国家卫生和计划生育委员会“十二五”规划教材全国高等医药教材建设研究会“十二五”规划教材供卫生管理及相关专业用全 国 高 等 学 校 教 材卫生应急管理卫生应急管理主主 审审 陈贤义陈贤义主主 编编 吴群红吴群红 杨维中杨维中副主编副主编 谭晓东谭晓东 吴美珍吴美珍PublicHealthEmergencyManagement 第十四章 国际合作交流与国外卫生应急体系建设概况 目 录Ø第一节 美国卫生应急体系介绍Ø第二节 英国卫生应急体系介绍Ø第三节 日本卫生应急体系介绍Ø第四节 澳大利亚卫生应急体系介绍Ø第五节 俄罗斯卫生应急体系介绍Ø第六节 国际组织在卫生应急中的作用 Ø第七节 卫生应急国际交流与合作Ø本章小结Ø关键术语Ø讨论题和思考题 学习目标Ø熟悉美国、英国、日本、澳大利亚、俄罗斯卫生应急管理体系运行机制的特点Ø了解上述国家卫生应急体系的概况，以及国际组织在卫生应急工作中发挥的作用 章前案例 2011年3月11日，日本发生9.0级强烈地震，在此次地震的应急救援响应中，日本政府和国民基本上做到了有条不紊，防震减灾机制发挥了应有的作用。
在此次地震灾害应对中有许多值得我国学习借鉴的地方，并对我国今后卫生应急工作产生许多重要启示 第一节 美国卫生应急体系介绍一、法律法规二、卫生应急体制和机制（一）联邦应急管理署（二）紧急事件支持功能单元（三）军民应急医院系统——国家灾害医学系统（四）突发公共卫生事件应对体系（五）防灾型社区 一、法律法规Ø1803年新罕布什尔州制定了最早的灾难应急法案Ø1974年《灾害救助法》 Ø1976年《全国紧急状态法》Ø1979年成立美国联邦应急管理署Ø1988年《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》 一、法律法规Ø“9.11”之后，通过了《公共卫生安全与预防和应对生物恐怖法案》、《使用军事力量授权法》、《航空运输安全法》、《国土安全法》等一系列法律文件Ø自此，美国形成了较为完备的法律体系 Ø1992 年《联邦紧急响应计划》 Ø2004年 《国家紧急反应计划》 二、卫生应急体制和机制（一）联邦应急管理署Ø美国的自然灾害救援体系是以国土安全部及下属的联邦应急管理署(FEMA)为中央政府主要领导机关的管理体制ØFEMA的主要职责包括：制定灾害预防与控制计划、制定综合性的减灾、准备、应急等紧急管理计划，协调各政府部门的灾害应急管理工作，减少灾害损失，维护公共设施安全，在危机事后管理中负责协调行动、判断形势和发布公共信息等。
图1 美国应对突发事件的应急管理示意图 二、卫生应急体制和机制（二）紧急事件支持功能单元 紧急事件支持功能单元(Emergency Support Functions ESF)是美国国家紧急事件处理系统（NIMS）的重要保障环节，包括交通、通信、建筑工程、消防、 FEMA信息和预案中心、美国红十字会、物资储备、卫生应急服务、FEMA搜救中心、危险品处理部门、食品保障、能源部门12个职能部门，共同保障灾害救援的顺利完成 二、卫生应急体制和机制（三）军民应急医院系统——国家灾害医学系统Ø1980年美国国防部建立军民应急医院系统(CMCH) Ø1985年以CMCH为基础建立全国医疗反应系统，即国家灾害医学系统(National Disaster Medicine System, NDMS) ØNDMS是军民一体化的系统，其指导思想是对外发生常规战争或国内发生重大自然灾害时，使现有的医学救援机构有能力对大批伤员进行救治二、卫生应急体制和机制 二、卫生应急体制和机制（四）突发公共卫生事件应对体系Ø美国的“国家-州-地方”三级体系 CDC（联邦疾病控制与预防系统） HRSA（地区/州医院应急准备系统） MMRS（地方城市医疗应急系统） 二、卫生应急体制和机制（四）突发公共卫生事件应对体系 FEMA将危机反应分为12个领域，并为每个领域指派一个领导机构。
卫生和医疗服务的负责机构是卫生与人类服务部，CDC是其主要组成部分，它是整个公共卫生突发事件应对系统的核心和协调中心 图2 美国应急管理模式图 二、卫生应急体制和机制（五）防灾型社区 美国联邦政府积极推动建立“防灾型区”，以提高社区成员对于社区事务的参与意识，增强公共部门和私人间的共识，为营造较好的城市环境发挥了重要作用 第二节 英国卫生应急体系介绍 Ø一、法律法规Ø二、卫生应急体制和机制 一、法律法规Ø自1988年以来颁布了《传染病法案》《传染病免疫法》《公共卫生法案》《民事突发事件法》等Ø英国卫生部“突发事件计划协作机构”颁布的“国民健康服务系统突发事件应对计划”，构成了英国突发公共卫生事件应对体系的综合框架 一、法律法规Ø2002年4月，根据修改的国民健康服务系统突发事件应对计划，英国更多的公共卫生突发事件应对转向基本医疗委托机构（PCT）新计划构建了更为完善的公共卫生应对网络，包括PCT、卫生局、健康与社会保健理事会和卫生部门医药官员、执行官员等 二、卫生应急体制和机制 Ø以卫生部和国民医疗服务体系为主导的自中央到地方的垂直管理体系，与地方政府没有实质性的联系。
Ø危机应对的决策者与执行者权责分明，卫生部是决策者，处于战略层面；地方国民医疗服务体系是一个具有高度自治权的实体，接受卫生部的战略性政策指导 二、卫生应急体制和机制Ø英国健康保护署(Health Protection Agency，HPA)，成立于2003年4月1日，在执行层面中扮演重要的角色Ø伦敦紧急救助服务中心是世界上最大的免费紧急救助机构 第三节 日本卫生应急体系介绍一、法律法规 二、卫生应急体制和机制（一）以首相为最高指挥官的灾害管理体制（二）以召开防灾工作会议为中心的管理体制（三）卫生应急管理体系（四）非政府组织参与救援 一、法律法规Ø日本灾害救助的基本制度是以中央和地方各自以立法的方式建立的 Ø中央政府的母法是1947年颁布的《灾害救助法》和1961年颁布的《灾害对策基本法》 Ø1971年《大都市震灾对策特别措施法》Ø1978年《大规模地震防灾对策推进纲要》Ø1995年《地震防灾对策特别措施法》 一、法律法规Ø1988年和1992年分别制定了《南关东地区赈灾应急对策活动纲要》与《南关东地区直下型地震对策大纲》Ø2003年《关于完善防灾信息体系的基本方针》和针对8级地震应急措施的《大规模地震对策特别措施法》 二、卫生应急体制和机制（一）以首相为最高指挥官的灾害管理体制Ø专门的自然灾害应急管理决策和协调机构和以内阁首相为危机管理最高指挥官的危机管理体系，负责全国的危机管理。
Ø在首相官邸建立了全国“危机管理中心”，指挥应对所有危机 Ø中央防灾会议（Central Disaster Management Council）负责应对全国的自然灾害，是综合防灾工作的最高决策机关，下设专门委员会和事务局 二、卫生应急体制和机制（二）以召开防灾工作会议为中心的管理体制Ø平时定期召开的防灾工作会议来部署应急工作 ，在灾害发生时，基础部门根据灾害的危害程度以及本地区的抗灾能力决定是否向上级部门汇报 Ø重大灾害，内阁总理负责提议内阁设置“非常灾害对策本部”来调集全国资源进行灾害应急处理工作，中央防灾会议作为主要的方案制定机构提供各种灾害应急处理意见 二、卫生应急体制和机制（二）以召开防灾工作会议为中心的管理体制Ø在1995年的地铁沙林事件之后设置了内阁信息中心，负责信息的收集、整理和报送工作Ø灾害较为频繁的地区成立了灾害管理室，专门负责应急管理工作灾害管理室具有更大的灾害应急的决策权，可在不经上级批准的情况下紧急征用灾害救援物资、救援设施等灾害管理室的设置是对高度集权的灾害应急管理体系所作的一种补充 二、卫生应急体制和机制（三）卫生应急管理体系Ø垂直管理体系： 由中央-都(道、府、县)—市(町、村)三个层次组成 Ø应急管理体系： 由主管健康、卫生、福利、劳保的厚生劳动省负责建立并以之为核心。
二、卫生应急体制和机制（三）卫生应急管理体系Ø两个突发公共卫生事件应急系统 国家管理系统 地方管理系统 Ø三级政府两个系统，通过纵向行业系统管理和分地区管理的衔接，形成全国的突发公共卫生事件应急管理网络 二、卫生应急体制和机制（四）非政府组织参与救援Ø以行政、居民、民间企业、非政府组织、非营利团体、志愿者相互合作的“公救”、“共救”、“自救”体系Ø参与救灾的范围比较广泛，一是参与组织多，二是救援项目广 第四节 澳大利亚卫生应急体系介绍一、法律法规 二、卫生应急体制和机制建设 （一）国家应急管理委员会（二）联邦政府救灾专业队（三）澳大利亚应急管理署 （四）国家应急管理协调中心 （五）应急管理体系（六）以志愿者为特色的广泛社会参与（七）以社区为基本单位的医疗救援模式 一、法律法规 Ø在《联邦宪法》的规定下，制定了联邦政府应急管理政策，建立了相应的机构，通过财政和技术手段支持各州的应急管理发展和建设Ø各州通过自己独立的立法权力来建立适合本州的自然灾害应急管理的组织体系和实施管理的职责 二、卫生应急体制和机制建设 Ø（一）国家应急管理委员会 国家应急管理委员会( National Emergency Management Committee, NEMC)是最高的国家应急管理政策机构，主要功能是促进国家紧急事件管理能力的发展。
Ø（二）联邦政府救灾专业队 联邦政府救灾专业队(Commonwealth Counter-Disaster Task Force, CCDTF)是一个高级部门间的委员会，由总理和内阁部门主持，并与联邦政府部门结合，在灾害减轻和重建上扮演重要角色 二、卫生应急体制和机制建设 （三）澳大利亚应急管理署 Ø司法部负责灾害和应急事务管理，其下属的应急管理署（Emergency Management Australia, EMA）是联邦政府管理应急事务的机构ØEMA通过一系列的州和地区在训练、响应、计划、装备、志愿人员等援助计划来实现自然灾害的预防、准备、响应和恢复 二、卫生应急体制和机制建设 （四）国家应急管理协调中心Ø国家应急管理协调中心（National Management Coordination Center, NEMCC）控制EMA的行动和协调任务ØNEMCC的主要责任是协调州与地区政府间的支持与请求工作 二、卫生应急体制和机制建设 （五）应急管理体系Ø管理系统主要由国家应急管理委员会，联邦政府应急管理组织和州应急或灾害管理组织3个部分组成 Ø6个州政府与2个地区政府负责保护所辖公民的生命和财产安全Ø州政府对灾害应急管理和规划负主要责任Ø地方政府负责灾害应急的具体组织和实施 二、卫生应急体制和机制建设 （六）以志愿者为特色的广泛社会参与Ø应急响应志愿者组织有大致50万名训练有素的志愿者，他们占澳大利亚人口的25%。
志愿者是抗灾的主力军，他们来自于社区，服务于社区 Ø州应急服务中心(State Emergency Service，简称SES)是众多志愿者抗灾组织较为普遍的一种形式SES是帮助社区处理洪灾和暴雨的应急和营救的志愿者组织 二、卫生应急体制和机制建设 （七）以社区为基本单位的医疗救援模式 Ø以志愿者为主体的抗灾队伍是社区备灾建设的核心组成，这充分体现了澳大利亚灾害管理的概念：充分准备的社区Ø澳大利亚联邦层级的规划者和管理者都把社区看成是国家抗灾的基本单位 第五节 俄罗斯卫生应急体系介绍一、法律法规 二、卫生应急体制和机制建设 （一）总统在决策中起主导作用（二）俄罗斯紧急情况部（三）紧急状态预防和响应统一国家体系（四）俄罗斯联邦卫生防疫委员会和卫生部 一、法律法规俄罗斯的卫生应急立法体系，特别是自然灾害和恐怖事件法律较为健全Ø1992年《安全法》( Security Act)和《特例法》(Specific Acts) Ø1994年《联邦应急法》(Federal Emergency Act) 和《关于保护居民和领土免遭自然和人为灾害法》Ø1995年《事故救援机构和救援人员地位法》 一、法律法规Ø1998年《民防法》 Ø1999年《俄罗斯联邦公共卫生流行病防疫法》Ø2001年《俄罗斯联邦紧急状态法》 Ø2002年《俄罗斯联邦战时状态法》 俄罗斯联邦应急法和灾害法规在制定上也存在规划不够详尽，无法察觉危险因素对社会和环境所造成的影响；忽略社区在自然灾害中应起到的作用等问题。
二、卫生应急体制和机制建设 （一）总统在决策中起主导作用Ø应急管理系统的特点是总统在指挥决策中起主导作用，即所谓的“大总统、大安全” Ø1989年成立俄联邦民防、应急与减灾部，简称为紧急情况部 Ø1994年成立紧急状态预防和响应统一国家体系（USEPE），负责国家社会平时对灾害的预防，灾害的应急，以及灾后的复原工作 二、卫生应急体制和机制建设 （二）俄罗斯紧急情况部Ø俄罗斯紧急情况部（EMERCOM)下属包括国家消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队在内的多支应对紧急情况的专业力量 Ø俄紧急情况部主要职能是协调各级指挥机构的活动；制定和落实国家有关民防的专项计划；协调建立国家储备、保险基金；组织居民进行民防训练等工作； 二、卫生应急体制和机制建设 （三）紧急状态预防和响应统一国家体系ØUSEPE应急组织体系分为5个层次，每个层次都有其特定的协调单位，具有预警、保护居民、医疗、财政和物资分配及信息支持等功能Ø每个层次都有自身相应的应急职责和功能按所处环境不同，所承担功能分三种情况：①日常准备阶段②预警阶段③应急阶段 二、卫生应急体制和机制建设 （四）俄罗斯联邦卫生防疫委员会和卫生部 《俄罗斯联邦公共卫生流行病防疫法》规定，在防范和处理平时和自然灾害中大规模流行病的管理体制职能中，俄罗斯联邦卫生防疫委员会和俄罗斯联邦卫生部的流行病防疫局是最主要的两个机构。
联邦首席卫生医师则是管理体制中的全权负责人 表1各国突发事件卫生应急的法制建设比较 表2各国卫生应急管理体系及运行机制比较 表3 各国突发事件卫生应急反应人员、 组织架构及能力建设比较 第六节 国际组织在卫生应急中的作用 Ø一、世界卫生组织Ø二、红十字国际委员会Ø三、世界动物卫生组织 一、世界卫生组织Ø世界卫生组织（World Health Organization, WHO），是联合国下属的专门机构，国际最大的公共卫生组织ØWHO的宗旨是使全世界人民获得尽可能高水平的健康，它在促进流行病和地方病的防治，提供和改进公共卫生、疾病医疗和有关事项的教学与训练，以及推动确定生物制品的国际标准方面均发挥重要作用 一、世界卫生组织ØWHO制定《国际卫生条例（2005）》，并于2007年6月15日生效 Ø《国际卫生条例（2005）》为WHO的流行预警和快速应对活动提供了框架，各国也遵行该条例的规定开展各类活动ØWHO发展了一个综合的“事件管理系统”以管理关于疾病暴发的关键信息并确保重点国际公共卫生专业人员之间准确和及时的交流 Ø针对紧急情况和灾难，WHO组织开展人道主义卫生行动，承诺更有效地与会员国和利益攸关方合作 二、红十字国际委员会 红十字国际委员会（International Committee of the Red Cross, ICRC）是国际非政府组织的代表，它成立于1863年，是一个中立且独立的组织，它的职责和使命即是在世界各地努力为受冲突和武装暴力影响的人提供人道援助，并积极推广保护战争受难者的法律。
在冲突和灾害后，ICRC的工作内容涉及保障居民的经济安全、保证水和环境卫生、提供基本医疗服务以及重建联系等若干方面 三、世界动物卫生组织 世界动物卫生组织（法语Office international des epizooties，OIE），又称为国际兽疫局，成立于1924年，是一个国际性政府间组织截止2011年1月，OIE已拥有178个成员国，总部在法国巴黎当今，世界动物卫生组织在突发公共卫生事件应急过程中发挥着越来越重要的作用在“改善全球动物健康”新目标的支持下，世界动物卫生组织扩大了它的责任范围，它不仅要求各个成员齐心协力共同合作，还需要在国家、区域以及国际层面上，开发新的技术和机制，以及如何加强与其他国际组织的合作 第七节 卫生应急国际交流与合作Ø一、全球卫生Ø二、全球卫生与公共卫生、国际卫生的比较Ø三、全球卫生与卫生应急的关系 一、全球卫生 全球卫生，是全球化背景的产物，有着鲜明的时代特征，是公共卫生（Public Health）、国际卫生（International Health）的延伸概念全球卫生的发展与世界卫生组织的发展关系紧密，从20世纪90年代起，世界卫生组织逐步从财政危机、影响力下降的困境中走出，又重新回到领导全球健康事务的轨道上来，对“全球卫生”关注增加，并日益取代国际卫生的概念。
一、全球卫生全球卫生具有以下主要特征：（1）健康状态全球化，合作全球化2）全面关注健康问题3）消除健康差异，体现公平性原则4）多学科交叉，跨学科合作 二、全球卫生与公共卫生、国际卫生的比较 三、全球卫生与卫生应急的关系 全球卫生是跨越国界的、非一国之力所能解决的公共卫生问题，是公共卫生和国际卫生向全球范围的扩大和延伸随着经济全球化的发展，人员和物资流动频繁，跨国界、跨区域突发公共卫生事件发生的风险和概率不断增加，全球卫生所倡导的多国、多组织的广泛合作，构建公平的全球卫生体系，将在这些事件处置中发挥积极的作用因此，全球卫生赋予了卫生应急“全球化”的特征，开展国际合作，共同应对突发公共卫生事件得到各国政府的高度重视 本章小结Ø1. 本章围绕卫生应急法制、机制和体制建设等几方面内容，对世界各地区具有代表性的且卫生应急工作开展较早、体系建设较完善的国家的卫生应急体系做了简单梳理和描述，具体包括美国、英国、日本、澳大利亚和俄罗斯五国Ø2. 简要概括了国际组织在全球危机中扮演的角色和所起的作用 关键术语Ø1.卫生应急体系 (Public Health Emergency Response System)Ø2.卫生应急法制、体制和机制建设 (Law, structure and mechanism of health emergency response system)Ø3.美国、英国、日本、澳大利亚、俄罗斯 (America, British, Japan, Australia, Russia)Ø4.世界卫生组织、红十字国际委员会 (World Health Organization, International committee of the Red Cross 讨论题1.国外卫生应急体系建设现状对完善和加强我国的卫生应急体系建设的启示。
解题思路：从国外卫生应急体系建设的特点出发，总结其好的经验，考虑是否适合中国国情，并加以完善和应用 讨论题2.全球化进程中，突发传染病疫情的爆发和蔓延可能对世界各国造成的影响有哪些？各国以及国际组织应如何应对？解题思路：全球化的概念是什么，可参考SARS在全球爆发流行时的实例以及我国的教训 思考题填空题：1.《国际卫生条例》是由 制定发布答案：世界卫生组织 2.美国的自然灾害救援体系是以国土安全部及下属的 为中央政府主要领导机关的管理体制答案：联邦应急管理署(FEMA) 3. 是整个美国公共卫生突发事件应对系统的核心和协调中心答案：CDC 思考题简答题：1.列表比较美国、英国、日本、澳大利亚、俄罗斯五国的卫生应急管理体系及运行机制。