第六章 人事行政 第一节 人事行政概述一、人事行政的涵义（一）人事的涵义： “人事”一词在我国古代就被广泛使用过，指的是世间的人情事理，其内涵广泛，与现代“人事”一词的涵义不同现代管理学中的“人事人事”概念则专指人们在社会生产和社概念则专指人们在社会生产和社会生活中形成的人与人、人与其所做事之间会生活中形成的人与人、人与其所做事之间的社会关系的社会关系即人要去做事，事要人去做即人要去做事，事要人去做 （二）人事管理的涵义（二）人事管理的涵义n n人事管理是指运用科学管理方法和手段，组织、协调、控制社会生产活动中形成的人与事、人与人的相互关系，达到人事相宜，人尽其才，事竟其成的一系列管理活动•广广义义的的人人事事管管理理是是指指对对参参与与全全社社会会生生产产过过程程中中的的全部人与事、人与人之间关系的管理；全部人与事、人与人之间关系的管理；•狭狭义义的的人人事事管管理理则则是是指指对对特特定定的的一一部部分分人人与与事事、、人与人之间关系的管理人与人之间关系的管理 （三）人事行政的涵义1、人事行政是狭义上的人事管理，它以行政机关工作人员为特定的管理对象2、人事行政是指国家行政机关运用科学的管理手段，凭借一系列法规、制度、措施对国家行政活动中形成的行政事务与行政人员之间的关系以及行政工作人员之间的关系进行的组织、协调、控制、监督等管理活动 。
3、对人事行政概念的理解（1）人事行政特指政府对其工作人员的管理活动 （2）人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所作的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动3）人事行政的根本目的是力求政府中人与事的协调统一，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，才尽其用，并在适才适用的基础上达到事竟其功 （4）人事行政的核心是行政人才问题，表现为：a.取才取才人事行政要争取最优秀的人才来为政府服人事行政要争取最优秀的人才来为政府服人事行政要争取最优秀的人才来为政府服人事行政要争取最优秀的人才来为政府服务b.b.用才用才政府在求得人才以后，应当加以有效地运政府在求得人才以后，应当加以有效地运政府在求得人才以后，应当加以有效地运政府在求得人才以后，应当加以有效地运用，使人人发挥其所长，个个得到重用用，使人人发挥其所长，个个得到重用用，使人人发挥其所长，个个得到重用用，使人人发挥其所长，个个得到重用c.c.育才育才政府不仅用才，更重要的是育才，人才只政府不仅用才，更重要的是育才，人才只政府不仅用才，更重要的是育才，人才只政府不仅用才，更重要的是育才，人才只有靠培育才能产生，只用人不育人，则断绝人才有靠培育才能产生，只用人不育人，则断绝人才有靠培育才能产生，只用人不育人，则断绝人才有靠培育才能产生，只用人不育人，则断绝人才之源。
之源d.d.留才留才人才的求取、培养、运用很不容易，政府人才的求取、培养、运用很不容易，政府人才的求取、培养、运用很不容易，政府人才的求取、培养、运用很不容易，政府要尽可能地使人才留在政府中，为国家服务要尽可能地使人才留在政府中，为国家服务要尽可能地使人才留在政府中，为国家服务要尽可能地使人才留在政府中，为国家服务 二、人事行政的功能n n人事行政的功能是指国家行政机关人事行政的功能是指国家行政机关在管理行政工作人员的过程中，本在管理行政工作人员的过程中，本身具有并发挥的基本作用和功效身具有并发挥的基本作用和功效•１．人事计划功能１．人事计划功能•２．人事组织功能２．人事组织功能•３．人事开发功能３．人事开发功能•４．人事保障功能４．人事保障功能 三、现代人事行政的主要趋向及特征三、现代人事行政的主要趋向及特征三、现代人事行政的主要趋向及特征三、现代人事行政的主要趋向及特征n１．现代人事行政的主要趋向（１）人事行政中出现政务官与业务官在结构和功能上的分化，对这两种官员开始实行分类管理２）由以恩赐官僚制和分赃制为核心的瞻恩徇私式的人事行政，向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政的演化。
３）从随意性、或然性很或强的人治式人事行政，发展到系统化、规范化的法治式人事行政 （４）人事行政的范围日益扩大，出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容，如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等等５）在管理方法上，从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理，许多科学的管理理论和方法被逐渐引入到实际人事行政过程中，如职位分类法、激励理论和计算机管理等６）人事行政由以往只重视通才发展为通才与专才并重日益精细的政府事务需要大量的行政专才来参与管理，行政通才多集中于政府上层，中、低级政府官员中行政专才所占比例越来越大，发展到今天，有所谓“专家行政盛行”之说 n２．现代人事行政的主要特征２．现代人事行政的主要特征（１）公平性（１）公平性（２）公开性（２）公开性（３）超然性（３）超然性 （４）适应性（４）适应性 第二节 人事管理制度的发展n一、古代的管理制度和管理思想一、古代的管理制度和管理思想n（一）中国古代的管理制度：（一）中国古代的管理制度：n1 1、察举和征辟制度：、察举和征辟制度：春秋战国到两汉初春秋战国到两汉初期征辟制度包括征诏和辟除制度，这期征辟制度包括征诏和辟除制度，这两种制度都运用了集权方式。
缺点是推两种制度都运用了集权方式缺点是推举和选拔的人才范围很窄，不利于国家举和选拔的人才范围很窄，不利于国家的管理 n n2 2、九品中正制：、九品中正制：是魏晋南北朝时期一种重是魏晋南北朝时期一种重要的官吏选拔制度地方设置中正官，把推要的官吏选拔制度地方设置中正官，把推举人才的权力赋予地方豪绅集团将人才分举人才的权力赋予地方豪绅集团将人才分为九等这种制度打破了中央对人才选拔的为九等这种制度打破了中央对人才选拔的控制，将权力分散到了地方，中央具有决定控制，将权力分散到了地方，中央具有决定权，是一种进步但是大官僚和豪绅仍把持权，是一种进步但是大官僚和豪绅仍把持着选用人才的大权，形成了着选用人才的大权，形成了““上品无寒门，上品无寒门，下品无世族下品无世族””的局面 n n3 3、科举制度：、科举制度：隋朝设置，清朝时发展到了隋朝设置，清朝时发展到了顶峰，清末开始衰落下来其特征是一切顶峰，清末开始衰落下来其特征是一切以呈文作为去留的根据知名人事的推荐以呈文作为去留的根据知名人事的推荐也起一定的作用，但主要是看考试的成绩也起一定的作用，但主要是看考试的成绩后来由于考试内容过于死板，缺少经事致后来由于考试内容过于死板，缺少经事致用的知识而逐渐衰落，到清朝末年被取消。
用的知识而逐渐衰落，到清朝末年被取消 n n4 4、任用制度：、任用制度：封建社会任用制度的规封建社会任用制度的规范在不同朝代有不同的要求，包括制度范在不同朝代有不同的要求，包括制度性的任命和权力性的任命封建时代对性的任命和权力性的任命封建时代对官员的任命有一些限制性的政策：一是官员的任命有一些限制性的政策：一是籍贯限制，其目的是为了防止官员聚集籍贯限制，其目的是为了防止官员聚集力量造反；二是亲属限制；另外还有资力量造反；二是亲属限制；另外还有资历限制和阶级限制、民族限制等历限制和阶级限制、民族限制等 n5 5、考核制度：、考核制度：战国时候起对官吏就有战国时候起对官吏就有严格的考核制度严格的考核制度————计书制度，用统计书制度，用统计表册考察官员的工作唐朝时期考计表册考察官员的工作唐朝时期考核制度更加严格，每年一小考，四年核制度更加严格，每年一小考，四年一大考，考核成绩分为三级九等，从一大考，考核成绩分为三级九等，从而对官吏实施奖惩而对官吏实施奖惩 （二）西方文官制度的发展（二）西方文官制度的发展n恩赐制：在封建制度下，宫廷中的文官阶层仰赖于国王供给其衣食住行，政府的开支列在宫廷开支之内，官吏是国王的奴仆。
n赡徇制：官吏由国会私相授受的制度n政党分赃制：官职成为政党的私有物，在两党交替的时候造成很大的震荡和腐败现象 第三节 现代人事行政制度： 国家公务员制度n n一、西方国家公务员制度一、西方国家公务员制度•国家公务员制度的出现是人事行政国家公务员制度的出现是人事行政制度走向现代化的标志现代意义制度走向现代化的标志现代意义上的国家公务员制度首先是上的国家公务员制度首先是1853年年在英国确立的在英国确立的 西方国家公务员制度的共同特征 n实行职业常任 n公共权力依附于公务职位 n贯彻用人唯贤原则 n实行功绩考核制 n统一管理n重视专业技术人才 n政治中立n讲究职业道德 二、我国国家公务员制度二、我国国家公务员制度 1 1．我国国家公务员制度的涵义．我国国家公务员制度的涵义n n国家公务员制度是指国家对公务员进国家公务员制度是指国家对公务员进行科学管理所制定的一系列法律、规行科学管理所制定的一系列法律、规章、制度的总和章、制度的总和 2、我国公务员制度的内容（１）公务员制度贯彻的基本原则和公务员的范围２）公务员权力与义务３）公务员分类分级制度４）公务员考试、录用、考核、奖惩、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资保险福利、辞职辞退、退休退职、申诉控告等具体管理制度。
５）公务员的管理机构６）国家行政机关违反公务员法规的法律责任，以及有关公务员一整套法规运行的政策措施等等 n3 3．我国公务员制度的特征．我国公务员制度的特征•（１）我国公务员制度坚持了党的以经济（１）我国公务员制度坚持了党的以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线革开放的基本路线 •（２）我国公务员制度坚持党管干部的原（２）我国公务员制度坚持党管干部的原则 •（３）我国公务员制度坚持德才兼备用人（３）我国公务员制度坚持德才兼备用人标准 •（４）我国公务员制度坚持为人民服务的（４）我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨 4．我国公务员制度的基本原则．我国公务员制度的基本原则n职职业业性性原原则则 n科科学学管管理理原原则则 n公公开开竞竞争争与与择择优优录录用用原原则则 n功功绩绩原原则则 n正正规规化化原原则则 n民民主主原原则则 n义义务务原原则则 第四节第四节 人事行政的分类制度人事行政的分类制度 一、人事行政的品位分类制度一、人事行政的品位分类制度n１．品位分类制的涵义n品位分类是指以行政人员所具有的资格条件为分类的主要依据，并以其职务或级别高低来分类确定其待遇的人事分类制度。
•品位分类是以人为中心进行的分类，它强调人的资格条件 •目前世界上采用品位分类制的国家有：英国、法国、德国、意大利、新加坡、阿根廷等国 2．品位分类制的源起与发展．品位分类制的源起与发展 n n品位分类制有着悠久的历史，源于等级森严的封品位分类制有着悠久的历史，源于等级森严的封建专制国家我国的夏、商、周时代品位分类的建专制国家我国的夏、商、周时代品位分类的特征就已渐明显，至秦始皇统一中国以后直到清特征就已渐明显，至秦始皇统一中国以后直到清朝灭亡，我国的官吏制度是典型的品位分类制朝灭亡，我国的官吏制度是典型的品位分类制n n西方国家西方国家1616世纪建立的军衔制也是一种品位分类世纪建立的军衔制也是一种品位分类的方式但是在封建社会，品位首先代表的是特的方式但是在封建社会，品位首先代表的是特权，品位不同的官吏在衣、食、住、行各方面都权，品位不同的官吏在衣、食、住、行各方面都有显著的标志有显著的标志 n n近代西方文官制度建立后，对品位分类进行了近代西方文官制度建立后，对品位分类进行了近代西方文官制度建立后，对品位分类进行了近代西方文官制度建立后，对品位分类进行了改革，削弱和废止了其中封建特权和损害人格改革，削弱和废止了其中封建特权和损害人格改革，削弱和废止了其中封建特权和损害人格改革，削弱和废止了其中封建特权和损害人格的成分，的成分，的成分，的成分，加强了个人才能和资历在品位分类中加强了个人才能和资历在品位分类中加强了个人才能和资历在品位分类中加强了个人才能和资历在品位分类中的作用的作用的作用的作用。
但是，最初的品位分类只从品位等级但是，最初的品位分类只从品位等级但是，最初的品位分类只从品位等级但是，最初的品位分类只从品位等级上进行了分类，即上进行了分类，即上进行了分类，即上进行了分类，即只进行了纵向分类只进行了纵向分类只进行了纵向分类只进行了纵向分类，而没有，而没有，而没有，而没有从工作性质也就是不同职业和行业上，即横向从工作性质也就是不同职业和行业上，即横向从工作性质也就是不同职业和行业上，即横向从工作性质也就是不同职业和行业上，即横向上进行分类上进行分类上进行分类上进行分类n n进入进入进入进入20202020世纪后，为适应专业化发展的需要，品世纪后，为适应专业化发展的需要，品世纪后，为适应专业化发展的需要，品世纪后，为适应专业化发展的需要，品位分类增加了横向划分，如英国在位分类增加了横向划分，如英国在位分类增加了横向划分，如英国在位分类增加了横向划分，如英国在1945194519451945年至年至年至年至1968196819681968年间将文官（公务员）分为一般行政人员年间将文官（公务员）分为一般行政人员年间将文官（公务员）分为一般行政人员年间将文官（公务员）分为一般行政人员与专业人员两大类。
一般行政人员共分行政、与专业人员两大类一般行政人员共分行政、与专业人员两大类一般行政人员共分行政、与专业人员两大类一般行政人员共分行政、执行、事务、助理事务四个等级执行、事务、助理事务四个等级执行、事务、助理事务四个等级执行、事务、助理事务四个等级 3．品位分类制的特点．品位分类制的特点 4、品位分类制的优点、品位分类制的优点 n（１）由于职务划分简单，公务员的分类工作相对简便，易于实行；n（２）公务员的流动范围比较大，有利于全面培养公务员的素质，利于通才的发展；n（３）强调教育水平，利于吸收教育程度高的优秀人员，提高公务员队伍的整体素质，也有利于全社会对教育的重视；n（４）强调年资，为公务员的升迁提供了经常性的机会和希望，有利于公务员队伍的稳定；n（５）官职相对分离使公务员的职位调动不影响其地位和待遇，使公务员具有安全感 5、品位分类的缺点、品位分类的缺点 ①分类不系统，不利于严格的科学管理②轻视专业人才，不利于行政业务的专业化发展，影响工作的效率③由于强调教育资历，限制了学历虽低但能力较强的人晋升的机会 ④强调年资，使那些工作不积极的人也有晋升的机会，容易形成吃大锅饭的现象。
⑤以官阶定待遇，无法实施按劳分配与同工同酬的原则 二、人事行政的职位分类制度二、人事行政的职位分类制度1 1．职位分类的涵义．职位分类的涵义n n所谓职位，是指公务员担任的职务和责任把公务员的职位按照工作性质、业务内容、简繁难易、责任轻重以及所需资格条件等，区分为若干规范化的种类，以此作为公务员管理的依据，这就是职位分类n n职位分类是适应现代社会发展的需要，首先在美国的公务员管理体系中兴起的一种科学的人事管理方法和手段 ２．职位分类的概念体系２．职位分类的概念体系①职系：根据工作的业务性质，把业务性质相同的所有职位划分为一个职系如办事员职系、机械工程师职系等②职组：工作性质相近的若干职系集合而成为职组如办事员职系、速记员职系和打字员职系集合到一起构成文书职组③职类：又叫职门由工作性质大致相近的若干职组构成一个职类它是职位分类中最粗略的单位如行政执行职类、专业技术职类④职级：在工作性质相同的基础上，也就是在同一职系中按照工作责任大小、业务的繁简难易程度和所需资格条件等，把职位划分为不同的职级⑤职等：把不同的职系中工作难易程度和责任大小相同的职位划分归类为同一等级，这些等就是职等 n3 3、职位分类的程序、职位分类的程序n n（１）职位调查 n n（２）职系区分n n（３）职位评价 n n（４）编制职级规范 n n（５）职位归类n n4．职位分类制的特点n n（１）规范化的系统分类n n（２）职等与官等合一 n5 5、职位分类的优点、职位分类的优点n（１）建立了规范化的人事管理系统。
n（２）为考核工作提供了客观的标准 n（３）有利于贯彻专业化原则 n（４）有利于针对性地进行培训 n（５）有助于合理定编人员，完善机构建设 n（６）职等与官等合一，使职务、责任与报酬挂起钩来，体现了按劳分配原则n6、职位分类的缺点n职位分类是一个浩大而繁锁的工程，操作成本高n职位分类强调专才原则，不利于人的全面发展 三、职位分类制与品位分类制比较三、职位分类制与品位分类制比较 n职位分类以“事”为中心； n职位分类中公务员的等级与职位相统一；n职位分类中工资差别与职位工作的难度、责任大小和资格深浅成正比，同工同酬；n职位分类制度注重专才的作用，利于专才成长，实行专才专用原则；n职位分类制程序比较复杂，技术性要求较高；n职位分类制有规范性的职位说明，易于科学管理，但缺乏灵活性； n品位分类以“人”为中心； n在品位分类中公务员的等级与职位相分离；n品位分类中则以品位等级定工资，存在同工不同酬的现象； n品位分类制比较注重公务员的资历；n品位分类制中较为简单，不需很高的技术性；n品位分类具有灵活性，但对公务员的管理带有更多的经验性和主观性。