来因为东部地区福利彩票的发行数量逐年增加，为了对他们予以鼓励，做了一些适量的资金安排，但非常少，彩票公益金
8、的主体还是向中西部投入，目的就是为了促进中西部社会福利事业的发展，改变或缩小差距。这几年，适应社会主义新农村建设的要求，福利彩票公益金的使用也向农村倾斜。从去年开始，民政部启动了“农村五保供养服务设施建设霞光计划”，加大投入帮助农村来建设、完善“五保”敬老的设施。与此同时，在支持中西部地区发展方面，因为国家加大了对中西部地区财政转移支付的力度。但是在转移支付中没有明确有多少份额专门用于发展福利事业，这就需要中西部地区的政府要高度重视这项事关民生事业的发展，也要注意向这方面倾斜，加大投入，这样才能逐渐改善中西部地区和农村地区的社会福利事业水平。社会力量兴办的福利机构具有巨大潜在需求改革开放以来，
9、我国社会福利保障日益完善，在提出社会福利社会化的方针后，社会福利事业有了更快的发展。目前，我国公有社会福利机构和社会办福利机构的发展状况如何？现在的社会福利机构分为三种：第一种是国家主办的，第二种是集体兴办的，第三种是社会力量兴办的。近年来在推进社会福利社会化方面，各地制定了许多优惠政策，取得了一定成绩，但总体讲进展不太理想。窦玉沛：在建国初期，我们从旧中国接收了旧的慈善机构，适应大批无家可归的人员涌入城市，适应改造游民、烟民、妓女等的需要，建立了一大批教养院、残老院。真正建社会福利机构是在1959年后才开始的。十六届六中全会提出来要加强以“扶老、助残、救孤、济困”为重点的社会福利，是迄今为止
10、对我国的社会福利作出的最权威的定义。“扶老”针对广大的老年人，“助残”针对广大的残疾人，“救孤”针对孤儿，“济困”是针对突发困难群体。现在的社会福利机构分为三类：第一类是国家主办的，这种机构由国家投资，经过县级政府以上的编制管理部门登记为法人，由民政部门具体管理；第二类是集体兴办的，由乡镇政府和农村的村民自治组织兴办，为农村“五保”老人、孤儿提供保障服务；第三类是社会力量兴办的，主要由社会力量投资，不以盈利为目的，享受国家的优惠政策，他们的所得收入按照章程用于自身的发展，不能分红。通过多年的努力，现在全国福利机构总数已达到39500多个，其中综合性的福利院1456个；城镇中纯粹为老年人服务的6
11、724个；农村的敬老院31373个。同时，为了促进残疾人就业，全国还有30100多家福利企业，有55.9万残疾人在这里集中就业。关于孤儿方面，全国有249家专门的儿童福利院，在其他的综合性福利机构中，还设有600多个儿童部来保障服务对象的需求。总体来说，国家的福利事业获得了长足的发展。但是与社会发展，特别是与面临的人口老龄化的严峻形势相比较，还有很大的差距。20世纪80年代，民政部提出社会福利社会化这一思路，2000年国务院办公厅转发了民政部等11个部门关于加快实现社会福利社会化的意见，民政部也制定了一系列政策文件，对社会力量参与福利事业提供了一些优惠政策，也明确了监督管理、服务标准等方面的规
12、定。同时，各地也制定了许多优惠政策来推进社会力量兴办福利机构。虽然这些年有了很大进展，但总体上进展还是不太理想。主要原因一是政策不够有力、不够到位。第二个原因也是更重要的原因，就是社会福利的潜在需求巨大，但有效需求不旺。我国老年人数已达到1.49亿，而且每年在递增。同时，随着社会的发展，现在又面临家庭小型化带来的传统家庭养老功能弱化的问题。因此，未来的社会化养老需求很大。但是由于人们受传统观念的制约，有的老年人觉得我有儿有女到福利机构不好，有的则是老年人愿意到机构养老但子女不同意。另外一个原因就是一些老年人受到经济条件和支付能力的限制，收入水平无法满足入住养老机构的费用支出。所以说尽管潜在的需
13、求还很大，但是没有变成现实需要。当这些潜在需求转变为现实需求的时候，就会有效地拉动社会力量兴办的福利机构的加快发展。由个人或民间组织来办福利机构，福利事业的公益性和他们所追求的经济效益最大化目标之间是会产生矛盾的，如何解决这个矛盾？社会福利机构，首先就要突出它的公益性，非盈利性。如果要追求利润，那么就应该到工商部门进行登记，依照市场的法则和经营模式以企业的身份进行运作。窦玉沛：社会福利机构，首先就要突出它的公益性，非盈利性。社会资本在参与社会服务方面，有两种方式可以供社会力量选择。如果是社会福利性质的机构，应该不以盈利为目的，政府为其提供在规划、建设、用地、用水、用电和税收、贷款等方面的优惠政
14、策。因为享有优惠政策，就应该为对象提供公益性的、福利性的服务，他们也可以接受社会捐赠，所得的收入应该用于事业的发展。第二个方面，如果追求利益最大化，把这个作为产业来做也是可以的，那么就要到工商部门进行登记，作为企业依照市场的法则和经营模式进行运作，依法纳税，而且不能享受国家的优惠政策。怎么对民办福利机构进行有效监督？如何保证民办福利接受的捐款都用到了福利事业上？需要相应的措施，严格审批、科学规划福利机构、严格设计规范、加强规范管理、加强对从业人员的教育和管理、把管理纳入到法制化的轨道。窦玉沛：民政部制定了社会福利机构管理暂行办法，这个办法对申办人的各种资质条件提出了要求，符合办法规定的条件，还
15、要依照民办非企业单位登记管理暂行条例进行法人登记，依法审批准入。在科学规划福利机构方面，民政部发布了关于开展区域社会福利机构规划工作的指导意见，为什么会有这样的指导意见？主要是为了科学布局，防止一哄而上造成资源浪费。在社会福利机构的设计方面，民政部会同建设部发布了老年人建筑设计规范。这个规范是一个强制性的标准，对老年人建筑的环境设计、设施的建筑设计、内部的设施设备都有强制性的要求。这就体现了人性化，以方便服务对象的日常活动来进行设计。为加强规范性的管理，民政部先后发布了老年人社会福利机构基本规范、残疾人社会福利机构基本规范和儿童社会福利机构基本规范。通过这样的规范对福利机构进行科学的管理。加强对从业人员的教育和管理，从事这项工作必须要有爱心，要有职业道德，同时还要有一定的技能，这方面的教育培训这些年也在不断的加强。把管理纳入到法制化的轨道，民政部正在调研论证养老机构管理条例，因为过去的办法是部门规章，现在准备把它上升到国务院的条例，进一步对机构的建设、管理、服务进行规范。以上措施，对社会福利机构管理、保护福利对象的合法权益起到了很大的作用。说到有些人接受捐赠，没有用到福利对象身上，或者不符合捐赠人的意愿这样的情况是有的，但还是少数，新闻媒体也对这些案例进行了曝光，也起到了很好的社会监督作用。老年人养老、残
