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1、分析我国公债规模 管理制度是否合理目 录公债规模管理制度简介公债规模管理制度的意义公债规模管理制度不合理参考美日公债规模管理制度启示公债规模管理制度的改进公债规模管理制度简介公债规模管理制度 自2006年起,我国开始采取国债余额管理制度进行政府债务管理。根据 关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告,我国的国债余额管理制度是指,立法机关不具体限定中央政府当年国债发行额度,而是通过限定一个年末不得突破的国债余额上限,以达到科学管理国债规模的方式。但在地方债规模管理上，正在积极推进改革，实行限额管理，举借资金只能用于公益性资本支出，不能用于一般性支出。公债规模管理制
2、度简介公债规模管理制度国债余额管理又分为两种形式： 其一：国债限额管理，即立法机关为财政 部 门 发 行 国 债 的 总 规 模 设 置 一 个 额 度 限制，财政部门可一直在国债规模限额内自行决定国债发行品种、时间和发行方式。如果确有原因需要提高国债规模限额，财政部门需要向立法机关申请并得到批准后,才可突破国债规模限额发行国债。目前，美国国债发行管理采用的就是这种方法。 其二：预算差额管理，形式上只是预算差额，即每年立法机关只审批国家的预算赤字或预算盈余，也就是国债规模的增量或减量，不审批国债借新还旧部分。目前，英国、德国、法国、日本和加拿大等许多发达国家都采用这种管理办法。公债规模管理制度
3、的意义（一）国债余额管理加强了国债规模管理力度，有助于提高国债管理工作的透明度；（二）能够使国务院及其财政部，合理安排国债的品种结构和期限结构，从而有助于控制总体国债筹资成本；（表现在短期国债）（三）在宏观经济政策的协调上，有利于央行有效地开展货币政策操作；缓解人民币升值的压力；（四）便利国债管理部门有效地实施债务管理和现金管理操作，实现货币政策和财政政策在更高层次上的协调配合。国债余额（亿元）国债余额增长率GDP（亿元）国债负担率19942286.448197.94.74%19953300.344.34%60793.75.43%19964361.4332.15%71176.66.13%199
4、75508.8826.31%789736.98%19987765.740.97%84402.39.20%19991054235.75%89677.111.76%20001302023.51%99214.613.12%20011561819.95%109655.214.24%200219336.123.81%120332.716.07%200322603.616.90%135822.816.64%200425777.614.04%159878.316.12%200532614.2126.52%183217.417.80%200635105.287.64%211923.516.57%2007520
5、74.6548.34%257305.620.24%200853271.542.30%30067017.72%200960237.6813.08%34090317.67%201067526.9112.10%407137.816.59%201172044.516.69%479576.115.02%201277565.77.66%532872.114.56%201386750.4611.84%583196.714.87%201495655.4510.27%634043.415.09%2015106599.5911.44%67670815.75%公债规模管理制度的意义公债规模管理制度不合理 在内债方面
6、，主要集中于地方政府债务地方政府债务方面。2013年，国家审计署公布2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果，其结果显示，截至2013年6月底，地方债务总额为17.8909万亿元万亿元。其中，负有偿还责任债务为10.8859万亿元，具有担保责任债务为2.6656万亿元，承担一定救助责任的债务为4.3394万亿元。地方政府债务包括省、市、县、地方政府债务包括省、市、县、乡四级政府的债务乡四级政府的债务。据估算，全国地方政府负债率和中央政府负债率总和达到50%，尽管债务规模仍在60%的预警线以下，远低于发生债务危机的欧美国家，但从债务结构债务结构看，80%的地方政府债务来自于银行贷款，且大部
7、分是银政合作和银政合作和“打捆贷款打捆贷款”，存在违规担保、重复抵押、虚假出资等问题，埋下了较大的风险隐患。另外，我国地方政府债务中隐性债务、或有债务隐性债务、或有债务负担沉重，潜在的债务风险很大。潜在的债务风险很大。尽管或有债务目前还不是地方政府的直接债务，但均是以政府信用或担保为基础，很可能地方政府出于公众压力承担还债责任时，或有债务会变成直接显性债务，最终还是由地方政府归还。公债规模管理制度不合理公债管理制度不合理，集中表现在地方债地方债。根据审计署审计结果公告的数据：截至2013 年底，全国地方政府性债务余额为全国地方政府性债务余额为17.8909万亿元万亿元。由此可见，目前地方政府债
8、务总体规总体规模十分巨大模十分巨大，潜在的债务风险债务风险不可小觑。而地方政府债务规模管理机制不健全，是导致地方政府债务不断膨胀的重要原因，薄弱的地方政府债务管理基础，使其地方政府债务管理问题越来越多。首先首先，没有统一的地方政府债务规模管理制度。再者再者，地方政府对债务的管理办法较单一，主要是传统的行政手段，缺乏相关的法律法规，大部分地方政府没有完善的债务监控体系，最后最后，地方政府债务未纳入预算管理地方政府债务未纳入预算管理。地方政府债务不断膨胀公债规模管理制度不合理 地方政府债务隐蔽性强、统计困难隐蔽性强、统计困难，并且由于没有统一的统计口径和统计标准没有统一的统计口径和统计标准，地方政
9、府债务没有一个准确的数据，也就成为不可避免的现象，而没有确切的地方政府债务数据将会对经济的健康运行产生不良的影响。我国目前尚未建立专项债务会计核算制度，现行政府预算会计制度记录和报告的只有直接显性债务，且政府债务信息一般都是通过统计报表反映，没有反映债务来源、变动、偿还等具体信息，因此难以确保债务信息的真实性、准确性和完整性，从而在很大程度上加大了政府债务管理的难度，更不便于社会进行有效监督。 地方政府债务规模总体状况透明度低公债规模管理制度不合理 地方政府债务规模构成结构日益复杂中国政府在地方债上的改进 十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准国务院关于提请审议批准年
10、地方政府债务限额的议案的决议。其中外界关注的年地方政府债务限额锁定万亿元年地方政府债务限额锁定万亿元，预预计债务率为计债务率为。 此议案的获批，意味着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理对地方政府债务的限额管理，为地方政府举借债务设立了“天花板天花板”。 今年正式实施的新预算法和2014年出台的国务院关于加强地方政府性债务管理的意见明确提出，我国对地方政府债务余额实行限额管理我国对地方政府债务余额实行限额管理。地方政府举债规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。中国政府在地方债上的改进 此次获批的年万亿元地方政府债务限额万亿元地方政府债务限额，实际就是目前地方政府
11、负有偿还责任的债务。该限额由两块构成，一块是截至年末的全国地方政府债务余额万亿元全国地方政府债务余额万亿元，一块是今年月全国人大批准的年地方政府债务新增限额万亿元年地方政府债务新增限额万亿元。 此次获批议案明确将债务率不超过债务率不超过作为我国地方政府债务的整整体风险警戒线体风险警戒线。财政部部长楼继伟向全国人大常委会做说明时表示，预计年末，全国地方政府债务的债务率为全国地方政府债务的债务率为，风险总体可控，但也有个别地区债务风险较高。 目前，我国政府负债率约为40%。根据2016年预算草案，地方政府一般债务和专项债务余额限额合计约约17.2万亿元万亿元，地方政府债务率预计仍将低于低于100%
12、的风险警戒线水平的风险警戒线水平，风险总体可控。参考美日公债规模管理制度启示 美国对地方政府规模债券的管理：美国对地方债券规模管理非常严格管理非常严格,主要是通过发行人、市场机制以及透明的法律框架,约束州和地方政府的借债行为。各州均通过有关的法律约束并规范法律约束并规范地方政府的举债行为,且地方政府须根据其税收能力和收入税收能力和收入能力约束自身的债务发行规模。 美国的信用评级制度信用评级制度非常发达。通过信用评级，避免大规模“坏债”的发行。地方政府信用级别对地方债券发行流通规模都会产生重大影响。地方债券发行人的财务地方债券发行人的财务状况、支付能力及支付意愿状况、支付能力及支付意愿，通常都是
13、投资者密切关注的指标。衡量地方政府支付能衡量地方政府支付能力的指标力的指标有净债务与应税财产估价比，同时对不同地区有合理评价方式：即进行地区比较时用人均综合净债务水平进行衡量并考虑不同地区财富和收入水平。参考美日公债规模管理制度启示 日本地方政府发行债券实行严格的规模审批制度规模审批制度，防止地方政府滥发债券。日本地方自治法第条明确规定,发行地方债须经自治大臣或都道府县知事批准,最后还须经中央政府批准。即中央政府对地方债券具有审批权，具体由管理地方政府事务的自治大臣审批中央政府对地方债券具有审批权，具体由管理地方政府事务的自治大臣审批。日本地方政府要求发行债券时首先要向自治省申报,提出其要建设
14、的项目、资金来源与需要发行债券的额度,经自治省审查后将各地发债计划进行汇总,并且同大藏省协商共同制定发债计划与方针，筛选出当年发债受限的地方政府名单,最后再由自治省统一下达各地区的发债额度。 日本中央政府对地方债券的管理具有明显的集权主义色彩明显的集权主义色彩，不仅严控地方债券发行总量严控地方债券发行总量，还核查筛选出了可以发债的地方政府名单核查筛选出了可以发债的地方政府名单。对不按时偿还地方债本金或发现虚假申请获准发债的地方政府，将严格不批准发债。对公债费用占财政支出比重达到20%以上的地方政府，不批准发行福利设施建设债券。若比重达到30%以上，则不能发行一般事业债券，限制当年地方税征税率不
15、足90%的地方政府发行债券。限制出现财政赤字的地方政府和公营企业发行债券。参考美日公债规模管理制度启示1.立法建立债务规模管理制度，将债务规模纳入预算管理。依据不同地区不同税收收入及其他收入能力，建立具有法律约束力的预算规模。2. 设立债务统计标准和口径，缓解地方债的隐蔽性，提高债务规模透明度。3.建立严格的结构化的规模控制，避免政府为行政事业单位坏账买单。4.建立地方政府的信用评级制度，防止地方政府发债过多，同时维护债权人的合法权益。5.根据中国国情，适当加强对地方债务的中央集权，建立中国特色的公债规模管理制度。公债规模管理制度的改进1.公债规模管理需强化结构管理 长期以来，外债总量管理一直
16、是我国整体外债管理工作的重心。但我国外债结构存在利率结构利率结构（高利率与短期利率占比过高）、期限结构期限结构（短期债务比重较大）、币种结币种结构构（币种单一）等问题，要求我们在实行外债总量控制的同时，加强外债结构外债结构的优化优化管理管理。 在内债方面，主要集中于地方政府债务地方政府债务方面。地方政府债务不断膨胀，地方政府债务规模总体状况透明度低，地方政府债务规模构成结构日益复杂，要求我们在实行内债总量控制的同时，加强内债结构内债结构的优化管理优化管理。公债规模管理制度的改进2.公债规模管理需考虑政策搭配 国债余额管理制度赋予了财政部灵活的债券发行自由权，便于财政部门进行国债期限结构的管理，
17、凸显出国债规模管理政策链接财政与货币政策的纽带作用。我国在推行余额管理制度时，应注重发挥国债管理政策链接财政与货币政策的纽带作用。因此，在“双稳健”的总体政策搭配框架之下，国债余额管理不仅需要考虑到财政融资的需要，还要考虑到货币政策执行的需要。公债规模管理制度的改进3.公债规模管理需顾及挤出效应 中国债券市场的顽疾之一就是国债比例过大，而中国企业的发展瓶颈之一也是直接融资困难，在国债本身相对企业债券就更具吸引力的中国特色之下，在国债余额管理中充分考虑挤出效应，设定合理的国债规模余额上限是十分必要的。合理的国债规模余额上限应做到既满足政府正常运转以及经济发展的资金需求，又不能过高而导致对企业债券的挤出效应。对于这一限额的合理把握，则需要结合经济发展现状以及未来财政年度的经济发展目标，多因素衡量确定，对此可以考虑建立一个确定国债规模余额上限的指标体系。 谢谢
