第八讲第八讲 公共政策的失效与误区公共政策的失效与误区 一、公共政策失效概述一、公共政策失效概述 （一）公共政策失效的含义（一）公共政策失效的含义 所谓政策失效，是指决策方案在实施过程中遇到抵触，不所谓政策失效，是指决策方案在实施过程中遇到抵触，不能完全按决策方案的设计执行下去，决策执行结果不同程度地能完全按决策方案的设计执行下去，决策执行结果不同程度地偏离了预定目标偏离了预定目标 （二）公共政策失效的分类（二）公共政策失效的分类 依据政策失效出现的时间和程度轻重，有早期失效、偶然依据政策失效出现的时间和程度轻重，有早期失效、偶然失效和耗损失效失效和耗损失效 早期失效，是指决策方案在付诸实施的过程中一开始就遇早期失效，是指决策方案在付诸实施的过程中一开始就遇到抵触，难以顺利执行下去；到抵触，难以顺利执行下去； 偶然失效，是由突然出现的意外情况造成的，如天灾，往偶然失效，是由突然出现的意外情况造成的，如天灾，往往这些意外情况的出现，会极大地改变决策实施的条件；往这些意外情况的出现，会极大地改变决策实施的条件； 耗损失效，是指决策方案或一项政策在实施相当长一段时耗损失效，是指决策方案或一项政策在实施相当长一段时期以后，主、客观情况发生了重大变化，以致无法贯彻实施而期以后，主、客观情况发生了重大变化，以致无法贯彻实施而产生的大量失效。
产生的大量失效 政策失效率的变化，类似于图所表示的浴盆状，人们把这政策失效率的变化，类似于图所表示的浴盆状，人们把这种曲线称为种曲线称为““浴盆模型浴盆模型”” 以时间变量作为衡量的标尺，政策失效可分为早期、中期以时间变量作为衡量的标尺，政策失效可分为早期、中期和后期失效；和后期失效； 以程度为衡量标尺，可分为严重、轻度、完全和部分失效；以程度为衡量标尺，可分为严重、轻度、完全和部分失效； 以持续变量为衡量标尺，可分为突变、间歇和渐变失效；以持续变量为衡量标尺，可分为突变、间歇和渐变失效； 另外，还有政策正效力偶然失效（或叫政策正效力局部失另外，还有政策正效力偶然失效（或叫政策正效力局部失效），政策正效力全面失效，政策负效力等，这三种失效现象效），政策正效力全面失效，政策负效力等，这三种失效现象在一些领域都不同程度地存在在一些领域都不同程度地存在 （三）公共政策失效的表现形式（三）公共政策失效的表现形式 1 1、政策表面化、政策表面化 即政策在执行过程中只宣传不实施，政策未得到具体落实。
即政策在执行过程中只宣传不实施，政策未得到具体落实 2 2、政策扩大化、政策扩大化 政策在执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调控对政策在执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越了既定的要求，从而影响了原有政象、范围、力度、目标超越了既定的要求，从而影响了原有政策目标的实现策目标的实现 3 3、政策缺损、政策缺损 一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余的则一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余的则被遗弃，使政策内容残缺不全被遗弃，使政策内容残缺不全 4 4、政策替换、政策替换 政策在实施过程中表面上与原政策一致，事实上背离原政政策在实施过程中表面上与原政策一致，事实上背离原政策精神的内容策精神的内容 5 5、政策、政策““贪污贪污”” 政策已经做出，但在自上而下的传递过程中，被中途截留，政策已经做出，但在自上而下的传递过程中，被中途截留，政策内容不能传达目标群体和利益相关人政策内容不能传达目标群体和利益相关人 二、公共政策失效的原因及对策分析二、公共政策失效的原因及对策分析 （一）公共政策失效的原因（一）公共政策失效的原因 1 1、决策失灵、决策失灵 第一，公共政策本应以公共利益为依据，但现实中公共利第一，公共政策本应以公共利益为依据，但现实中公共利益的标准是很难确定的。
益的标准是很难确定的 第二，即使人们对公共利益达成了共识，也会因现有的决第二，即使人们对公共利益达成了共识，也会因现有的决策体制和决策方式的缺陷而难以实现政策的优化策体制和决策方式的缺陷而难以实现政策的优化 第三，在以社会化大生产为基础的现代市场经济中，很多第三，在以社会化大生产为基础的现代市场经济中，很多公共政策是建立在信息不充分的基础上的，难免产生失误公共政策是建立在信息不充分的基础上的，难免产生失误 第四，政策制定的失误第四，政策制定的失误 （（1 1）政策制定缺乏足够的依据政策制定缺乏足够的依据2 2）政策制定违背基本的）政策制定违背基本的原则3 3）政策制定忽视科学的方法政策制定忽视科学的方法 2 2、政策本身的缺陷、政策本身的缺陷 第一，政策目标不准确第一，政策目标不准确 第二，政策内容不具体第二，政策内容不具体 第三，政策不严密第三，政策不严密 第四，政策不配套第四，政策不配套 第五，政策不稳定第五，政策不稳定 3 3、政策执行上的偏差、政策执行上的偏差 第一，执行者素质的缺陷。
第一，执行者素质的缺陷 第二，对政策的宣传不当第二，对政策的宣传不当 第三，对政策的执行原则处理不好第三，对政策的执行原则处理不好 第四，由于利害冲突导致政策执行偏差第四，由于利害冲突导致政策执行偏差 第五，政策适用对象不配合第五，政策适用对象不配合 4 4、公共政策效果的不确定性、公共政策效果的不确定性 第一，政策效应具有滞后性第一，政策效应具有滞后性 第二，政策目标之间以及政策手段之间有时相互牵制、彼第二，政策目标之间以及政策手段之间有时相互牵制、彼此冲突 第三，公共决策的过程，实际上是利益主体与政府之间以第三，公共决策的过程，实际上是利益主体与政府之间以及政府内部之间的博弈或互动的过程及政府内部之间的博弈或互动的过程 5 5、公共权力的腐败公共权力的腐败 （二）公共政策失效的对策（二）公共政策失效的对策 1 1、规范公共政策的制定规范公共政策的制定 第一，把握好制定政策的客观实际依据第一，把握好制定政策的客观实际依据。
无论是宏观还是微观政策的制定，其出发点和立足点必须无论是宏观还是微观政策的制定，其出发点和立足点必须是本国的实际情况和特点；同时，还必须把中国放到世界这个是本国的实际情况和特点；同时，还必须把中国放到世界这个大系统中统筹考虑大系统中统筹考虑 第二，运用持续发展的理论，树立协调发展观念第二，运用持续发展的理论，树立协调发展观念 第三，运用系统科学的方法第三，运用系统科学的方法 把政策看作是一个互相联系、互相依赖，互相制约的有机把政策看作是一个互相联系、互相依赖，互相制约的有机整体，把政策制定过程作为一项系统工程在纵向上使各层次整体，把政策制定过程作为一项系统工程在纵向上使各层次的政策上下一致，在横向上使各方面的政策互相协调的政策上下一致，在横向上使各方面的政策互相协调 2 2、提高相关人员素质提高相关人员素质 一方面要加强有关政策科学的理论素养，避免仅凭经验思一方面要加强有关政策科学的理论素养，避免仅凭经验思考分析导致政策失效的现象；考分析导致政策失效的现象； 另一方面应提高思想素质、强化职业道德、增强全局观念、另一方面应提高思想素质、强化职业道德、增强全局观念、提高自律精神，规范信息传递行为，自觉抵制不良倾向。
提高自律精神，规范信息传递行为，自觉抵制不良倾向 3 3、搞好政策落实搞好政策落实 正确执行政策是防止政策失效的关键环节正确执行政策是防止政策失效的关键环节 了解政策要求，掌握政策实质，是落实政策的前提了解政策要求，掌握政策实质，是落实政策的前提 其次，按照试点进行，制定详细、具体的实施计划，然后其次，按照试点进行，制定详细、具体的实施计划，然后再全面推广再全面推广 再次，执行政策必须坚持原则性、灵活性、创造性的辩证再次，执行政策必须坚持原则性、灵活性、创造性的辩证统一没有原则性，就无所谓政策，缺乏灵活性，政策的具体统一没有原则性，就无所谓政策，缺乏灵活性，政策的具体作用也就难以全部实现作用也就难以全部实现 4 4、建立有效的政策控制机制建立有效的政策控制机制 5 5、完善法律、法规，加大处罚力度完善法律、法规，加大处罚力度 6 6、健全政策执行的体制环境健全政策执行的体制环境 三、三、““上有政策、下有对策上有政策、下有对策””现象剖析现象剖析 （一）（一）““上有政策，下有对策上有政策，下有对策””现象的主要表现现象的主要表现 1 1、、““你有政策，我有对策你有政策，我有对策””————替换性执行。
替换性执行 2 2、、““曲解政策，为我所用曲解政策，为我所用””————选择性执行选择性执行 3 3、、““软拖硬抗，拒不顺从软拖硬抗，拒不顺从””————象征性执行象征性执行 4 4、搞、搞““土政策土政策””————附加性执行附加性执行 （二）（二）““上有政策，下有对策上有政策，下有对策””现象的成因现象的成因 1 1、中央利益与地方利益间的矛盾中央利益与地方利益间的矛盾 2 2、政策本身的缺陷政策本身的缺陷 （（1 1）政策缺乏科学性、不完整、不配套政策缺乏科学性、不完整、不配套 （（2 2）政策多变政策多变 （（3 3）政出多门，莫衷一是政出多门，莫衷一是 3 3、政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使 （（1 1）干部阶层利益诱发干部阶层利益诱发 （（2 2）地方部门利益驱使地方部门利益驱使 （（3 3）干部中存在的错误思想观念的导向干部中存在的错误思想观念的导向 4 4、政策执行的监控不力。
政策执行的监控不力 （三）（三）““上有政策，下有对策上有政策，下有对策””现象的危害现象的危害 （四）对（四）对““上有政策、下有对策上有政策、下有对策””现象的治理现象的治理 1 1、从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题 2 2、加强政策研究，建立科学合理的政策体系加强政策研究，建立科学合理的政策体系 3 3、摆正局部和全局的关系，树立、摆正局部和全局的关系，树立““全国一盘棋全国一盘棋””思想 4 4、加强监督，从严治政加强监督，从严治政 四、公共政策误区四、公共政策误区 所谓公共政策误区，在客观现象上，表现为公共政策陷入所谓公共政策误区，在客观现象上，表现为公共政策陷入了持续性失败的困境；在主观原因上，表现为人们在公共政策了持续性失败的困境；在主观原因上，表现为人们在公共政策观念上存在着偏颇甚或错误的认识观念上存在着偏颇甚或错误的认识 （一）公共政策误区的分析模型（一）公共政策误区的分析模型 图：公共政策误区的分析模型图：公共政策误区的分析模型手段手段手段手段 过程过程过程过程 目的目的目的目的 对社会价值或利益对社会价值或利益对社会价值或利益对社会价值或利益的权威性分配的权威性分配的权威性分配的权威性分配 解决公共问题解决公共问题解决公共问题解决公共问题塑造公共秩序塑造公共秩序塑造公共秩序塑造公共秩序 主体性主体性主体性主体性 议程、决议、议程、决议、议程、决议、议程、决议、执行、评估执行、评估执行、评估执行、评估 问题确定性：域属与权重问题确定性：域属与权重问题确定性：域属与权重问题确定性：域属与权重利益交叉性：公利与私利利益交叉性：公利与私利利益交叉性：公利与私利利益交叉性：公利与私利 可行性可行性可行性可行性 方案设计方案设计方案设计方案设计 问题的相关性问题的相关性问题的相关性问题的相关性 公正性公正性公正性公正性 制定与执行制定与执行制定与执行制定与执行 利益交叉性：公利与私利利益交叉性：公利与私利利益交叉性：公利与私利利益交叉性：公利与私利 有效性有效性有效性有效性 执行与适用执行与适用执行与适用执行与适用 公共秩序的体系性公共秩序的体系性公共秩序的体系性公共秩序的体系性 适应性适应性适应性适应性 评估与调整评估与调整评估与调整评估与调整 公共秩序的稳定性公共秩序的稳定性公共秩序的稳定性公共秩序的稳定性 （二）公共政策误区的表现形式（二）公共政策误区的表现形式 1 1、公共政策的主体性误区、公共政策的主体性误区 2 2、公共利益神秘论的误区、公共利益神秘论的误区 3 3、公共政策的程序性误区、公共政策的程序性误区 4 4、公共政策制定与执行的线性误区、公共政策制定与执行的线性误区 5 5、公共政策的评估功能误区、公共政策的评估功能误区 6 6、公共政策效力递减的自锁误区、公共政策效力递减的自锁误区 （三）走出公共政策误区（三）走出公共政策误区 。