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1、电子政务的理论与实践第一篇 电子政务基础知识第2章 电子政务的基础理论电子政务是政府在国民经济和社会信息化的背景下，以提高政府办公效率，改善决策和投资环境为目标，将政府的信息发布、管理、服务、沟通功能向国际互联网上迁移的系统解决方案。同时也提供强大的技术和咨询支持，促进政府管理流程再造，构建网上办公平台，优化政府内部管理系统、决策支持系统、信息发布系统，提高政府信息管理和服务水平。实施电子政务最终的目标就是建立电子政府。所谓建立电子政府，实质上就是把工业化模型的大政府特点是集中管理、分层结构、在物理空间中运行变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的信息经济，适应社会的根本转变
2、。这种新型的管理体系就是电子政府，其核心是：大量频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的计算机程序在网络上实施,大量决策权下放给团体和个人,政府重新确立其职能。2.1 电子政务的概念电子政务就是政府机构运用现代计算机和网络技术，将其管理和服务职能转移到网络上去完成，同时实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，向全社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。电子政务的应用基础是网络，它是建立在网上的一个综合信息处理系统。它的服务对象不仅包括政府机关内部，也包括其它政府部门、团体、企业和社会公众。它的主要功能是处理信息，既有信息的接收和发布，也有交互式的处理。2.2
3、 电子政务的范围电子政务是借助电子信息技术而进行的政务活动。由于电子政务是电子信息技术与政务活动的结合，所以它的内涵和外延在很大程度上取决于我们对于电子信息技术和政务活动所下的定义。政务有广义和狭义之分。其中，广义的政务泛指各类行政管理活动，而狭义的政务则专指政府部门的管理和服务活动。目前在探讨电子政务建设的时候，更多地是指政府部门的信息化建设，但实际上党委、人大、政协、军队系统和企事业单位等同样有一定的行政管理活动，而且这些活动同样可以借助电子信息技术来进行。所以，电子信息技术在公共管理中的应用，实际上要远远超出政府系统的范围。为了方便分析，我们将采用狭义的政务概念，即政务专指政府部门的管理
4、和服务活动。与“政务”一样，并非所有的电子信息技术与政务活动相结合，都能被称为电子政务。例如，政府部门通过传真来传递信息，就不能算是电子政务，因为电话在这里充其量只是一个传递信息的途径和手段，而不能对政务活动的内容和开展方式产生根本性的影响。电子政务真正作为一个独立的概念出现，是在计算机网络技术相对成熟和普及之后。只有在网络技术出现之后，大量政务信息的实时共享和双向交流在技术上才成为可能，从而使传统的政务开展方式发生根本性的改变。从这个意义上说，电子政务的物质基础是计算机网络技术。电子政务主要包括三个组成部分:一是政府部门内部的电子化和网络化办公;二是政府部门之间通过计算机网络而进行的信息共享
5、和实时通信;三是政府部门通过网络与民众之间进行的双向信息交流。具体地说，目前各级政府部门所广泛使用的办公自动化系统，属于第一类电子政务的范畴；国家最近建设完成的“三金”工程和电子口岸执法系统是第二类电子政务的典型例子。政府部门通过自己的互联网站发布政务信息，以及进行交互式网上办公、网上招标、网上招聘、接受网上投诉等，则属于第三类电子政务的范畴。一个完整的电子政务系统，应当是上述这三类系统的有机结合。图1表明了一个完整的电子政务系统的基本结构。图1 完整电子政务系统结构电子政务最重要的内涵是运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限，建构一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道取用政府的信息
6、及服务，而不是传统的要经过层层关卡书面审核的作业方式；而政府机关间及政府与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求、人们可以使用的形式、人们要求的时间及地点，提供人们各种不同的服务选择。为此，有些专家认为开展电子政务主要是应用推动而不是技术推动。 2.3 电子政务的应用领域和业务内含电子政务的应用主要体现在以下方面： 1、 政府信息发布。各级政府在Internet网上建有自己的网站，公众可以查询其机构构成、政策条文、政府公告，相当于政府的“窗口”。一方面为百姓提供信息服务，一方面加强与社会公众的沟通与联系。2、 对外网上办公。社会公众可以通过交互式网上办公系统，实现足不
7、出户完成与政府部门的办事程序，办理诸如申办企业、申报纳税、传递报表、项目审批、咨询服务、出国、报关等有关事务。3、 内部办公自动化。提供了一个虚拟的办公环境，无论工作人员在何处，只要他的计算机接入网络，就像他回到自己的办公桌旁，可以迅速了解工作动态和分配给自己的各种任务。他不仅拥有处理事务的权力，还可以取得相关制度、指示、流程等文件，查阅已处理文件及相关处理信息。使用内部网络电话、通信薄、计算器、标记、词典、日程安排等工具。如果需要，可以通过知识门户，进入专家系统和知识库，查询有关内容，以便快速准确决策。4、 电子商务。在以电子签章（CA）及公开密钥等技术构建的信息安全环境下，推动政府机关之间
8、、政府与企业之间以电子资料交换技术（EDI）进行通信及交易处理。 5、 电子采购及招标。在电子商务的安全环境下，推动政府部门以电子化方式与供应商联线进行采购、交易及支付处理作业。6、 电子福利支付。运用电子资料交换、磁卡、智能卡等技术，处理政府各种社会福利作业，直接将政府的各种社会福利支付交付受益人。7、 电子邮递。建立政府整体性的电子邮递系统，并提供电子目录服务，以增进政府之间及政府与社会各部门之间的沟通效率。8、 电子资料库。建立各种资料库、并提供人们方便的方法透过网络等方式取得。9、 电子化公文。公文制作及管理电脑化作业，并透过网络进行公文交换，随时随地取得政府资料。10、 电子税务。在
9、网络上或其他渠道上提供电子化表格，提供人们从网络上足不出户报税。目前，我国部分部委的网上典型应用包括：北京中关村科技园“数字园区”及网上办公系统；人民银行的网上支付；海关总署的报关单和外汇核销系统；工商局的红盾信息网提供企业数据库；国家旅游局的网上订房、订立网上旅游线路；教育部的网上教育；卫生部的网上医院；国税总局的增值税发票稽核系统和电子报税；外贸部的进出口配额许可证网上发放；水利部的防洪信息发布；地震局的地震监控网；新闻出版署的图书出版发行和网上电子报刊新闻网；劳动部的就业信息网等。其他如网上政府公文采用电子签名实现办公自动化、实现网上政府采购等，都是很好的电子政务的具体应用。2.4 电子
10、政务转变政府的运作模式电子政务是完善现代政府管理，适应政府职能转变的一项管理措施，是政府运作管理机制模式的转变。政府管理作为上层建筑，必须服务于时代的社会经济基础。新经济形势要求政府必须削减旧经济时期膨胀起来的许多不必要的权力，把政府包揽的社会事务大部分还给社会，由社会组织自行管理。这样，政府部门就可以把握全局，进行宏观管理，有利于大幅节约政府管理成本，转变政府作风，防止腐败现象。这是进一步协调社会矛盾的重要渠道，是现代社会发展的重要标志。电子政务加快政府职能的转变，扩大对外交往的渠道，密切政府与人民群众的联系，提高政府工作效率。核心是以人为本的政府管理信念，注重信息产业的易用性，注重对非IT
11、专业人员驾御当代先进技术和产品的应用需求，在技术、产品、方案和应用的各个环节，关注用户的资源条件、使用环境和文化水平。信息时代电子政务所引起的政府动作模式的转变体现在以下方面：2.4.1 变革组织决策方式1、 决策权的分化信息时代，环境的复杂度、效率要求和权威的知识性，决定了决策权的分散化。2、 提高决策准确性信息技术的发展，使决策者能得到充分的信息。通过对信息采用各种科学的方法进行分析，从而提高决策的科学性和合理性。3、 决策与执行的界限模糊化传统的管理体制下，决策与执行是严格分开的，这与信息掌握的不充分有关。在信息时代，现场管理者可以获得决策所必要的信息，无须再请示与汇报。4、 提高决策民
12、主化在组织内外，工作人员、专家和社会公众都可以方便通过互联网自由地发表自己的见解与看法，决策的民主化程度会大大提高。2.4.2 推动组织领导方式的转型1、 实现“以人为本”的管理信息时代，各种组织的管理建立在知识和能力之上，只有调动人员的积极性和创造性，才能取得良好的绩效。因此，领导者必须采取“以人为本”的管理方式，重视人才和知识作用的发挥。2、 重视组织文化建设传统的领导方式强调规章制度建设，而信息时代的领导注重组织文化的建设。组织文化本质上是一种软管理和领导方式。它通过构筑共同的价值观和责任感，来保证组织职能的实现。它维系着组织内部人与人之间的关系，保证组织行为的一致性。在信息时代，领导者
13、的主要职能之一就是塑造良好的组织文化，并引导组织文化不继发展。3、 注重创新管理面对多变的环境和多样化的管理需求，不断创新成为信息时代领导方式的主旋律。2.4.3 政府建立在与外界的互动基础上1、 推动与外界的信息共享通过政务信息上网，社会和公众可以便捷地得到政府的管理法规、政策和服务信息，政府也可以得到有关信息反馈，并利用有关的社会信息资源改进管理。2、 推动政府单向管理向社会公众广泛参与的互动管理在传统社会，政府管理活动更多的是行政人员单方面意志的体现。而在网络社会，政府的管理和决策将更加关注民意。公众可以参与对政府的各种讨论，并对政府保持监督。3、 政府运行具有更大开放性和协调性网络政务
14、不仅鼓励在系统内部各个组织之间建立合作的伙伴关系，更注重对外在环境的反应和协调。2.5 电子政务的模型2.5.1 发展模型可以从以实施技术难易程度和体现电子政务复杂程度的交互性，以及和以满足公众需求的“电子政务成熟度”三个维度建立起电子政务的发展模型。下图为认识电子政务提供了很好的分析框架。纵坐标代表政府提供服务所需要技术的功能难易程度; 横坐标反映了政府提供的服务性质和质量对交互程度的要求。交互程度也可以理解为政府作为信息提供者的复杂程度。初级信息提供者，其交互程度较低; 政府提供的服务可监督程度越高（包括内外监督），涉及的外部接口越多，则交互程度就越高。斜坐标则代表电子政务适应社会经济发展
15、的匹配度，同时也表明电子政务越来越能为公众提供贴心的满意服务。技术实现难易交互程度低高区1区2 区3政府网页政府网站政府网上采购等电子政务电子政府 电子政务成熟度在实践中也是这样来进行的，政府先是在互联网建立一个网页，然后发展成为网页，进行静态信息发布，最后实现与社会完全交互、能够进行网上办公的电子政务系统。由小到大，功能由简单到复杂，逐步发展。层次三 交互式的管理与服务，建成虚拟政府层次二 是政府在网上开展非交互式的业务层次一 政府建立自己的网页2.5.2 发展过程从不同的角度，政府信息化的发展阶段可以有不同的划分：第一，从信息系统发展角度分析，经历了结构化单项事务处理（IPS）、结构化综合事务处理（MIS）、集成信息系统（ERP、IIS）的发展过程。第二，从业务计算机化、网络化角度分析，经历了单项业务的结构化部分，机构内单项业务的全部处理的计算机化、网络化，跨机构业务的计算机化、网络化，政府部门内外交叉业务处理计算机化、网络化的发展过程。第三，从网络发展看，经历了局域网、内部网、外部网三个发展阶段。2.5.3 应用模型在这个电子政务模型下，可以实现政府的“一网式”办公。即一个政府机构的所有政府部门以统一的形象在一个
