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1、重庆地票制度对陕西澄城县土地复垦整理的启示刘军1 王军2(1.陕西省地产服务开发总公司 陕西西安 710048；2.陕西省澄城县国土资源局 陕西澄县 715200)【摘要】土地整理是实现土地资源合理配置和增加土地效益的有效手段，对于保持耕地总量动态平衡具有重要意义。重庆市于2008年在全国率先实施了“地票”制度，成立了地票交易所，将土地置换市场化，效果显著。本文介绍了重庆“地票”制度基本情况，并从资源条件和实施地票制度的必要性、可行性等方面分析了重庆模式对陕西澄县土地整理工作的启示。【关键词】地票；土地整理；土地置换；启示当前，我国城镇化、工业化进程加速，城市建设用地需求猛增。新土地管理法规定
2、国家实行占用耕地补偿制度，自关于切实做好耕地占补平衡工作的通知（国土资发199939号）印发以来，各地按通知要求做了大量工作，积极争取实现耕地占补平衡，取得了一定成效。然而，当前实行的“占补平衡“耕地保护政策，是先占后补，区域自主平衡。占地在先，是刚性的；造地在后，是柔性的，所以时间和质量都不能得到保证。2008年12月，重庆市开展了以农村土地交易所为重要载体，以地票交易制度为核心的农村土地流转制度改革，采取以“先补后占”替代“先征后补”的建设占用耕地的占补平衡模式，以此推进城乡综合配套改革，健全农村土地管理制度，优化城乡土地资源配置。实施一年多来，经济社会效益显著。陕西省土地资源紧缺，国家2
3、009年批复了关中天水经济区发展规划，西安正迈步建设国际大都市，建设用地需求增加，耕地保护又刻不容缓，推进占补平衡、开展土地复垦任务艰巨、意义重大。目前，全省农村废弃宅基地面积有85万亩，仅渭南就有42万亩，农村废弃村庄复垦潜力巨大。当务之急，需要探索和构建新的土地整理模式和机制，加快我省农村废弃宅基地复垦步伐。一、重庆“地票“制度阐述1、“地票”的涵义2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌成立，农村土地交易所主要从事“地票”交易。所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。
4、“地票”制度，是通过成立的“地票”交易所进行交易，相当于先把农村建设用地转化成耕地后，才在城市新增建设用地，是以构建城乡统一的土地市场为目标，建立起一套最大限度发掘农村土地资本价值，促进城乡要素相互流动的新机制。2、“地票“制度实施步骤地票交易，即建设用地挂钩指标交易，按照城乡建设用地增减挂钩办法进行设计，共分四步实施：第一步，在自愿前提下，对农村废弃、闲置的宅基地、乡镇企业用地和公共设施用地进行复垦，把它变为耕地；第二步，由土地部门和农业部门联合对复垦出来的耕地进行质量和数量的把关，将确认腾出的建设用地指标数作为地票；第三步，地票在农村土地交易所交易，所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可
5、公开竞价购买“地票”；第四步，买到地票的企业，在城市规划区范围去寻找可开发的，现在还是农村土地，用地票当征地指标进行转用，土地征收之后作为国有土地进行招拍挂，买到地票企业和其他竞争者一起再参与招拍挂竞争，取得土地使用权。3、重庆“地票“制度实施的总体效果重庆市地票制度实施以来，在促进土地复垦整理、解决建设用地指标、推进新农村建设等方面取得了可观的社会效益和经济效益。截止2010年4月，共举办11次地票拍卖会，拍卖地票18000亩，成交18.65亿元，成交均价每亩10.36万元，竞得地票机构主要为土地收购储备机构、房地产开发企业，主要用途是为城市重点基础设施建设、工业项目和房地产开发项目准备建设
6、用地。农村复垦土地对应增加等量城市建设用地，通过交易来引导市场要素配置，化零为整，操作性强，推动了土地复垦整理与农村土地的节约和集约利用，满足了城市发展对建设用地指标的需求，同时保证了18亿亩良田红线不变。二、“地票”制度对陕西澄城县土地复垦整理的启示1、澄城县复垦资源基本情况澄城县（简称“澄县”）位于陕西渭北高原东北部，国土总面积1121 km2，总人口38.5万，耕地总面积81.3万亩。据统计，澄县目前土地复垦总潜力在4.4万亩以上，复垦后可新增耕地4万亩以上，废弃村庄复垦资源十分丰富。但由于澄县境内沟壑纵横，大部分村庄较小且分散，更多的是非典型的“空心村”，废弃宅基地虽然数量较多，却较为
7、分散，澄县境内面积在60亩以上的成片废弃村庄约100余处，总面积在1.2万亩左右，仅占资源总量的30%。废弃村庄复垦资源总体呈量大面宽，集中度较低的特点。近年来，澄县县域经济的快速发展，建设用地指标紧缺，复垦土地杯水车薪，迫切需要构建新的模式和机制推进土地整理工作。2、实施地票制度的必要性分析（1）资源禀赋要求化零为整、操作性强的整理模式。在过去的以项目管理为主要模式的废弃村庄复垦整理中，项目点废弃村庄平均面积要达60亩以上。因此，澄县大量的废弃宅基地长期处于闲置浪费状态，其中断壁残垣遍地，各种野草丛生，既影响村庄的整洁美观，又隐含了多种安全问题。对废弃宅基进行复垦的呼声，在每年人大政协的议案
8、提案中日见高涨，但随着全国复垦整理工作重点由复垦整理向整村整治的政策性转向，加之优势复垦整理资源的逐步匮乏，这个问题长期难以得到有效解决。地票交易可以有效地打破这个难题，其实施可以依据当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿的制度设计，强调对集体经济组织和农户意见的尊重，使化零为整，零拆整建成为可能，十分符合澄县地区的实际。澄县可以按照因地制宜，分步实施的原则，显化澄县隐藏的资源优势，快速推进废弃村庄复垦整理，为黄土坮垣区土地整理提供示范和思路。（2）废弃宅基地复垦急需地票交易提供的资金保障。资金问题始终是澄县开展土地复垦整理工作的一大难题。虽然近年来澄县国土资源局出台了一系列优惠措施，但由于项目
9、受选址、科研、立项、报批、实施、验收等环节限制，所需时间周期较长，资金投入较大，新增耕地经济收益较小，因此很难从更大范围内筹措资金，废弃村庄复垦整理有抱着金碗讨饭吃的现象。2010年4月30日，在重庆农村土地交易所举行的第十一场“地票”拍卖会上，“地票”的成交单价已达到了14.40万元/亩，再创地票交易价格新高。土地配置“地票”市场化模式为土地整理提供了充裕的资金支持。虽然澄县经济社会发展程度不能和重庆相提并论，但近年来随着县域经济的快速发展，建设用地指标紧缺与复垦土地减少的问题在澄县同样存在，每年用地面积都在1000亩左右，特别是随着拓日新能源等大型企业的入驻，动辄300亩以上的用地企业比比
10、皆是。但截止2009年末，澄县建设用地指标已不足1000亩，根本无法为项目建设提供用地指标保障。有新增建设用地的刚性需求，就有复垦整理的资金保障。因此，要有效满足经济建设的刚性需求，应积极推进地票交易，以复垦促建设，以废弃地置换建设用地指标，这无疑将会给废弃村庄复垦带来长期稳定的资金来源。（3）打破安置和拆迁瓶颈是地票交易的制度优势。安置和拆迁问题历来是农村废弃村庄复垦整理的瓶颈。废弃村庄复垦以拆为主，但从澄县废弃村庄复垦资源调查和已实施项目来看，对“三无户（无新居、无新宅基地、无经济能力）”的安置却是拆之前必须解决的问题。由于澄县废弃村庄的民居多以连帮窑洞为主，这种建筑结构的特点是拆倒一堵墙
11、，倒下一片房，只要一条村巷内有一两户“三无户”， 就会导致一大片区域无法复垦。因此，项目区要进行复垦，就必须给予“三无户”一定的资金倾斜，保证其妥善安置。但由于土地复垦整理资金具有专款专用的特点，突破政策则属违纪违规。虽然澄县也曾采取了“四个一点”的办法，即国土局在划拨宅基时减免一点，乡镇政府在救济政策中倾斜一点，村组在预期收益中解决一点，工队在建筑时帮扶一点，但由于“三无户”多为孤寡老人，大部分无任何经济能力，所以这只能是杯水车薪，很难从根本上解决问题。地票交易制度中补偿安置制度的实施，则可以使这个问题迎刃而解。从中央电视台对话重庆地票专题中可以看到，由于设计了补偿安置制度，村民肖贞贤仅花了
12、几万块钱，便搬进了180 m2的新居，而且各项基础设施比以前有了翻天覆地的变化。澄县的废弃宅基地占地多在400 m2以上，加上村内巷道的复垦，很多可达1亩以上，实施补偿机制后，将会为复垦户的安置拆迁提供一笔较为可观的资金。当然，在实施中，应该根据不同情况予以区别对待：对于一户一宅户，可以在村镇规划区内安排新宅或规划建设统一安置房，保障其生活居住需求；不需安排宅基地或安置房的农户，可占新腾旧或予以一定经济补偿；对于农村低保户和五保户等困难户，可以在补偿的基础上根据实际制订具体的帮扶措施，确保妥善安置。3、实施地票制度的可行性分析自1999年成功实施雷家洼乡120亩复垦项目，废弃村庄复垦工作在澄县
13、如火如荼地展开，逐步形成了废弃村庄复垦整理“四轮驱动”的新格局，为实施“地票”奠定了基础。（1）占补平衡驱动。自1997年土地垂直管理以来，澄县制订了“占一补二”的工作目标，先后完成复垦面积12000余亩，基本实现了“占一补二”的工作格局。（2）项目建设驱动。2003年至今，澄县先后实施了善化乡500亩、安里乡3000亩、冯原镇3000亩等4个省、市占补平衡废弃村庄复垦项目，新增耕地10000余亩。在项目建设带动下，澄县废弃村庄复垦工作实现质的跨越。（3）社会资金驱动。2007年以后，澄县制订了募集社会投资废弃村庄复垦整理实施办法，陕西省地产开发服务总公司投资千万元，复垦土地20000亩。社会
14、资金的投入，大大加快了澄县废弃村庄复垦整理工作进程。（4）城乡建设挂钩指标驱动。城乡建设用地增减挂钩试点管理办法实施后，澄县2010年全额争取了渭南市城乡建设用地挂钩指标1000亩，极大的调动了开展复垦整理工作热情。在“四轮驱动”下，澄县废弃村庄复垦区域实现了田、水、路、林、村的综合整治，农业得以增产，农民得以增收，村庄得以整治，群众已经从废弃村庄复垦中看到了优势，得到了实惠，这为有效开展地票交易奠定了一定的基础，使地票制度在澄县实施初步可行。三、结论与建议“地票”制度对澄县土地开发整理具有重要的借鉴和参考意义，对解决实现城乡资源配置、土地要素流转、土地价值及解决拆迁、安置等实际问题具有重要推动作用。下一步，应该认真调研、科学论证，尽快拿出改革思路和实施方案，早日出台“地票制度”及相关政策，以推动澄县乃至陕西的土地整理事业又快又好发展。【参考文献】1邓力.重庆开启农村土地“地票”交易J.村委主任，2009(08)2维博.农村土地市场化的重庆探索J.中国新闻周刊，2008(33)【作者简介】刘军（1969），陕西西安人，工程师，博士研究生，现工作于陕西省地产开发服务总公司，主要从事土地开发整理、矿业开发工作。4
