地方政府治理第02讲地方政府及其结构

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1、第第1节节 地方政府的内涵和特征地方政府的内涵和特征一、地方政府一、地方政府 “地方政府地方政府”的界定的界定 不列颠百科全书不列颠百科全书：国家政府、区域政府、地方政府：国家政府、区域政府、地方政府 美国政府与政治美国政府与政治：联邦政府、州政府、地方政府：联邦政府、州政府、地方政府 美利坚百科全书美利坚百科全书：单一制国家地方政府是中央政府：单一制国家地方政府是中央政府的分支机构的分支机构 local government local government 中央政府地方政府中央政府地方政府 历史历史/ /文化文化/ /制度安排制度安排/ /语言语言 地方政府的定义地方政府的定义国家类型国家

2、类型全国性政府全国性政府地域性政府地域性政府联邦制联邦制联邦政府联邦政府联邦成员政府及其所属的地方政府联邦成员政府及其所属的地方政府单一制单一制中央政府中央政府地方政府地方政府地方政府是由中央政府为治理国家的一部分地域地方政府是由中央政府为治理国家的一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。 涵义：中央政府设置涵义：中央政府设置 治理部分地域治理部分地域 政府单位政府单位地方政府地方议决机关和地方执行机关（行地方政府地方议决机关和地方执行机关（行政机关）政机关） 地方政权地方政权/ /地方政府地方政府 人民政府行政机关的统称人民政府行政机关的统称

3、 地方政府的地位地方政府的地位政府的政治统治政府的政治统治 地域面积、人口数量地域面积、人口数量 中国：省、地、县、乡等中国：省、地、县、乡等36 47136 471个个 法国：大区、省、市镇等法国：大区、省、市镇等3600036000多个多个 日本：市、町、村、特别区等日本：市、町、村、特别区等32553255个个 二二 地方政府的特征与作用地方政府的特征与作用地方政府的基本特征地方政府的基本特征 地方政府拥有的权力不具主权性地方政府拥有的权力不具主权性 地方政府的权限是局部的地方政府的权限是局部的 地域范围地域范围/ /管辖事务管辖事务 地方政府的职责是完成地方社会管理地方政府的职责是完成

4、地方社会管理 地方政府的作用地方政府的作用 政治作用政治统治政治作用政治统治 民主政治民主政治 公共管理公共管理 社会作用提供环境社会作用提供环境 促进进步促进进步 第2节 地方政府的组织结构重点问题：重点问题：地方政府的体制结构地方政府的体制结构地方政府的层级结构地方政府的层级结构地方政府的功能结构地方政府的功能结构地方政府的权力结构地方政府的权力结构关键术语：关键术语： 体制结构体制结构 层级结构层级结构 功能结构功能结构 权力结构权力结构 行政体地方政府行政体地方政府 自治体地方政府自治体地方政府 混合体地方政府混合体地方政府 高层地方政府高层地方政府 中层地方政府中层地方政府 基层地方

5、政府基层地方政府 一般地域型地方政府一般地域型地方政府 城镇型地方政府城镇型地方政府 特殊型地方政府特殊型地方政府 议行合一地方政府议行合一地方政府 议行分立地方政府议行分立地方政府一般来说，地方政府的体制结构是由国体和一般来说，地方政府的体制结构是由国体和政体决定的，并随着国家政治制度，行政制度的政体决定的，并随着国家政治制度，行政制度的发展而演变。但由于各国人口数量、版图大小、发展而演变。但由于各国人口数量、版图大小、民族构成、历史传统、文化背景、政治和经济发民族构成、历史传统、文化背景、政治和经济发展水平的不同，呈现出不同的特点。展水平的不同，呈现出不同的特点。 对于地方政府的体制结构，

6、中国学者普对于地方政府的体制结构，中国学者普遍认同的观点是将地方政府分为三大类，即行政遍认同的观点是将地方政府分为三大类，即行政体地方政府、自治体地方政府和民主集中制地方体地方政府、自治体地方政府和民主集中制地方政府（又称混合体地方政府）。政府（又称混合体地方政府）。2.1 地方政府的体制结构. .行政体地方政府行政体地方政府行政体地方政府一般存在于中央集权制下的行政体地方政府一般存在于中央集权制下的传统国家，实质上只是一种在国家部分地域传统国家，实质上只是一种在国家部分地域实施治理的、政治统治与行政管理高度统一实施治理的、政治统治与行政管理高度统一的地方国家机关。（如中国古代封建帝制时的地方

7、国家机关。（如中国古代封建帝制时期的地方政府期的地方政府 ）2.1 地方政府的体制结构2.1 地方政府的体制结构（1 1）行政体地方政府的基本特征）行政体地方政府的基本特征不存在代表当地公民利益和意愿的代不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。议机关。地方政府首长及其所属官员是由上级地方政府首长及其所属官员是由上级任命的，代表中央政府维护其统治。任命的，代表中央政府维护其统治。管辖事务的范围和权限的不确定性。管辖事务的范围和权限的不确定性。（2 2）行政体地方政府的利弊（主要优点）行政体地方政府的利弊（主要优点）第一，统一的行政制度，有利于政治统治第一，统一的行政制度，有利于政治统治的稳定和国

8、家的完整统一；的稳定和国家的完整统一；第二，全国一盘棋，不至于出现畸轻畸重第二，全国一盘棋，不至于出现畸轻畸重的现象，发展较为均衡；的现象，发展较为均衡；第三，政令统一，行政效率得以发挥；第三，政令统一，行政效率得以发挥；第四，有利于克服狭隘的地方偏见和地方第四，有利于克服狭隘的地方偏见和地方保护主义。保护主义。2.1 地方政府的体制结构行政体地方政府的利弊（主要弊病）行政体地方政府的利弊（主要弊病）第一，由于不存在代表民意的机构，民众无第一，由于不存在代表民意的机构，民众无法参与管理，也无权监督政府，与民主原则法参与管理，也无权监督政府，与民主原则背道而驰；背道而驰；第二，由于政令划一，不能

9、因地制宜，无法第二，由于政令划一，不能因地制宜，无法发挥地方的积极性。发挥地方的积极性。第三，由于高度集权，地方官吏容易恣意妄第三，由于高度集权，地方官吏容易恣意妄为，滋生腐败；为，滋生腐败；第四，由于中央与地方关系不对称，地方可第四，由于中央与地方关系不对称，地方可能欺上瞒下，中央可能武断决策，容易引起能欺上瞒下，中央可能武断决策，容易引起人民众的不满和反抗。人民众的不满和反抗。 2.1 地方政府的体制结构2.2.自治体地方政府自治体地方政府近现代社会，随着资本主义民主政治的发展，近现代社会，随着资本主义民主政治的发展，地方自治逐渐成为早发展国家地方制度的主要地方自治逐渐成为早发展国家地方制

10、度的主要形式，自治体地方政府就是这种发展的产物，形式，自治体地方政府就是这种发展的产物，而且自治的范围在不断扩大，自治的层次在不而且自治的范围在不断扩大，自治的层次在不断提高。断提高。2.1 地方政府的体制结构自治体地方政府的基本特征自治体地方政府的基本特征具有独立的法律地位和法人资格。具有独立的法律地位和法人资格。 依据法律赋予的权限，在规定的自治事务和地域范依据法律赋予的权限，在规定的自治事务和地域范围内，代表当地公民的利益和意愿处理地方公共事围内，代表当地公民的利益和意愿处理地方公共事务，独立行使职权，只对自治体和选举产生它的当务，独立行使职权，只对自治体和选举产生它的当地居民负责。地居

11、民负责。同中央政府及上级政府之间不存在直接的上下隶属同中央政府及上级政府之间不存在直接的上下隶属与服从关系，但必须接受后者的法律监督。与服从关系，但必须接受后者的法律监督。拥有独立的财政来源和法定的某些征税权力，以筹拥有独立的财政来源和法定的某些征税权力，以筹措自治所需的资金。措自治所需的资金。 2.1 地方政府的体制结构（2 2）自治体地方政府的权限范围）自治体地方政府的权限范围纵向上看，国家授予权力范围的方式通常有纵向上看，国家授予权力范围的方式通常有两种：第一种是逐一列举式（如英、美等国）两种：第一种是逐一列举式（如英、美等国）；第二种是概括式（如欧洲国家）。；第二种是概括式（如欧洲国家

12、）。横向上看，地方自治体在自治所拥有的权限横向上看，地方自治体在自治所拥有的权限主要包括五个方面：组织权；财政权；行政主要包括五个方面：组织权；财政权；行政权；地方立法权；制裁权。权；地方立法权；制裁权。2.1 地方政府的体制结构（3 3）自治体地方政府的优缺点）自治体地方政府的优缺点优点：优点：第一，能代表民意，吸引当地居民参与本地第一，能代表民意，吸引当地居民参与本地事务的管理，有效地监督政府的行为；事务的管理，有效地监督政府的行为； 第二，能促进地方民主政治建设，提高民众第二，能促进地方民主政治建设，提高民众的民主意识和民主技能；的民主意识和民主技能； 第三，能发挥地方的积极性，提高政府

13、工作第三，能发挥地方的积极性，提高政府工作的效益。的效益。2.1 地方政府的体制结构2.1 地方政府的体制结构缺点：缺点：第一，地方自治团体可能会存在本位主义；第一，地方自治团体可能会存在本位主义；第二，以地方利益和地方特殊性为借口，使第二，以地方利益和地方特殊性为借口，使中央政府对全国性事务的政策不能落实；中央政府对全国性事务的政策不能落实；第三，地方政府之间可能会囿于地方偏见或第三，地方政府之间可能会囿于地方偏见或地方狭隘的利益，在公共资源、公共产品、地方狭隘的利益，在公共资源、公共产品、公共事务的分配、提供和处理上产生矛盾。公共事务的分配、提供和处理上产生矛盾。3.3.混合体地方政府混合

14、体地方政府混合体地方政府指的是十月革命胜利以后，依混合体地方政府指的是十月革命胜利以后，依据巴黎公社政权建设的经验在苏联产生的新型据巴黎公社政权建设的经验在苏联产生的新型地方政府，后被二战以后产生的社会主义国家，地方政府，后被二战以后产生的社会主义国家，包括东欧与中国等所仿效。由于民主集中制是包括东欧与中国等所仿效。由于民主集中制是社会主义国家的基本组织原则，这种地方体制社会主义国家的基本组织原则，这种地方体制又被称之为民主集中制体的地方政府。又被称之为民主集中制体的地方政府。2.1 地方政府的体制结构（1 1）混合体地方政府的基本特征：）混合体地方政府的基本特征：存在由本地居民选举产生、代表

15、当地居民意愿的代存在由本地居民选举产生、代表当地居民意愿的代议机构，并由代议机构（通常称为国家权力机关）议机构，并由代议机构（通常称为国家权力机关）选出执行机关即行政机关。选出执行机关即行政机关。地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表，地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表，是它们的下级机关。在各级权力机关之间不存在上是它们的下级机关。在各级权力机关之间不存在上下隶属关系，只存在法律监督和指导关系。下隶属关系，只存在法律监督和指导关系。行政机关为权力机关的执行机关，在接受上级行政行政机关为权力机关的执行机关，在接受上级行政机关领导的同时，又对产生它的地方权力机关负责，机关领导的同时

16、，又对产生它的地方权力机关负责，并接受其领导。并接受其领导。地方各级行政机关之间存在上下隶属关系，都是中地方各级行政机关之间存在上下隶属关系，都是中央政府在当地的代表。央政府在当地的代表。 2.1 地方政府的体制结构（2 2）混合体地方政府的优缺点）混合体地方政府的优缺点( (主要优点主要优点) )：第一，有利于发挥中央和地方两个积极性，能够使国家第一，有利于发挥中央和地方两个积极性，能够使国家的整体利益和地域的局部利益得以很好的协调地发展；的整体利益和地域的局部利益得以很好的协调地发展；第二，政治上分权和行政上集权的有机结合，从而保证第二，政治上分权和行政上集权的有机结合，从而保证政府整体效

17、益得到较好地发挥；政府整体效益得到较好地发挥；第三，有利于提高行政效率，国家通过在各级行政机关第三，有利于提高行政效率，国家通过在各级行政机关之间建立起上下隶属的领导关系，保证了全国行政的基之间建立起上下隶属的领导关系，保证了全国行政的基本统一和一致；本统一和一致；第四，有利于发扬政治民主，国家承认地域居民对当地第四，有利于发扬政治民主，国家承认地域居民对当地事务拥有的权力，由当地居民选举产生的政府进行治理，事务拥有的权力，由当地居民选举产生的政府进行治理，推进了政治民主在地方的发展。推进了政治民主在地方的发展。2.1 地方政府的体制结构（2 2）混合体地方政府的优缺点（主要缺点）混合体地方政

18、府的优缺点（主要缺点）社会主义国家多是在经济文化落后的地区产社会主义国家多是在经济文化落后的地区产生的，传统社会中长期存在行政体地方政府生的，传统社会中长期存在行政体地方政府的历史惯性往往导致集权专断；的历史惯性往往导致集权专断；由于大量日常事务都是通过存在上下隶属关由于大量日常事务都是通过存在上下隶属关系的各级行政机关来完成的，在代表民意的系的各级行政机关来完成的，在代表民意的权力机关不能很好发挥作用的情况下，容易权力机关不能很好发挥作用的情况下，容易忽视当地居民的合理要求和合法权利。忽视当地居民的合理要求和合法权利。2.1 地方政府的体制结构2.2.12.2.1概述概述2.2.22.2.2

19、高层地方政府高层地方政府2.2.32.2.3基层地方政府基层地方政府2.2.42.2.4中层地方政府中层地方政府2.2 地方政府的层级结构1.1.内涵与特点内涵与特点地方政府层级机构的内涵：层级结构是指地方地方政府层级机构的内涵：层级结构是指地方政府单位之间在纵向上按照一定关系而形成的政府单位之间在纵向上按照一定关系而形成的组合方式。地方政府的层级结构纵向上的关系组合方式。地方政府的层级结构纵向上的关系表现为三种情况：表现为三种情况：第一种是行政上的领导关系；第一种是行政上的领导关系；第二种是法律上的监督关系；第二种是法律上的监督关系；第三种是行政区划上的包含关系第三种是行政区划上的包含关系

20、。2.2.1 概述1.1.内涵与特点内涵与特点地方政府层级结构的特点：地方政府层级结构的特点：稳定性与变动性共存。稳定性与变动性共存。同一性和多样性并存。同一性和多样性并存。 正式层级和非正式层级并存正式层级和非正式层级并存 。2.2.1 概述2.2.影响层级结构设置的因素影响层级结构设置的因素 地方政府层级结构的设置既有客观因素的影响，地方政府层级结构的设置既有客观因素的影响，也有国家政府制度安排的需要，概括起来说主也有国家政府制度安排的需要，概括起来说主要表现以下几个方面：要表现以下几个方面：国家规模。一般来说，人口多面积大的国家地方政国家规模。一般来说，人口多面积大的国家地方政府的层级数

21、相对要多一些，而人口少面积小的国家府的层级数相对要多一些，而人口少面积小的国家层级数相对要少一些。层级数相对要少一些。 历史惯性。一个国家地方政府的层级结构都是建立历史惯性。一个国家地方政府的层级结构都是建立在过去已有的历史基础上的。在过去已有的历史基础上的。体制安排。联邦制国家地方政府的层级结构较为简体制安排。联邦制国家地方政府的层级结构较为简单，单一制国家地方政府的层级结构则或多或少单，单一制国家地方政府的层级结构则或多或少 。2.2.1 概述3.3.地方政府层级结构的类型地方政府层级结构的类型地方政府层级结构类型划分的依据是地方政府地方政府层级结构类型划分的依据是地方政府与中央政府和当地

22、居民的关系。地方政府在层与中央政府和当地居民的关系。地方政府在层级结构上通常分为三类：级结构上通常分为三类：第一，直接与中央政府发生关系，受中央政府直接第一，直接与中央政府发生关系，受中央政府直接监督指挥的地方政府，称为高层地方政府；监督指挥的地方政府，称为高层地方政府；第二，直接与当地居发生关系，承担直接治理职责第二，直接与当地居发生关系，承担直接治理职责的地方政府，称为基层地方政府；的地方政府，称为基层地方政府；第三，介于前述两者之间的地方政府，称为中层地第三，介于前述两者之间的地方政府，称为中层地方政府。方政府。2.2.1 概述高层地方政府是指在一个国家政府序列中位高层地方政府是指在一个

23、国家政府序列中位居中央政府之下，直接受中央政府领导和监居中央政府之下，直接受中央政府领导和监控的最高层级的地方政府，是构成国家的基控的最高层级的地方政府，是构成国家的基本结构单元。本结构单元。2.2.2 高层地方政府2.2.2 高层地方政府. .政治地位：政治地位：高层地方政府由于不直接面向居民，而与中央高层地方政府由于不直接面向居民，而与中央政府直接发生关系，因此政治地位较高，发挥政府直接发生关系，因此政治地位较高，发挥的政治作用也较强。的政治作用也较强。高层地方政府的设置主要是出于国家政治上的高层地方政府的设置主要是出于国家政治上的需要，遵循确保国家统一、主权完整和政治稳需要，遵循确保国家

24、统一、主权完整和政治稳定的原则。定的原则。高层地方政府所在的行政区划单位是构成国家高层地方政府所在的行政区划单位是构成国家的基本单元，必须由国家立法创制和变更，因的基本单元，必须由国家立法创制和变更，因此其设置比较稳定。此其设置比较稳定。. .职责权限职责权限中央政府为了实现分区治理，维护政治统治，发挥地中央政府为了实现分区治理，维护政治统治，发挥地方的作用和效能，一般赋予高层地方政府单位较多的方的作用和效能，一般赋予高层地方政府单位较多的职责和较大的权限。职责和较大的权限。除少数必须由中央政府承担的职能外，如外交、国防、除少数必须由中央政府承担的职能外，如外交、国防、海关等，高层地方政府一般

25、与中央政府承担的职能基海关等，高层地方政府一般与中央政府承担的职能基本相同，特别是行政部门的设置与中央政府的同构性本相同，特别是行政部门的设置与中央政府的同构性更大。更大。中国省级政府的职权主要有：行政执行权；行政领导中国省级政府的职权主要有：行政执行权；行政领导与管理权；地方行政立法权；行政监督权；人事行政与管理权；地方行政立法权；行政监督权；人事行政权；行政保护权。权；行政保护权。2.2.2 高层地方政府. .管理方式管理方式高层地方政府由于不直接面对辖域内的居民，所以其高层地方政府由于不直接面对辖域内的居民，所以其管理方式主要是通过对下级地方政府单位的指挥、监管理方式主要是通过对下级地方

26、政府单位的指挥、监督、指导，来履行对辖区事务的各项管理和提供必要督、指导，来履行对辖区事务的各项管理和提供必要的服务，并协调基层地方政府彼此间的矛盾、争端。的服务，并协调基层地方政府彼此间的矛盾、争端。 对于下级地方政府不可能履行的职责，高层地方政府对于下级地方政府不可能履行的职责，高层地方政府也提供直接管理和服务。在中国有些公共事务的管理也提供直接管理和服务。在中国有些公共事务的管理是通过垂直体制进行的。是通过垂直体制进行的。从管理的幅度看，高层地方政府的规模不宜太大，公从管理的幅度看，高层地方政府的规模不宜太大，公共物品的提供并不是由越高一级政府提供更好。共物品的提供并不是由越高一级政府提

27、供更好。2.2.2 高层地方政府基层地方政府是指处于层级结构最低层、基层地方政府是指处于层级结构最低层、直接面向当地居民、对所辖地域承担直直接面向当地居民、对所辖地域承担直接治理职责的地方政府。接治理职责的地方政府。2.2.3 基层地方政府2.2.3 基层地方政府. .设置原则设置原则第一，有利于当地居民参与地方事务的管理；第一，有利于当地居民参与地方事务的管理；第二，有利于地方政府充分履行职责，发挥行第二，有利于地方政府充分履行职责，发挥行政效益；政效益；第三，便于公共物品和公共服务的提供与配置；第三，便于公共物品和公共服务的提供与配置；第四，应充分考虑其辖区的地域面积与居民数第四，应充分考

28、虑其辖区的地域面积与居民数量。量。 . .职责权限职责权限同较高层级的地方政府单位相比，基层地方政府所拥有的职同较高层级的地方政府单位相比，基层地方政府所拥有的职责权限不仅种类相对地要少，涉及面有限，而且承担的多是责权限不仅种类相对地要少，涉及面有限，而且承担的多是具有社会公共管理特性的职能。具有社会公共管理特性的职能。 在美国的县乡镇的各委员会中，一般看不到有明确的职能机在美国的县乡镇的各委员会中，一般看不到有明确的职能机构、直属机构，办事机构的划分。构、直属机构，办事机构的划分。英国很多地方政府实际上是地方议会及其委员会承担地方事英国很多地方政府实际上是地方议会及其委员会承担地方事务的管理

29、。务的管理。德国的乡镇政府一般由乡镇议会和乡镇长或乡镇总监组成。德国的乡镇政府一般由乡镇议会和乡镇长或乡镇总监组成。我国乡镇政府作为最基层的地方政府，其职权范围根据现行我国乡镇政府作为最基层的地方政府，其职权范围根据现行的地方组织法规定有以下四项内容：行政执行权；行政管理的地方组织法规定有以下四项内容：行政执行权；行政管理权；行政保护权；办理上级人民政府交办的其他事项。权；行政保护权；办理上级人民政府交办的其他事项。2.2.3 基层地方政府. .管理方式管理方式由于辖域范围内不再存在更低层级地方政府单由于辖域范围内不再存在更低层级地方政府单位，一切行政管理事务都需自身完成，其主要位，一切行政管

30、理事务都需自身完成，其主要的管理方式是直接为居民基本生活提供服务。的管理方式是直接为居民基本生活提供服务。规模较大的基层地方政府单位，在其下辖地域规模较大的基层地方政府单位，在其下辖地域可能存在派出机关或办事机关，接受委托执行可能存在派出机关或办事机关，接受委托执行一些行政管理的事务，但仍应属于基层地方政一些行政管理的事务，但仍应属于基层地方政府自身的职责。府自身的职责。2.2.3 基层地方政府我国的基层政府我国的基层政府目前我国的基层地方政府主要有目前我国的基层地方政府主要有4 4种形式：乡、民族乡、种形式：乡、民族乡、镇和市辖区，其中最典型的是乡。镇和市辖区，其中最典型的是乡。 长期以来乡

31、作为基层地方政府的政治地位并不稳定。长期以来乡作为基层地方政府的政治地位并不稳定。 改革开放以来乡作为最基层的地方政府又面临新的问题：改革开放以来乡作为最基层的地方政府又面临新的问题：一是数量庞大，财政不堪重负；一是数量庞大，财政不堪重负；二是乡内部虽然机构林立、人满为患，但行政权力二是乡内部虽然机构林立、人满为患，但行政权力却日益支离破碎；却日益支离破碎；三是乡政府成为社会矛盾的焦点，干群关系也在恶三是乡政府成为社会矛盾的焦点，干群关系也在恶化。化。2.2.3 基层地方政府介于最高层地方政府和基层地方政府之间介于最高层地方政府和基层地方政府之间的地方政府称为中层地方政府。其设置或的地方政府称

32、为中层地方政府。其设置或基于管理需要，如我国的县级政府单位，基于管理需要，如我国的县级政府单位，或基于政治因素如我国民族区域自治地区或基于政治因素如我国民族区域自治地区中层地方政府单位的设置。中层地方政府单位的设置。2.2.4 中层地方政府2.2.4 中层地方政府. .职责权限职责权限中层地方政府单位的职责权限介于高层地方政府单位中层地方政府单位的职责权限介于高层地方政府单位和基层地方政府单位之间。其承担的多是上一级地方和基层地方政府单位之间。其承担的多是上一级地方政府单位委托的职责和对下一级地方政府的监督和控政府单位委托的职责和对下一级地方政府的监督和控制。制。我国的地级市拥有的职权种类与省

33、级政府基本相同，我国的地级市拥有的职权种类与省级政府基本相同，主要包括行政执行权、行政领导与管理权、行政监督主要包括行政执行权、行政领导与管理权、行政监督权、人事行政权和行政保护权等，但其权限只限于其权、人事行政权和行政保护权等，但其权限只限于其管理辖区范围内。管理辖区范围内。 我国县级政府的职权，在种类上与市级政府基本一样，我国县级政府的职权，在种类上与市级政府基本一样，不同之处在于没有行政立法权，无权制定地方性法规不同之处在于没有行政立法权，无权制定地方性法规或规章。或规章。. .管理方式管理方式 中层地方政府的管理既不同于高层地方政府的中层地方政府的管理既不同于高层地方政府的间接管理，也

34、不同于基层地方政府的直接管理，间接管理，也不同于基层地方政府的直接管理，或者说既有直接管理又有间接管理。或者说既有直接管理又有间接管理。中层地方政府不仅必须贯彻执行上级地方政府中层地方政府不仅必须贯彻执行上级地方政府的方针、政策和工作部署，成为上级地方政府的方针、政策和工作部署，成为上级地方政府的管理对象。又必须根据辖区的实际情况，对的管理对象。又必须根据辖区的实际情况，对下级地方政府进行宏观调控管理和具体微观指下级地方政府进行宏观调控管理和具体微观指导，还要对于一些部门的事务进行直接领导。导，还要对于一些部门的事务进行直接领导。2.2.4 中层地方政府中国的中层地方政府中国的中层地方政府现在

35、中国的中层地方政府主要有现在中国的中层地方政府主要有5 5种，即自治州、种，即自治州、地级市、自治县、县、县级市。地级市、自治县、县、县级市。目前中国中层地方政府存在的问题主要表现为目前中国中层地方政府存在的问题主要表现为一是中间层级过多而且混乱；一是中间层级过多而且混乱；二是市管县体制弊端日益突出。二是市管县体制弊端日益突出。2.2.4 中层地方政府地方政府的功能结构构成地方政府的横向地方政府的功能结构构成地方政府的横向结构，它是指由于地方政府单位所承担的结构，它是指由于地方政府单位所承担的职责和功能不同而产生的一种组合方式。职责和功能不同而产生的一种组合方式。 . . .概述概述. . .

36、一般地域型地方政府一般地域型地方政府. . .城镇型地方政府城镇型地方政府. . .民族自治型地方政府民族自治型地方政府. . .其他特殊型地方政府其他特殊型地方政府2.3 地方政府的功能结构2.3.1 概述一般来说，国家是按地域进行行政区划的，地域一般来说，国家是按地域进行行政区划的，地域治理就是地方政府主要的、基本的功能。国家有治理就是地方政府主要的、基本的功能。国家有时不得不基于某种特殊需要而设置一种与一般地时不得不基于某种特殊需要而设置一种与一般地方政府有所不同的特殊地方政府，从而使一个国方政府有所不同的特殊地方政府，从而使一个国家既有一般型地方政府，又有各类特殊型地方政家既有一般型地

37、方政府，又有各类特殊型地方政府。府。 地方政府的功能结构普遍存在于各个国家，表现地方政府的功能结构普遍存在于各个国家，表现各异。各异。一般与特殊也是相对的。同一种功能类型的地方一般与特殊也是相对的。同一种功能类型的地方政府在不同体制结构的国家可能处于不同的地位。政府在不同体制结构的国家可能处于不同的地位。2.3.1 概述地方政府功能结构的设置，主要基于两种考虑：地方政府功能结构的设置，主要基于两种考虑： 一是直接基于维护政治统治的考虑而设置专门一是直接基于维护政治统治的考虑而设置专门的地方政府单位。的地方政府单位。二是直接基于行政管理的需要而专门设置的地二是直接基于行政管理的需要而专门设置的地

38、方政府单位。方政府单位。 从一般与特殊的关系来看，地方政府的功能结构从一般与特殊的关系来看，地方政府的功能结构可以被划分为四种类型：一般地域型、城镇型、可以被划分为四种类型：一般地域型、城镇型、民族区域型、其他特殊型。民族区域型、其他特殊型。2.3.2 一般地域型地方政府一般地域型地方政府就是国家按地域进行一般地域型地方政府就是国家按地域进行管理而设置的一般性政府。管理而设置的一般性政府。主要特点：主要特点：第一，它是单纯出于地域一般管理的需要，除第一，它是单纯出于地域一般管理的需要，除此之外并不具有其他的特殊目的；此之外并不具有其他的特殊目的；第二，它是一切国家自古迄今普遍采用的一种第二，它

39、是一切国家自古迄今普遍采用的一种管理方式，也是最为普遍的一种政治需要；管理方式，也是最为普遍的一种政治需要；第三，其设置不需要人口数量限制、民族构成第三，其设置不需要人口数量限制、民族构成比例或经济发展水平高低的特别要求。比例或经济发展水平高低的特别要求。当前中国一般地域型地方政府单位主要有当前中国一般地域型地方政府单位主要有省、县、乡三种。省、县、乡三种。省、县、乡的设置现状表现出以下特点：一是规模悬殊。一是规模悬殊。 二是发展不平衡。二是发展不平衡。三是县的数量逐渐减少。三是县的数量逐渐减少。 四是乡作为宪法规定的国家设置在农村地区的四是乡作为宪法规定的国家设置在农村地区的基层政府单位，并

40、未在实践上真正被当为一级基层政府单位，并未在实践上真正被当为一级政府对待。政府对待。2.3.2 一般地域型地方政府2.3.3 城镇型地方政府城镇型地方政府是指国家在经济相对发达、城镇型地方政府是指国家在经济相对发达、社会化需求程度较高地区设置的一种地方社会化需求程度较高地区设置的一种地方政府。政府。 城镇型地方政府的设置主要基于两个因素城镇型地方政府的设置主要基于两个因素的考虑：的考虑：一是非农业人口的数量、比重和居住的集中程一是非农业人口的数量、比重和居住的集中程度；度； 二是该地域在政治经济或军事文化等方面的重二是该地域在政治经济或军事文化等方面的重要地位要地位 2.3.3 城镇型地方政府

41、我国城镇型地方政府的建制单位主要三种：我国城镇型地方政府的建制单位主要三种：市、镇、市辖区。市、镇、市辖区。我国城镇型地方政府设置现状存在的问题主要我国城镇型地方政府设置现状存在的问题主要在于：在于：一是成分结构复杂。一是成分结构复杂。 二是地级市数量增长过快。二是地级市数量增长过快。 三是城市化水平参差不齐。三是城市化水平参差不齐。 四是镇的体制不规范。四是镇的体制不规范。 五是街道办事处的地位不确定。五是街道办事处的地位不确定。2.3.4 民族自治型地方政府民族自治型地方政府是国家在少数民族聚居地区设立的民族自治型地方政府是国家在少数民族聚居地区设立的具有管理少数民族事务功能的地方政府。具

42、有管理少数民族事务功能的地方政府。国家在设置这类地方政府时主要基于两个因素的考虑：国家在设置这类地方政府时主要基于两个因素的考虑：一是辖域内少数民族在总人口中的构成比例；一是辖域内少数民族在总人口中的构成比例；二是维护当地少数民族的正当权益，维护国家统一，二是维护当地少数民族的正当权益，维护国家统一，加强民族团结。加强民族团结。为了确保民族自治型地方政府在其辖域内履行职责，实为了确保民族自治型地方政府在其辖域内履行职责，实施治理，通常国家会通过相关的法律法规对于此类地方施治理，通常国家会通过相关的法律法规对于此类地方政府的人员结构、政府组成和职权范围作出专门的规定。政府的人员结构、政府组成和职

43、权范围作出专门的规定。我国的民族自治型地方政府我国的民族自治型地方政府我国自古至今一直存在在少数民族聚居区设置特殊型我国自古至今一直存在在少数民族聚居区设置特殊型地方政府的做法。地方政府的做法。当代中国民族区域型地方政府的建制单位主要有：自当代中国民族区域型地方政府的建制单位主要有：自治区、自治州、自治县、民族乡。治区、自治州、自治县、民族乡。我国的民族区域型地方政府存在两种形式：我国的民族区域型地方政府存在两种形式：自治区、自治州、自治县享有民族区域自治权利；自治区、自治州、自治县享有民族区域自治权利；民族乡、民族镇、民族区因规模较小，不享有民族民族乡、民族镇、民族区因规模较小，不享有民族区

44、域自治权利。区域自治权利。2.3.4 民族自治型地方政府2.3.5 其他特殊型地方政府这里所指的其他特殊型地方政府是指国家除为某些特殊需这里所指的其他特殊型地方政府是指国家除为某些特殊需要而专门设置的地方政府。主要有两种类型：要而专门设置的地方政府。主要有两种类型：一是为满足政治需要而设置的；一是为满足政治需要而设置的；二是为满足经济社会发展需要而设置的。二是为满足经济社会发展需要而设置的。 其他特殊型地方政府的特殊性在于：其他特殊型地方政府的特殊性在于：第一，数量一般较少；第一，数量一般较少；第二，地位特殊，设置目的比较明确；第二，地位特殊，设置目的比较明确；第三，稳定性不足；第三，稳定性不

45、足；第四，名称不同于一般政府；第四，名称不同于一般政府；第五，管理体制特殊。第五，管理体制特殊。2.3.5 其他特殊型地方政府中国自古以来各个朝代曾由于种种原因设中国自古以来各个朝代曾由于种种原因设置过比较特殊的地方政府。置过比较特殊的地方政府。唐朝在首都、陪都设置政治地位较高的府；唐朝在首都、陪都设置政治地位较高的府；唐宋明时期边境地区为巩固边防与内地统治而唐宋明时期边境地区为巩固边防与内地统治而设的军、民、卫、所；设的军、民、卫、所；宋代为加强对制盐、冶铁宋代为加强对制盐、冶铁 、铸钱等的管理和控、铸钱等的管理和控制，在经济资源产地设置监作为其地方政府单制，在经济资源产地设置监作为其地方政

46、府单位。位。清代出于各种需要而设置的厅作为特殊型地方清代出于各种需要而设置的厅作为特殊型地方政府。政府。其它特殊型地方政府新中国成立之初的其它特殊型地方政府新中国成立之初的5050、6060年代曾年代曾有较多的设置，但其后随设置目的的完成或原因的消有较多的设置，但其后随设置目的的完成或原因的消失而逐渐改变为其它类型地方政府。失而逐渐改变为其它类型地方政府。现在全国这类特殊型地方政府现仅有现在全国这类特殊型地方政府现仅有5 5个，其中，特个，其中，特区区2 2个，林区个，林区1 1个，特别行政区个，特别行政区2 2个。个。特区是指贵州省东北部的万山特区和贵州西部的六枝特区是指贵州省东北部的万山特

47、区和贵州西部的六枝城区；城区；林区是指位于湖北西部的神农架林区；林区是指位于湖北西部的神农架林区；特别行政区是指特别行政区是指19971997年回归祖国的香港特别行政区和年回归祖国的香港特别行政区和19991999年回归祖国的澳门特别行政区。年回归祖国的澳门特别行政区。2.3.5 其他特殊型地方政府从世界范围看，无论联邦制国家还是单一制国家从世界范围看，无论联邦制国家还是单一制国家都有设置特殊型地方政府的情况。设置的理由或都有设置特殊型地方政府的情况。设置的理由或出于政治地位，或出于行政管理需要，或出于民出于政治地位，或出于行政管理需要，或出于民族问题考虑。族问题考虑。 美国在首都地区设立哥伦

48、比亚特区，以教育管理美国在首都地区设立哥伦比亚特区，以教育管理为其职能重点的学区、专司防洪泄洪职能排洪区、为其职能重点的学区、专司防洪泄洪职能排洪区、灌溉区等。灌溉区等。 在澳大利亚的北部、加拿大的育空地区、印度的在澳大利亚的北部、加拿大的育空地区、印度的9 9个中央直辖区，属于尚未参加联邦但属联邦领土个中央直辖区，属于尚未参加联邦但属联邦领土的特殊型地方政府。的特殊型地方政府。2.3.5 其他特殊型地方政府2.3.5 其他特殊型地方政府在意大利在意大利5 5个自治区执行特殊法律，享有一定的立个自治区执行特殊法律，享有一定的立法权和行政自治权。法权和行政自治权。 葡萄牙在亚速尔和马德拉两个群岛

49、设置自治区作葡萄牙在亚速尔和马德拉两个群岛设置自治区作为其特殊型地方政府，分别实行特殊的为其特殊型地方政府，分别实行特殊的“政策政策行政行政”自治。自治。菲律宾在穆斯林聚居的棉兰老岛和科迪耶拉山区，菲律宾在穆斯林聚居的棉兰老岛和科迪耶拉山区，设立若干自治区作为特殊型地方政府，实行自治设立若干自治区作为特殊型地方政府，实行自治体制。体制。 法国、比利时、日本、巴西等国家也有自己的特法国、比利时、日本、巴西等国家也有自己的特殊型地方政府。殊型地方政府。2.4 地方政府的权力结构地方政府的权力结构是指依据地方政府权地方政府的权力结构是指依据地方政府权力的来源和配置而形成的结构安排和组合力的来源和配置

50、而形成的结构安排和组合方式，地方政府内部权力的配置不同形成方式，地方政府内部权力的配置不同形成了地方政府权力结构的不同类型。了地方政府权力结构的不同类型。 . . .概述概述. . .议行合一的地方政府议行合一的地方政府. . .议行分立的地方政府议行分立的地方政府. . .双轨制的地方政府双轨制的地方政府 2.4.1 概述. .地方政府的权力地方政府的权力地方政府的权力是一种公共权力，是指国家地方政府的权力是一种公共权力，是指国家权力机关或中央政府依法授予地方政府在所权力机关或中央政府依法授予地方政府在所辖区域进行社会公共事务管理的强制力，是辖区域进行社会公共事务管理的强制力，是地方政府实现

51、其职责和功能的手段和保障。地方政府实现其职责和功能的手段和保障。2.4.1 概述地地方政府的权力类型：方政府的权力类型：从权力的来源看，可以分为上级授予的权力、从权力的来源看，可以分为上级授予的权力、当地居民让渡的权力；当地居民让渡的权力； 从权力的功能看，可以分为立法权、行政权和从权力的功能看，可以分为立法权、行政权和司法权；司法权； 从权力运行的方式看，可以分为强制性权力、从权力运行的方式看，可以分为强制性权力、功利性权力、操纵性权力、合法性权力和人格功利性权力、操纵性权力、合法性权力和人格性权力；性权力； 从权力作用的领域看，可以分为经济权力、政从权力作用的领域看，可以分为经济权力、政治

52、权力和文化权力；治权力和文化权力；从权力运行的时间看，可以分为常设权力、短从权力运行的时间看，可以分为常设权力、短期权力和临时权力。期权力和临时权力。地方政府权力的内涵从总体上作为执行权的特征，表现为权地方政府权力的内涵从总体上作为执行权的特征，表现为权属上的内容：即地方政府同所有的国家机关一样，其权力的属上的内容：即地方政府同所有的国家机关一样，其权力的所有权根本上属于人民，人民通过国家法律等途径授予政府所有权根本上属于人民，人民通过国家法律等途径授予政府以有关权力的占有权、使用权、支配权，为人民服务，保证以有关权力的占有权、使用权、支配权，为人民服务，保证人民的受益权。人民的受益权。法定的

53、地方政府权力由各级地方政府依法占有、使用和支配。法定的地方政府权力由各级地方政府依法占有、使用和支配。实践中，地方政府权力表现为制令权；对下领导权；行政全实践中，地方政府权力表现为制令权；对下领导权；行政全面管理权；保护、保障权、审计监察权、对设立在本行政区面管理权；保护、保障权、审计监察权、对设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位的协助和域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位的协助和监督权等。监督权等。从公共管理的角度讲，地方政府的权力主要包含三个方面的从公共管理的角度讲，地方政府的权力主要包含三个方面的内容：即议决权、执行权和行政权。内容：即议决权、执行权和行政权

54、。除了行政体地方政府的权力来自中央政府或上级政府的直接除了行政体地方政府的权力来自中央政府或上级政府的直接授权之外，地方政府的权力是通过有选举权的当地居民通过授权之外，地方政府的权力是通过有选举权的当地居民通过法定的程序选举后形成。法定的程序选举后形成。2.4.1 概述2.2.地方政府的权限地方政府的权限地方政府的权限是指地方政府行使权力的范地方政府的权限是指地方政府行使权力的范围、限度和边界。围、限度和边界。一般来说，中央政府对地方政府的授权总是一般来说，中央政府对地方政府的授权总是有限的，不可能把所有职权交给地方政府承有限的，不可能把所有职权交给地方政府承担，比如外交权、军事权与司法审判权

55、等，担，比如外交权、军事权与司法审判权等，而且每个国家依据不同的原则，划分的地方而且每个国家依据不同的原则，划分的地方政府权限也不一样。政府权限也不一样。2.4.1 概述2.4.1 概述地方政府的权限存在以下特点：地方政府的权限存在以下特点：1.1.必须由中央政府或联邦成员政府划定必须由中央政府或联邦成员政府划定 ；2.2.必须在法定的地域范围内行使；必须在法定的地域范围内行使；3.3.必须在法定的事务范围内行使。必须在法定的事务范围内行使。3.3.地方政府权力的来源地方政府权力的来源地方政府由中央政府设置，其权限的地域范围和事务范围地方政府由中央政府设置，其权限的地域范围和事务范围是中央政府

56、授予和规定的。是中央政府授予和规定的。在不同体制类型下，地方政府行使规定权限的权力的来源在不同体制类型下，地方政府行使规定权限的权力的来源不同。不同。行政体地方政府的权力只有一个来源，即来自于中央政府行政体地方政府的权力只有一个来源，即来自于中央政府或上级政府的府内授权。或上级政府的府内授权。 自治体地方政府是由当地居民选举产生，其权力来自于当自治体地方政府是由当地居民选举产生，其权力来自于当地居民的让渡。地居民的让渡。 混合体地方政府权力一部分来自于当地居民的让渡，另一混合体地方政府权力一部分来自于当地居民的让渡，另一部分则来自于中央和上级政府的授予。部分则来自于中央和上级政府的授予。2.4

57、.1 概述4.4.地方政府权力结构的类型地方政府权力结构的类型地方政府权力的配置和运行方式决定了地方政府权力地方政府权力的配置和运行方式决定了地方政府权力结构的不同类型。组成地方政府权力的议决权、执行结构的不同类型。组成地方政府权力的议决权、执行权和行政权如何分配，由何种机关行使，就是地方政权和行政权如何分配，由何种机关行使，就是地方政府权力的配置。府权力的配置。影响地方政府权力结构配置的主要因素有两个：一是影响地方政府权力结构配置的主要因素有两个：一是三种权力的本质属性；二是政治理念的差异。三种权力的本质属性；二是政治理念的差异。依据地方政府权力的配置与组合的不同形式，其权力依据地方政府权力

58、的配置与组合的不同形式，其权力结构基本上分为两种类型：议行合一体制和议行分立结构基本上分为两种类型：议行合一体制和议行分立体制，在一些单一制国家的同一个地方政府单位中还体制，在一些单一制国家的同一个地方政府单位中还存在双轨制的权力结构。存在双轨制的权力结构。2.4.1 概述2.4.2 议行合一的地方政府凡议决权和执行权归属一个中心的地方政凡议决权和执行权归属一个中心的地方政府权力结构，称之为府权力结构，称之为“议行合一议行合一”的地方的地方政府，其权力中心就是权力机关，或称为政府，其权力中心就是权力机关，或称为议决机关。议决机关。在议行合一的地方政府，议决机关可以由在议行合一的地方政府，议决机

59、关可以由自己同时行使议决权和执行权，也可以由自己同时行使议决权和执行权，也可以由其另外产生一个对其负责的机关承担执行其另外产生一个对其负责的机关承担执行职责，前者称之为职责，前者称之为“绝对议行合一绝对议行合一”，后，后者称之为者称之为“相对议行合一相对议行合一”。. .绝对议行合一的地方政府绝对议行合一的地方政府 立法和执行权由同一机关掌握，选民选出的议立法和执行权由同一机关掌握，选民选出的议会直接行使执行权，同时承担当地社会事务公会直接行使执行权，同时承担当地社会事务公共管理职责。共管理职责。 典型的情况有如下两种：典型的情况有如下两种： （1 1）英国的议会委员会制）英国的议会委员会制（

60、2 2）美国的议会委员会制）美国的议会委员会制2.4.2 议行合一的地方政府2.2.相对议行合一的地方政府相对议行合一的地方政府 相对议行合一的地方政府是指选民选举产生相对议行合一的地方政府是指选民选举产生一个权力机关仅行使议决权，再由它产生一一个权力机关仅行使议决权，再由它产生一个行使执行权的机关承担对社会的公共管理；个行使执行权的机关承担对社会的公共管理；或者议会行使执行权，另指定机关承担公共或者议会行使执行权，另指定机关承担公共管理职责。承担执行的机关必须对议决机关管理职责。承担执行的机关必须对议决机关负责，接受其监督或领导。负责，接受其监督或领导。 2.4.2 议行合一的地方政府2.4

61、.2 议行合一的地方政府主要形式有以下几种情况：主要形式有以下几种情况：1.1.英国执行机关的制度安排英国执行机关的制度安排2.2.美国的市县经理制美国的市县经理制3.3.德国的市行政主任制德国的市行政主任制 4.4.北欧的议会执行委员会制北欧的议会执行委员会制2.4.3 议行分立的地方政府凡议决权与执行权分属两个中心行使的地凡议决权与执行权分属两个中心行使的地方政府权力结构，称为方政府权力结构，称为“议行分立议行分立”体制，体制，两个权力中心分别称为议决机关和执行机两个权力中心分别称为议决机关和执行机关。关。由议决机关依法选举产生的执行机关独立由议决机关依法选举产生的执行机关独立行使职权的，

62、称为行使职权的，称为“相对议行分立相对议行分立”；由；由选民通过两次选举分别选出议决机关和执选民通过两次选举分别选出议决机关和执行机关，分别行使职权的，称为行机关，分别行使职权的，称为“绝对议绝对议行分立行分立”。1.1.绝对议行分立的地方政府绝对议行分立的地方政府绝对议行分立的地方政府的议决机关和执行机绝对议行分立的地方政府的议决机关和执行机关都是选民直接选举产生，彼此不存在产生和关都是选民直接选举产生，彼此不存在产生和负责的关系，独立行使职权。负责的关系，独立行使职权。主要有以下几种情况：主要有以下几种情况：（1 1）美国的强市长议会制）美国的强市长议会制（2 2）日本的市长议会制）日本的

63、市长议会制2.4.3 议行分立的地方政府2.2.相对议行分立的地方政府相对议行分立的地方政府相对议行分立的地方政府权力结构的特点是：相对议行分立的地方政府权力结构的特点是：选民只投票选出一个权力机关即议会，由议会选民只投票选出一个权力机关即议会，由议会依法产生行使执行权的地方长官。地方长官依依法产生行使执行权的地方长官。地方长官依据国家法律的规定，独立地行使职权，不受议据国家法律的规定，独立地行使职权，不受议会的干预，议会也无权罢免。会的干预，议会也无权罢免。法国的市镇政府属于这类体制。法国的市镇政府属于这类体制。2.4.3 议行分立的地方政府由于中央授予地方政府的治理权限，不可能涵盖由于中央

64、授予地方政府的治理权限，不可能涵盖全部社会事务的管理，而且有些事务必须分地域全部社会事务的管理，而且有些事务必须分地域管理。对于这些超出当地政府管理权限的社会公管理。对于这些超出当地政府管理权限的社会公共事务，各国政府有各种处理方式：共事务，各国政府有各种处理方式：或者由国家行政机关在地方设置不属地方政府或者由国家行政机关在地方设置不属地方政府系列的对应机构进行管理；系列的对应机构进行管理；或者由国家在地方设置管理机构，但由中央政或者由国家在地方设置管理机构，但由中央政府在地方的代表统一领导；府在地方的代表统一领导；或者另设隶属于国家的行政体地方政府。或者另设隶属于国家的行政体地方政府。2.4

65、.3 双轨制的地方政府2.4.3 双轨制的地方政府在同一个行政区域存在两个能有效行使行政权力在同一个行政区域存在两个能有效行使行政权力的行政机关，一个产生于当地议决机关的行政机的行政机关，一个产生于当地议决机关的行政机关，一个是由国家在当地设置的国家行政机关，关，一个是由国家在当地设置的国家行政机关，这种情况可以称为双轨制的地方政府权力结构。这种情况可以称为双轨制的地方政府权力结构。比较典型的代表有：瑞典的行政并列制；法国的比较典型的代表有：瑞典的行政并列制；法国的国家代表制。国家代表制。复习思考题地方政府的组织结构分为几种类型？行政体地方政府的利弊有哪些？自治体地方政府的主要特点是什么？地方政府的层级结构有哪些特点？地方政府层级结构设置的影响因素包括哪些？地方政府功能结构的设置主要出于什么考虑？我国一般地域型地方政府设置中主要存在哪些问题？地方政府的权限有什么特点？举例分析议行合一的地方政府的结构。举例分析议行分立的地方政府的结构。