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1、论食药行政处罚中当事人论食药行政处罚中当事人主体资格的认定及法律适用主体资格的认定及法律适用 运城市食品药品稽查队李战强运城市食品药品稽查队李战强运城市食药系统培训运城市食药系统培训2021/3/251授课：XXX行政处罚的证明体系行政处罚的证明体系 谁谁? 主体认定主体认定做了什么做了什么?产生了什么后果产生了什么后果?事实依据事实依据应当怎样处理应当怎样处理? 法律依据法律依据2021/3/252授课：XXX摘要摘要 正确认定食药行政处罚中的当事人是合法处理行政违法案件的前提和基础。在执法实践中，因错列、漏列行政处罚当事人而导致败诉的现象时有发生。本课对行政处罚当事人的表现形式、免责事项及
2、认定主体资格的意义进行了阐述，并就民事主体与民事诉讼主体不一致时当事人的法律适用问题进行了分析。 2021/3/253授课：XXX1 1 当事人主体资格的表现形式当事人主体资格的表现形式 中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”。由此可见,行政处罚案件中的当事人，就是行政相对人的公民、法人公民、法人或者其他组织或者其他组织。 2021/3/254授课：XXX1.1 1.1 自然人（公民）自然人（公民） 自然人，指基于出生而取得民事主体资格的
3、人，也就是生存着的每一个人，包括本国公民、外国公民和无国籍人。而具有一国国籍的自然人称为该国的公民。就食药行政相对人而言，个体工商户、个人合伙个体工商户、个人合伙，在食药管理活动中都可视为自然人（公民）。2021/3/255授课：XXX1.2 1.2 法人法人 法人，指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。包括“行政机关法人行政机关法人”、“事业单位法事业单位法人人”、“企业法人企业法人”，行政机关、事业单位以法人登记证为依据，企业法人以企业法人营业执照为依据。 2021/3/256授课：XXX1.3 1.3 其他组织其他组织 最高人民法院关于适用中华人民共
4、和国民事诉讼法若干问题的意见（以下简称民诉意见）第40条对其他组织进行了规定：“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合本
5、条规定条件的其他组织。” 2021/3/257授课：XXX 可见，在行政处罚案件中，作为当事人的公民、法人的主体资格易于认定，但作为其他组织的主体资格的认定则作为其他组织的主体资格的认定则较为复杂较为复杂，包括持有营业执照的组织、银行保险业的分支机构、领取社会团体登记证的社会团体等。 2021/3/258授课：XXX2 2 对当事人主体资格认定的意义对当事人主体资格认定的意义 确定行政处罚案件中当事人的主体资格是行政处罚中一个至关重要的问题。笔者认为，对当事人主体资格的认定有以下三方面的意义三方面的意义。 2021/3/259授课：XXX 2.1 2.1 是合法正确处理行政违法案件的是合法正确
6、处理行政违法案件的前提和基础前提和基础 行政部门在开展对违法案件的调查时，必须要首先查明和确定违法主体首先查明和确定违法主体，如果不能查明和确定违法主体，违法行为就没有承担行政法律责任的单位或个人，行政处罚便无从谈起。其次其次，还必须正确认定违法主体，不能不能“张冠李戴张冠李戴”，出现认定错误。根据中华人民共和国行政诉讼法第54条的有关规定，违法主体认定错误的，人民法院可以以“适用法律、法规错误”为由，判决撤销行政部门作出的行政处罚决定。可见，正确认定当事人的主体资格，是食药行政部门合法、正确处理行政违法案件的前提和基础。 2021/3/2510授课：XXX 2.2 2.2 关系到关系到当场行
7、政处罚决定当场行政处罚决定合法性的认定合法性的认定 行政处罚法第33条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以5050元元以下、对法人或者其他组织处以10001000元元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”。从行政处罚法的规定来看，当场行政处罚决定对公民、法人或者其他组织的罚款额度是不一样的。如行政部门作出罚款500元人民币的当场行政处罚决定，若当事人是公民该决定就不合法，而对法人或者其他组织就合法。因此，行政部门在作出当场行政处罚决定时，首先应当确认当事人的主体资格是公民，还是法人或者其他组织。只有这样，才会作出合法、正确的行政处罚决定。 2021/3/2511授课：
8、XXX 2.3 2.3 涉及到当事人涉及到当事人听证权利听证权利的确定的确定 行政处罚法第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。关于关于“较大数额罚款较大数额罚款”具体具体额度问题，额度问题，( (山西省人民政府关于贯彻实施山西省人民政府关于贯彻实施中华中华人民共和国行政处罚法人民共和国行政处罚法的通知的通知) )：听证工作一般：听证工作一般由作出处罚决定的机关的内部法制工作机构承办；由作出处罚决定的机关的内部法制工作机构承办；听证范围中的听证范围中的“较大数额的罚款较大数额的罚款”一项，我省暂一项，我
9、省暂定为对非经营活动中的违法行为处以定为对非经营活动中的违法行为处以10001000元以上元以上的罚款；对经营活动中的违法行为，没有违法所的罚款；对经营活动中的违法行为，没有违法所得的处以得的处以1000010000元以上的罚款，有违法所得的处元以上的罚款，有违法所得的处以以3000030000元以上的罚款元以上的罚款2021/3/2512授课：XXX3 3 行政处罚当事人的免责事项行政处罚当事人的免责事项 行政处罚法第2527条对免责的事由作出了规定。有以下三种免责的情况：第一、不满1414周岁周岁的人有违法行为的，不予行政处罚。但应责令监护人严加管教。已满14周岁的人实施了违法行为，应承担
10、行政处罚的责任，但对于已满已满1414周岁不满周岁不满1818周岁周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。第二，精神病人和间歇性的精神病人在精神病发病期间实施的违反行政管理秩序的行为不应受到行政处罚。精神病人和正在发病的间歇性的精神病人由于不知道自己违法行为的性质，也不能预见到行为的后果，因此，对其实施惩罚达不到预防行政违法行为的目的，不予处罚。但对于间歇性的精神病人在其精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。对于不予处罚的，应当责令其监护人严加看管。第三，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。 2021/3/2513授课：XXX4 4 民事主体与民事诉讼主体不一致时
11、民事主体与民事诉讼主体不一致时 当事人的法律适用当事人的法律适用 对当事人主体资格的认定是每一起行政处罚案件都要面临的问题，为了避免对当事人的定性不清，应当搞清“诉讼当事人诉讼当事人”的概念。诉讼当事人，是指行政诉讼中对行政行为发生争议，或者认为行政行为侵犯其合法权益，而以自己的名义进行诉讼，并受人民法院判决裁定约束的利害关系人，包括原告、被告、第三人原告、被告、第三人。 2021/3/2514授课：XXX 要弄明白“诉讼当事人”，还应搞清“民事主体、民事主体、诉讼主体、责任承担者诉讼主体、责任承担者”三个民法基本概念。“民事主体民事主体”，即民事法律关系的主体，依我国法律规定，包括公民、法人
12、及其他组织公民、法人及其他组织，以及个别情形下的国家(如国家成为无主财产的所有人)。“诉讼主体诉讼主体”，专指民事诉讼主体，是民事诉讼法律关系的主体，其范围与民事主体既有区别，又有联系。而二者之的区别，正是在行政执法中必须搞清楚的地方，否则，有可能发生主体资格认定错误。“责任承担者责任承担者”，专指民事主体与诉讼主体不一致时，民事诉讼判决中的民事实体法律责任的承担人。在食药执法实践中，我们发现常有不少执法人员混淆了三者的关系，以致发生许多概念上的似是而非，故有专门论述的必要。归纳起来，民事主体与民事诉讼主体不一致的情形及法律适用问题，有以下4中情形：2021/3/2515授课：XXX 4.1
13、4.1 有关个体工商户有关个体工商户 中华人民共和国民法通则（以下简称民法通则）第26条规定：“公民在法律允许的范围内依法核准登记，从事工商经营的，为个体工商户，个体工商户可以起字号”。 个体工商户与法人和其他组织不同，字号不是必登的项目，由此，可分为不起字号的和起字号的个体工商户两种。对不起字号的当事人在处罚时容易认定，而起字号的当事人处罚时则较为复杂，以下进行专题讨论。此外，还应特别注意把“自创招牌”的误作“起字号的”个体工商户认定。个个体工商户应视为公民的特殊形式体工商户应视为公民的特殊形式。2021/3/2516授课：XXX 4.1.1 4.1.1 起字号的个体工商户起字号的个体工商户
14、 依据民法通则第26条，个体工商户可以起字号，以字号名义从事工商业经营(民事活动)。但依据最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国民法通则若干问题的意见（试行）（以下简称民通意见）第41条规定：“起字号的个体工商户，在民事诉讼中，应以营业执照登记的户主（业主）为诉讼当事人，在诉讼文书中注明系某字号的户主”。最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见（以下简称民诉意见）第46条第1款规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号”。 2021/3/2517授课：XXX 由此可见，起字号的个体工商户，其民商事活民商事活动的主体是字号
15、动的主体是字号，诉讼主体则只能是业主诉讼主体则只能是业主。在食药行政处罚中，当事人必须具备诉讼主体资格。因此，处罚时应以业主为当事人以业主为当事人，同时在法律文书上注明字号，但不能以字号为当事人。对起字号的个体工商户，在行政处罚决定书上当事人一当事人一栏仅写字号或者仅写业主都是不正确的栏仅写字号或者仅写业主都是不正确的。所以在行政处罚中，对个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人，有字号的在法律文书上附注登记的字号，可以用括号注明（如益寿堂饭店的业主），也可以在文书开头部分，写上“你经依法登记、经营的益寿堂饭店，生产经营不符合食品安全标准案现经本局查明。” 2021/3/2518授课：XXX
16、4.1.2 4.1.2 业主和实际经营者为业主和实际经营者为“共同当事人共同当事人”的的个体工商户个体工商户 依据民诉意见第46条第2款规定：“个体工商户营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人”。如上例“益寿堂饭店”的营业登记业主是张三，而实际的出资人及经营利润归属者均是王五。那么，在行政处罚中的当事人，王五与张三为“共同当事人”。2021/3/2519授课：XXX 4.1.3 4.1.3 个体工商户与个体工商户与个人独资企业个人独资企业的区别的区别 个人独资企业是指雇工8人以上，企业资产属于私人所有的营利性经营组织。因而个人独资企业属于其他组织范畴属于其他组
17、织范畴，应以企业名称作为当事人，后面括号注明负责人，而不应该以公民姓名作为当事人。要特别注意与个体工商户加以区别。 2021/3/2520授课：XXX4.2 4.2 有关个人合伙有关个人合伙 4.2.1 4.2.1 个人合伙的认定个人合伙的认定 民法通则第30条规定：“个人合伙是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营，共同劳动”。第33条规定：“个人合伙也可以起字号”。第34条规定：“合伙人可以推举负责人，合伙负责人和其他人员的经营活动，由全部合伙人承担民事责任。” 2021/3/2521授课：XXX 民通意见民通意见第45条：“起字号的个人合伙，在民事诉讼中，应当以依法
18、核准登记的字号字号为诉讼当事人，并由合伙负责人为诉讼代表人。合伙负责人的诉讼行为，对全体合伙人发生法律效力。未起字号的个人合伙，合伙人在民事诉讼中为共同诉讼人。合伙人人数众多的，可以推举诉讼代表人参加诉讼。诉讼代表人的诉讼行为，对全体合伙人发生法律效力。推举诉讼代表人，应当办理书面手续”。民诉意见民诉意见第47条规定：“个人合伙的全体合伙人全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号”。2021/3/2522授课：XXX 可见，以上两个意见的规定是不一致，这里涉及到法律适用的问题，笔者认为，民通意见颁行于1988年，民诉意见颁行于1992年，依据
19、“新法优于旧法”的原理，应以民诉意见第47条为准。 合伙人的认定合伙人的认定，可以根据其合伙协议，没有合伙协议的可以参照民通意见第50条规定：“当事人之间没有书面合伙协议，又未经工商行政管理部门核准登记，但具备合伙的其他条件，又有两个以上无利害关系人证明有口头合伙协议的，人民法院可以认定为合伙关系”。 2021/3/2523授课：XXX 4.2.2 4.2.2 个人合伙也是个人合伙也是公民的一种特殊形式公民的一种特殊形式 个人合伙也是公民个体的一种特殊形式，他不是组织，因此，不能以字号名称作为行政相对人，应该以共同合伙人作为共同行政相对人，有2个列2个，有3个列3个。合伙人负连带责任。个人合伙
20、有依法核准登记的字号的，也应在法律文书中注明登记的字号。 2021/3/2524授课：XXX 4.2.3 4.2.3 个人合伙与个人合伙与合伙企业的区别合伙企业的区别 个人合伙组织在诉讼中的地位有别于合伙企业组织。依据民诉意见第40条及中华人民共和国合伙企业法的规定，合伙企业是经依法登记并领取营业执照的营利性组织，在诉讼中享有诉讼当事人地位，并不以全体合伙人为诉讼当事人。合伙企业应合伙企业应作为其他组织看待，以登记人为当事人作为其他组织看待，以登记人为当事人。 2021/3/2525授课：XXX4.3 4.3 有关分支机构有关分支机构 企业法人的分支机构属民法中的“其他组织”范畴，分支机构可在
21、登记核准的范围内以自己名义从事民事活动。换言之，分支机构具有相对独立的民事主体地位。但分支机构在行政案件处罚时，应以谁为当事人，则是一个难点问题。依据民诉意见第40条第(5)(7)项及第41条的规定，对有关分支机构可作如下理解： 2021/3/2526授课：XXX4.3.1 4.3.1 法人法人“依法设立依法设立”且且“领取营业领取营业 执照执照”的分支机构的分支机构 依据民诉意见第40条第(5)项的规定，符合法人“依法设立”且“领取营业执照”这两个条件的分支机构，这种机构是属于其他组织，以登记的名称为当事人以登记的名称为当事人。2021/3/2527授课：XXX 4.3.2 4.3.2 法人
22、非依法设立或者依法设立，但法人非依法设立或者依法设立，但没没有领取营业执照有领取营业执照的分支机构的分支机构 民诉意见第41条规定：“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人。”这种分支机构有以下两种情况： 2021/3/2528授课：XXX 4.3.2.1 4.3.2.1 非依法设立，未领取营业执照的分支机构非依法设立，未领取营业执照的分支机构 这种内设机构内设机构，不具备法定的主体资格（如商场的食品专柜、单位的集体食堂、医院的泌尿科等），所以，以设立该机构的法人法人作为当事人。 4.3.2.2 4.3.2.2 虽依法设立，但未领
23、取营业执照的分支虽依法设立，但未领取营业执照的分支 机构机构 这类组织包括已领取许可证，已申请名称预先核准但未领取营业执照的组织，此类组织一概以设立该分支机构的法人为当事人，不能以许可证的字号作为当事人，也不能以工商部门的预先核准名称作为当事人。 2021/3/2529授课：XXX 4.3.3 4.3.3 银行保险的分支机构银行保险的分支机构 依据民诉意见第40条第(6)、(7)项，上述情形的例外例外是，若该分支机构为中国人民银行、商业银行或保险公司的分支机构，则只能以分支机构为当事人只能以分支机构为当事人。2021/3/2530授课：XXX4.4 4.4 有关企业法人分立、合并或撤销有关企业
24、法人分立、合并或撤销 民诉意见第50条规定：“企业法人合并的，因合并前的民事活动发生的纠纷，以合并后的企业为当事人；企业法人分立的，因分立前的民事活动发生的纠纷，以分立后的企业为共同诉讼人。”第51条规定：“企业法人未经清算即被撤销，有清算组织的，以该清算组织为当事人；没有清算组织的，以作出撤销决定的机构为当事人。” 2021/3/2531授课：XXX 由此可见，实施违法行为的企业合并合并的，以合并后的企业作为当事人；实施违法行为的企业分立分立的，以分立后的企业都作为共同共同当事人当事人。企业实施违法行为后因破产等原因撤销的，应当将清算组织清算组织作为当事人；没有清算组织的，以作出撤销决定的机
25、构为当事人，但不能将作出企业撤销决定的政府主管部门作为行政处罚当事人，这种情况应当视为违法行为人主体的灭失。2021/3/2532授课：XXX5 5 其他情况其他情况 5.1 5.1 直接责任人为当事人直接责任人为当事人 民诉意见第49条规定：“法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人、其他组织名义进行民事活动，或者法人或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的，以直接责任人为当事人。” 2021/3/2533授课：XXX 在食药行政执法办案中，应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行经营活动的、冒用法人、其他组织名义进行经营活动的、法人或者其
26、他组织依法终止后仍以其名义进行经营活动的现象较为普遍，情况较为复杂，应当认真调查，正确判定。如未领取任何有效法定证件的公民、法人或者其他组织所进行的无证无照经营活动，举办者就是行政相对人。举办者是公民的以公民姓名为行政相举办者是公民的以公民姓名为行政相对人，举办者是法人或者其他组织的以法人对人，举办者是法人或者其他组织的以法人或者其他组织为行政相对人或者其他组织为行政相对人。2021/3/2534授课：XXX5.2 5.2 出租、承包的当事人出租、承包的当事人 对单位内部单位内部的机构进行出租、承包，如学校食堂出租或承包给个人或其他单位经营，对当事人的认定有以下三种情况：一是一是承租人租用单位
27、场所或者单位对外承包给他人，并以承租或承包人自己名义经营的，以承租、承包人为当事人；二是二是承租人以出租人名义经营或者以双方共同名义经营的，以出租人为当事人；三是三是内部人员承包，并以发包人的名义经营，而实际是承包人自己经营的，一般情况仍然以发包人作为当事人。 2021/3/2535授课：XXX 5.3 5.3 医疗机构的当事人医疗机构的当事人 医疗机构在食药行政相对人中，有一种依法不需要工商登记的组织医疗机构。医疗机构管理条例实施细则第三条规定了医疗机构的类别，又在第四章列出专章规定医疗机构的名称由识别名称和通用名称依次组成。医疗机构执业登记必须经卫生行政部门核准卫生行政部门核准医疗机构的名
28、称，因此，应当以医疗机构执业许可证登记的名称为当事人。未依法领取医疗机构执业许可证擅自行医的，以举办者为当事人。特别强调，个体诊所不管大小，只要领取了医疗机构执业许可证，那么就不能以公民的姓名作为行政相对人，尽管诊所的从业人员只有一人，也只能以执业许可证核准的个体诊所的名义作为当事人。没有取得医疗机构执业许可证的，不论其名称有多大，都只能以举办者为当事人。 2021/3/2536授课：XXX 当事人主体资格的认定及法律适用是每一起行政处罚案件都必须面临的问题。能否正确认定行政处罚的当事人，关系到行政处罚的合法性问题，应当高度重视。在行政案件处罚时应当调查清楚，视不同的具体情况，正确应用，切不可出错，以确保当事人主体资格适格，行政处罚案件合法有效。 2021/3/2537授课：XXX雄关漫道真如铁雄关漫道真如铁而今迈步从头越而今迈步从头越攻坚克难齐心力攻坚克难齐心力共创食药安全史共创食药安全史 2021/3/2538授课：XXX2021/3/2539授课：XXXThank you!2021/3/2540
