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1、中国城市土地使用制度变迁沈涛 徐静林中国城市土地使用制度变迁 乡土中乡土中国国有德斯有人,有人斯有土,有土斯有财,有财斯有用。 大学中国城市土地使用制度变迁“水土不服水土不服”费孝通在乡土中国中以他的亲身经历，见证了“水土”的意义 “我每次出国时，我的奶奶偷偷地把一包用红纸裹着的东西，塞在我箱子底下。后来，她又避了人和我说，假如水土不服，老是想家时，可以把红纸包裹的东西煮一点汤吃。这是一包灶上的泥土。”中国城市土地使用制度变迁中国城市土地使用制度变迁中国城市土地使用制度变迁1636年1949年 1949年1978年 1979年2012年中国城市土地使用制度变迁 清朝的土地使用制度清朝的土地使用
2、制度普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。 诗经.小雅.谷风之什.北山中国城市土地使用制度变迁清朝的土地使用制度中国城市土地使用制度变迁清朝的土地使用制度中国城市土地使用制度变迁 清朝的土地使用制度清朝的土地使用制度是清朝皇帝占有的土是清朝皇帝占有的土地，简称皇庄，直属地，简称皇庄，直属内务府。皇庄大都集内务府。皇庄大都集中在畿辅、锦州、热中在畿辅、锦州、热河等地。河等地。中国城市土地使用制度变迁 清朝的土地使用制度清朝的土地使用制度据大清会典记载，皇庄共达1078处，土地面积达35772顷。皇庄设有庄头，管理并使役农民为其耕作，庄头的职务是世袭的，对佃农有任免权。庄头向佃农收取的地租，除按
3、一定比较交内务府外，其余为其私人所得，看来庄头也是地主或二地主。中国城市土地使用制度变迁清朝的土地使用制度中国城市土地使用制度变迁清朝的土地使用制度中国城市土地使用制度变迁清朝的土地使用制度军屯：清初各地驻军均实行屯田。顺治二年（1645）首先在顺天府实行“计兵受田法”，每个官兵给可耕田10亩，官给牛具、种子。继则推行于直隶、山东、江北、山西等驻军。康熙六年（1667）定江浙等省份驻投诚官兵屯田，人给荒田50亩眷属多的，量口增加亩数。中国城市土地使用制度变迁清朝的土地使用制度民屯：顺治六年（1649）令各省兼募流民，编甲给照，垦荒为业。募民垦殖，一般由国家供给耕牛、农具和种子、口粮以及房舍住处
4、。凡新垦地，初定3年后起课，后改为6年后起课。中国城市土地使用制度变迁 清朝的土地使用制度清朝的土地使用制度学田中国城市土地使用制度变迁清朝的土地使用制度中国城市土地使用制度变迁清朝的土地使用制度中国城市土地使用制度变迁清朝的土地使用制度中国城市土地使用制度变迁 天朝田亩制度天朝田亩制度天朝田亩制度是太平天国定都天京后，于1853年颁布的个以解决土地问题为中心的全面的农民革命斗争纲领和社会改革方案，是以解决土地问题为中心，包括社会组织、军事、文化教育诸方面的太平天国的纲领性文献。它规定“凡分田照人口，不论男妇，算其家口多寡，人多则分多，人寡则分寡”。中国城市土地使用制度变迁天朝田亩制度天朝田亩
5、制度主要内容（1）废除私有制，实行上帝所有制，实际上是实行天王或太平天国的国有制；（2）以家为单位，按照人口多少，不分男女，重新分配土地，将土按产量高低，分为九等，好坏搭配，受田者只有使用权而无所有权，不得买卖转让；（3）除分给每家田地外，还规定每家种对栽桑养蚕或饲养家禽的数额，每家五母鸡二母彘；（4）农家自己不能生产制造的生产工具、器皿、房屋等，凡陶治木石等匠艺，由伍长及伍卒于农隙时制作；（5）建立守土乡官制，以家为基础，二十五家为“一两”。把政治、军事、经济三者全为一体，寓兵于农；（6）以“两”为基层组织单位，管理一切社会生活事项。中国城市土地使用制度变迁天朝田亩制度天朝田亩制度“天朝田亩
6、制度”，提出推翻封建土地所有制，重新分配土地，解除封建压迫，建立农民土地所有制的纲领，对于鼓舞革命斗志，进行农民革命，有其积极意义。但是，这个纲领是要在小生产的基础上废除私有制和平均一切社会财富，以求人人平等，这是不切实际的幻想，根本无法实现。中国城市土地使用制度变迁辛亥革命中国城市土地使用制度变迁三民主义三民主义“始知徒致国家富强、民权发达如欧洲列强者，犹未能登斯民于极乐之乡也。是以欧洲志士，犹有社会革命之运动也。余欲为一劳永逸之计，乃采取民生主义，以与民族、民权问题同时解决，此三民主义之主张所由完成也”中国城市土地使用制度变迁三民主义三民主义中国城市土地使用制度变迁三民主义民生主义“平均地
7、权”“土地国有”是孙中山的土地方案。主要内容为“当改良社会经济组织，核定天下地价。其现有之地价仍归原主所有，其革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享”。孙中山认为这一方案的实施可以防止垄断，也能使“公家愈富”，从而促进“社会发达”。中国城市土地使用制度变迁三民主义三民主义在涨价归公方面，孙中山以为“地主如果以多报少，他一定怕政府要照价收买，吃地价的亏；如果以少报多，他又怕政府要照价抽税，吃重税的亏。在利害两方面互相比较，他一定不情愿多报，也不情愿少报，要定一个折中的价值，把实在的市价报告到政府。”此一理论的问题在于如果地主永远不卖土地，没有买卖的行为，涨价归公便无从实施。孙中山的“
8、涨价归公”理念是来自于美国经济学家亨利乔治于1879年出版的进步与贫困：“人人都有使用土地的平等权利，正如人人都有呼吸空气的平等权利一样。”，张五常认为亨利乔治的“涨价归公”理论是“闭门造车”，对经济学一窍不通。中国城市土地使用制度变迁 中国共产党在新民主主义革命时期的土地政策中国共产党在新民主主义革命时期的土地政策一、土地革命时期：没收一切土地归苏维埃政府所有，以乡为单位，分配给农民共同耕种，禁止买卖。”井冈山土地法中国城市土地使用制度变迁 中国共产党在新民主主义革命时期的土地政策中国共产党在新民主主义革命时期的土地政策一九二九年四月，红四军到达兴国，在那里制定和颁发了兴国土地法。这个土地法
9、是根据党的“六大”精神，在井冈山土地法的基础上修改制定的。把“没收一切土地”改为“没收公共土地及地主阶级土地”，这是一个原则的改正。中国城市土地使用制度变迁中国共产党在新民主主义革命时期的土地政策中国共产党在新民主主义革命时期的土地政策从井冈山土地法兴国土地法到二七会议、南阳会议、峡江会议，逐步形成了一条完整的土地革命路线，即： 依靠贫雇农，联合中农，限制富农，保护工商依靠贫雇农，联合中农，限制富农，保护工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制制为农民的土地所有制这一时期土地政策的作用是农民在经济、政治上翻了身，积极发展生产，
10、参军参战；中共赢得广大农民的拥护，政权得到了巩固，从而为革命战争的胜利奠定了基础。中国城市土地使用制度变迁中国共产党在新民主主义革命时期的土地政策中国共产党在新民主主义革命时期的土地政策二、抗日战争时期减租减息是这个时期土地问题的基本政策。为贯彻落实这一政策，实行了“减租减息，耕者有其田，建立民主政权”的主张。中国城市土地使用制度变迁中国共产党在新民主主义革命时期的土地政策中国共产党在新民主主义革命时期的土地政策三、解放战争时期“实行减租减息，放手发动群众，彻底地解决土地问题”中国城市土地使用制度变迁 中国共产党在新民主主义革命时期的土地政策中国共产党在新民主主义革命时期的土地政策1946年，
11、中共中央下达了五四指示，土改开始向“耕者有其田”转变；还规定对自耕农（包括富农）田地“不没收，但所耕田地除自食外尚多余，经当地多数农民要求得到县区政府批准者，得没收其多余部分”中国城市土地使用制度变迁中国土地法大纲中国土地法大纲1947年7月至9月，中共中央召开了全国土地会议，会议总结了解放区土地改革的经验，制定了中国土地法大纲，这是一个彻底反封建的土地革命纲领。其路线是“依靠贫雇农，团结中农，有步骤、有分别地消灭封建剥削土地制度，发展农业生产”。按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平分土地;在数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民都得同等土地，并归个人所有。中国城市土地使用制度变迁新中国
12、时期的城市土地使用制度中国城市土地使用制度变迁新中国时期的城市土地使用制度中国城市土地使用制度变迁新中国时期的城市土地使用制度旧中国实行土地私有制度，城市土地在国土面积中所占的比重很小，分别由官僚资产阶级、封建地主、民族工商业者、个体劳动者和外国人所占有。新中国成立以后，并没有马上对城市土地实行国有化，而是针对不同性质的所有权形式，分阶段逐步实现城市土地国家所有制。新中国成立初期，各城市政府首先接管了一批国民党政府所有的城市土地，没收了帝国主义和官僚资产阶级在中国占有的大批城市地产；对那些由民族工商业、个体劳动者、城市居民所拥有的私有土地仍给予承认。因此，新中国成立初期的城市土地形成了国有与私
13、有并存的格局。中国城市土地使用制度变迁新中国时期的城市土地使用制度（一）城市土地无偿使用时期（一）城市土地无偿使用时期（1949-1978年）年）1.城市土地无偿使用制度的形成1950年4月3日政务院公布的契税暂行条例第8条指出：“各机关与人民相互间有土地房屋之买卖、典当：赠与或交换行为者，均应缴纳契税。”中国城市土地使用制度变迁新中国时期的城市土地使用制度1.城市土地无偿使用制度的形成1956年1月18日中共中央书记处关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见中规定：“一切私人占有的城市空地、街基地等地产，经过适当办法，一律收归国家”，从而实现了城市土地的全面国有化。至于城市国有土地的
14、使用，则“由当地政府无偿拨给使用，均不必再缴租金”，从而形成了我国计划经济体制下的无偿、无限期、无流动的城市土地使用制度。中国城市土地使用制度变迁新中国时期的城市土地使用制度2.城市土地无偿使用制度的特征中国城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度（二）城市土地有偿使用时期（二）城市土地有偿使用时期（1979-2009年年）中国城市土地使用制度变迁 新时期的城市土地使用制度新时期的城市土地使用制度1.城市土地有偿使用制城市土地有偿使用制度的建立（度的建立（1979-1988年）年）（1）征收土地使用费1979年国务院颁布了中华人民共和国中外合资经营企业法规定：“中国合营者的投资可包括为合营
15、企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府交纳使用费。”中国城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度新时期的城市土地使用制度1980年7月26日，国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定指出，“中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。”中国城市土地使用制度变迁 新时期的城市土地使用制度新时期的城市土地使用制度1982年深圳开始征收土地使用费，收费标准按土地的区位条件，每平方米1-21元不等，1982-1986年全市累计收取的土地使用费共3848万元。在深圳的带动下，征收土地使用费很快普及到全国，至19
16、88，年全国已有100多个城市先后开征了城市土地使用费。中国城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度新时期的城市土地使用制度（2）征收土地使用税）征收土地使用税1988年年9月月7日国务院发布了中日国务院发布了中华人民共和国城镇土地使用税暂行华人民共和国城镇土地使用税暂行条例，规定自该年条例，规定自该年11月月1日起，日起，开始对城镇土地按不同等级征收土开始对城镇土地按不同等级征收土地使用税，税率的标准为：大城市地使用税，税率的标准为：大城市每平方米收税每平方米收税0.5-10元，中等城市元，中等城市0.4-8元，小城市元，小城市0.3-6元，县城和元，县城和小城镇小城镇0.2-4元。根据
17、相关法规，城元。根据相关法规，城市土地有偿使用采取两种方式，对市土地有偿使用采取两种方式，对国内的土地使用者由中央统一征收国内的土地使用者由中央统一征收土地使用税，对外商投资企业和外土地使用税，对外商投资企业和外国企业在华机构用地由各地区、城国企业在华机构用地由各地区、城市收取土地使用费。自此中国城市市收取土地使用费。自此中国城市土地在法律上正式步入有偿使用的土地在法律上正式步入有偿使用的轨道。轨道。中国城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度新时期的城市土地使用制度2.城市土地流转制度城市土地流转制度的建立（的建立（1988-2000年）年）（1）土地使用权有偿出让和转让。1987年7月
18、，深圳市政府提出以土地所有权与使用权分离为指导思想的改革方案，尝试将土地使用权作为商品有偿出让。此项改革的主要内容是：在明确城市土地属国家所有的前提下，政府采取公开竞投和招标的方式，出让城市土地的使用权。中国城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度新时期的城市土地使用制度12月1日深圳首次公开拍卖土地使用权，一宗面积为8588平方米的土地被一家房地产公司以525万元的价格竞得。这是中华人民共和国成立后的首次土地拍卖活动，引起了国内外人士的关注。当时香港报纸发表了这样的评论：“这是新中国自1949年新中国成立以来的空前创举，也标志着中国大陆的改革开放进入了新时期。”中国城市土地使用制度变迁中
19、国城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国宪法修正案，将原宪法中有关土地不得转让的规定改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。随后，土地管理法也做了相应的修改；从而为国有土地使用权的出让和转让提供了法律依据。中国城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度1990年5月国务院发布了中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例，对国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题作出了明确的规定。这些法律法规的颁布实施，意味着我国城市土地使用制度改革进入了一个新的发展阶段，也标志着土地管理体制开始步入了一个新的时代。中国
20、城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度（2）土地收购）土地收购-储备一开发一出让机制的初步形成储备一开发一出让机制的初步形成 1996年上海成立了我国第一家土地储备机构“上海土地发展中心”1997年8月杭州成立了“杭州市土地储备中心”。经过试点城市的实践，土地储备的经验和成果得到各地政府和土地管理部门的认可，随后各地纷纷成立土地储备机构，推广这一新的土地供应方式。中国城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度土地储备制度的基本内容是根据两权分离的原则，成立由土地管理部门授权经营的土地储备机构，采取征购、回收、置换等方式将增量土地和存量土地集中到土地储备机构手中，由土地储备机构统一组织土
21、地开发或再开发。中国城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度中国城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度3.城市土地使用制度改革的逐步深化（城市土地使用制度改革的逐步深化（2000-2009年）年） 2001年4月，国务院颁布了关于加强国有土地资产管理的通知，该通知要求：“为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。”中国城市土地使用制
22、度变迁新时期的城市土地使用制度2002年7月国土资源部颁布的招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地要以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权，并且对招拍挂出让的原则、范围、程序、法律责任进行了系统性规定，确立了市场配置土地资源的制度。2003年国土资源部颁布了协议出让国有土地所有权规定，要求土地协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。中国城市土地使用制度变迁新中国时期的城市土地使用制度2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定提出要“禁止非法压低地价招商”，同时要求加快工业用地进入市场化配置。2006年国务院关于加强土地调控有关问题的通知中规定了
23、工业用地必须采用招拍挂方式出让，且出让价格不得低于公布的最低价标准。中国城市土地使用制度变迁中国城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度新时期的城市土地使用制度2007年3月，中华人民共和国物权法对土地招拍挂范围进行了明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”，从法律的高度确立了以国有建设用地使用权招标拍卖等公开竞价方式出让的市场配置制度，使土地市场化又向前推进了一步。中国城市土地使用制度变迁新时期的城市土地使用制度新时期的城市土地使用制度2008年，国务院关于促进节约集约用地的通知提出，今后对国家机
24、关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，进一步提高土地出让的市场化程度。中国城市土地使用制度变迁斯土斯民这个风俗的渊源到底有多久远，已经很难说清楚，不过在今天，我们还能够体会到这包泥土的气息，能够感受到其间饱含的乡土意味与血缘亲情。这种独特的风俗，传递给我们两方面的重要信息：中国城市土地使用制度变迁斯土斯民 中华文明所涉地域自古以来就极广阔，各地环境差异极大，不同的地域有不同的水土；中国的原始农业稳步发展，很早就形成了安土重迁的农耕性格中国城市土地使用制度变迁斯土斯民所有这些又被最终编织到帝国的大格局中-人成为“编户齐民”之民，土则是“莫非王土”之土，进而形成天地人三才统一的“天人世界”。 土地的意义和安土重迁的情结，深入到了中华文明的骨髓中。中国城市土地使用制度变迁我爱这土地我爱这土地假如我是一只鸟， 我也应该用嘶哑的喉咙歌唱： 这被暴风雨所打击着的土地， 这永远汹涌着我们的悲愤的河流， 这无止息地吹刮着的激怒的风， 和那来自林间的无比温柔的黎明 然后我死了， 连羽毛也腐烂在土地里面。 为什么我的眼里常含泪水？ 因为我对这土地爱得深沉中国城市土地使用制度变迁
