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1、5 5 档案法的制定及其意义和特点档案法的制定及其意义和特点档案法的制定及其意义和特点档案法的制定及其意义和特点祝祝 洁洁5.1 档案法产生的时代背景和历史条件档案法产生的时代背景和历史条件 1社会主义民主和法制的逐步建立与健全是对档案法产生的前提条件。 2档案事业的迅速发展是制定档案法的实践基础。 3我国历代档案法规和国外的档案立法为制定档案法提供了经验。 4党和国家对档案立法的重视。5.2 档案法的制定和修改档案法的制定和修改5.2.1 档案法的制定档案法的制定1档案法草案的提出档案法草案的提出 1979.71984.112档案法草案的审查档案法草案的审查 1984.111987.63档案
2、法的审议通过档案法的审议通过 1987.61987.94档案法的公布档案法的公布 5.2.2 档案法的修改档案法的修改 年月日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过; 根据年月日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议关于修改中华人民共和国档案法的决定修正） 档案法修改的主要内容 2007年3月，国家档案局组织开展与修订工作密切相关的专题调研、座谈研讨和重大课题研究，档案法的修订工作已正式启动。人民网天津视窗2月26日电：2 月26日，由国家档案局主办的中华人民共和国档案法修改征求意见座谈会在天津举行。来自全国北方片的北京、吉林、辽宁、黑龙江等18个省、市、自治区及计划单列市档
3、案专家领导汇聚津门，共商档案事业发展大计。中央档案馆国家档案局馆局长杨冬权、副馆局长段东升出席座谈会并讲话。 中华人民共和国档案法修改座谈会在合肥召开中华人民共和国档案法修改座谈会在合肥召开省委常委、省委秘书长詹夏来（左三）会见国家档案局副局长杨继波（右二）。左二为省档案局局长李学香，右一为国家档案局政策法规司司长郭嗣平，左一为国家档案局政策法规司副司长李伯富 国家档案局在新疆召开修改档案法座谈会国家档案局在新疆召开修改档案法座谈会2010年7月14日16日，国家档案局在新疆乌鲁木齐市召开修改中华人民共和国档案法座谈会。来自河南、湖南、广东、四川、云南、贵州、新疆等7个省、自治区及青岛市、大连
4、市、新疆建设兵团档案部门及全国人大常委会法工委的领导及相关部门负责人共22位代表参加会议。国家档案局副局长、中央档案馆副馆长段东升出席会议并讲话。 1机关档案工作为社会服务在法律上无规定。根据国家有关法律法规，各级机关没有向社会开放档案的义务，机关档案的利用仍局限在本机关内部，无法有效地与政府信息公开工作有机结合，真正向社会提供利用。一些党政机关直属的二级以下单位的档案归属问题尚未解决，这些单位的档案资源处于自生自灭状态，缺乏有效的整合和利用。2电子文件的管理缺少法律规定，特别是如何确认电子文件的法律地位，一直缺少明确的法律依据，而且档案部门无权决定。人事档案直接关系个人利益，由于体制原因没有
5、纳入档案部门的职责范围，既没有与其他档案实行集中统一管理，也没有纳入档案行政管理部门监督指导的范围。3在新农村建设过程中各项涉农工作的档案管理和服务自成体系，缺乏统一规划和管理。部门之间的涉农档案信息资源交叉重复，档案部门难以统一协调和整合。4破产国有企业档案的归属问题法律没有规定。许多破产国有企业历史长、档案数量庞大，谁来处置、如何处置这些档案的去留和归属一直缺少法律依据。5由于国家没有移民工作主管部门，移民工作管理体制不明确，地方政府实施移民安置的做法不统一，影响了移民档案工作的规范管理。6档案工作机构不够健全。在机构改革中，机关企业事业单位档案工作机构往往是被精简、合并或撤销的机构，档案
6、部门有被边缘化的趋势，弱化了档案工作的监督、指导职能，削弱了服务力量。县乡两级档案工作的力量薄弱。县级档案部门人员编制少，乡镇机关一般只有1名兼职档案人员，这些档案工作人员主要精力都集中在县乡党政机关的档案管理上，面向基层广大人民群众的服务力量严重不足。7档案安全保管的隐患仍然存在。一些欠发达地区档案馆舍条件较差，档案库房面积狭小、设施设备陈旧等情况仍然较为普遍，无库房和危房现象仍较突出。一、档案法修订需要注意文本概念的准确表述与统一一、档案法修订需要注意文本概念的准确表述与统一条目一：条目一：档案法总则第二条有：“本法所称的档案，是指过去和现在过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、
7、军事、经济、科学、技术、政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式图表、声像等不同形式的历史记录。”修改建议修改建议：改为“本法所指的档案，是指国家机构、社会组织以及个人在社会活动中直接形成并通过鉴定加以保存的历史记录。”理由理由1：在时间表述上，“过去和现在”明显多余，难道我们现在能够保存未来才产生的东西吗？理由理由2：对档案表现形式的表述只列举“文字、图表、声像”三种，使定义表现为一种有限罗列，致其周延性不够。如电子档案已经实际上大量存在，如法律不对其覆盖，势必造成电子档案失控。理由理由3：
8、“政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教”的具体罗列，也限制了定义的延展性。条目二：条目二：档案法第三章第十条，原文“对国家规定的应当立卷归档的材材料料，必须按照规定，定期向本单位档案机构档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。”、“国家规定不得归档的材材料料，禁止擅自归档。”修改建议：修改建议：建议改为：“对国家规定的应当立卷归档的文件文件，必须按照规定，定期向本单位档案管理机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。”、“国家规定不得归档的文件文件，禁止擅自归档。”理由理由1：“归档的材料”概念不明确，与档案法第二条定义冲突，什么是“立卷归档的材料”？
9、档案法并未做出解释，也未说明“立卷归档的材料”就是“直接形成的历史记录”。致使档案概念在档案管理中混乱不清，而概念的混乱必然导致档案工作实践中出现混乱。理由理由2：因 档案法中“立卷归档的材料”指代不明，档案法实施办法的相关表述，也便不能解释清楚。条目三：条目三：档案法第四章第十九条有：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国
10、务院批准施行。档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。 中华人民共中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。”档案法实施办法第二十二条规定：“中华人民共和国公民和组织，持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已经开放的档案，外外国人或者外国组织利用中国已经开放的档案，须经中国有关主管部门介绍国人或者外国组织利用中国已经开放的档案，须经中国有关主管部门介绍以及保存该档案的档案馆同意以及保存该档案的档案馆同意。” 修改建议修改建议1国家开放与公民利用档案的权利不对称。很多目前满了30
11、年期限的档案还没有开放利用，建议对“国家档案馆的失职”行为，也应做出相应的处罚规定，以充分保证档案法的权威性和公民的知情权。同时，也要在公布利用的规定中对涉对个人隐私的内容进行说明。修改建议修改建议2档案开放利用中对中外档案利用者内外有别的规定要停止，应采取一致原则。同时可以对数字环境下档案利用的身份认证、访问审批和授权作相应规定。理由理由1：国家档案机关对于档案的开放，是国家赋予档案部门的权利，也是档案部门的义务，不能因为一些其它原因而不作为。理由理由2：网络环境下数字档案馆的出现，对于开放档案的利用程序和相关规定提出了挑战。理由理由3：在欧美一些档案馆就规定：档案馆的职责是收集资料加以保管
12、以供世界各地学者研究之用。如在美国政府档案馆和许多私人档案馆中，外国利用者拥有和美国公民同样的利用权。体现一致性原则，有利于档案事业的国际接轨。条目四：条目四：档案法第四章第二十二条有： “属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布。任何组织和个人无权公布。”中华人民共和国档案法实施办法释解的解释规定，利用者只有利用权而无公布权，无权首次向社会公开。修改建议修改建议对于档案的公布权主体的争论，在政府信息公开背景下，建议“在合理合法（即不对国家、社会、他人利益造成损害）的条件下，赋予档案利用者档案公布权”。理由：理由：国有档案公布权
13、是档案馆的专有权。但任何管理系统，都应将权责一致看作定律。有权必有责。档案法和实施办法只有授予档案馆公布国有档案的权力和公布档案途径的条款，而没有规定档案馆必须公布档案的职责条款，也没有关于国有档案公布的时间、范围、步骤及内容的要求，这意味着档案馆不公布档案也不必承担任何责任。这很容易造成档案馆对国有档案信息资源的垄断控制和不作为现象。条目五：条目五：档案法第三章第十六条有：“集体所有的和个人个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。”修改建议：修改建议：增加关于非国有企业档案、私人档案的条款。理由理由1：私人档案在国外成为档案资源中利用率极高的部分，法国
14、等国家均有相关法律保障。理由理由2：国家所有制结构的改变和明确的宪法保障、关于个人或私产的物权法表述，都要求档案法作相应跟进。理由理由3：可以从一个角度体现档案事业的以人为本及其文化事业特征。条目六：条目六：档案法第五章 法律责任 第二十四条有：“在利用档案馆的档案中，有前款第一项、第二项、第三项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失责令赔偿损失。”修改建议修改建议1：建议将档案法第24条、档案法实施办法第29条中“责令赔偿损失”表述为“档案所有人有权要求造成损失的一方予以赔偿”。理由理由1：“责令赔偿损失”表述不当。以“档案所有人有权要
15、求造成损失的一方予以赔偿”代之，认知清晰，易于操作。理由理由2：档案法对赔偿损失的规定其实是针对民事责任而言的，在这种法律关系中，无论国家、集体或个人，与利用者之间是平等的民事主体关系。民法通则第章第106条、117条有相关规定。在我国现行法律体系中，人民法院可以责令违法当事人具结悔过，行政执法机关可以责令行政相对人停产停业、限期改正,但一般都无“责令赔偿损失”的表述。档案作为一种财产，在使用时有损毁、丢失、擅自提供、抄录、公布、销毁、涂改、伪造等行为的，由县以上档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，应由造成损害的一方和被损害的一方按照承担民事责任的方式，根据档案价值和数量，给予
16、经济赔偿。修改建议修改建议2建议在第五章将档案违法行为划分类别，各类都有哪些违法行为以及具体如何处罚则由国务院颁布的“条例”来规定。理由理由：档案违规行为有三种：一种是违纪行为，即行为本身不符合档案法的精神，例如文件归档不全，拒绝将个别有价值的文件资料归档等；一种是违法行为，例如盗窃、出卖国有档案资料、渎职原因造成的档案损毁等。其共同点是：行为责任应由个人承担。对于前者只能依据纪律来处理，对于后者虽然依据法律来处理，但往往不是依据档案法，而是依据刑法等法律。档案违法行为还有一种是单位违法，如单位内没有档案工作、没有管理档案的人员、若干年也不将各部门形成和办理的文件立卷归档等。单位档案违法行为的
17、认定问题比较困难。由于单位的性质不同，处理的难易程度也不同。不管是什么性质的单位，首先是违法行为具有隐蔽性，二是侵害对方的经济利益或其他实在利益的间接性。三、档案法修订要注意与其他法规的协调与内容对接三、档案法修订要注意与其他法规的协调与内容对接条目一：档案法第四章第二十二条有：“属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布。”修改建议：修改建议：对于档案所有权和著作权应有明晰的界定和清楚的关系阐释，以消除档案法和著作权法在档案的开放、公布（即著作权法上的“发表”）、利用方面的冲突。档案利用者利用的是非涉密档案，本身就是为了解决实践
18、中的问题，他们对于档案是消化性的利用，具有较强的目的性。他们希望在公开发表的著述中使用这些信息，从而完成验证、创新和实践。如果他们没有权力在公开发表的著述中引用这些档案信息，那档案的使用对他们有何意义？事实证明，在美国、法国等赋予档案利用者以档案公布权的国家，对于档案信息资源的开发利用、对于协调档案法与著作权法、知识产权法均有良好的推动作用。理由理由1：著作权法规定：发表权属于权利人，但档案法第二十二条第一款规定：属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布。那么，档案作品的发表权究竟是属于权利人，还是属于档案馆呢？理由理由2：如果
19、利用的是已经发表过的档案作品当然可以，如果利用的是未发表过的档案，按照著作权法的规定，这种利用应该受到权利人的控制，并非持有合法证明就可以利用。档案法与著作权法的交叉与互不衔接的矛盾，需要研究解决，尤其是在数字档案馆环境下，数字档案的开放与公布很难区别，解决这个问题就显得更为迫切。条目二：条目二：从档案法第二条、第八条、档案法实施办法第十三条可见，现行文件服务中心设在档案馆与之相违背。而地方政务信息公开条例和刚出台的国家政务信息公开条例已有关于档案馆提供现行文件服务的规定，档案法要作对称反应。5.2.3 档案法实施办法的修改档案法实施办法的修改 1990年年10月月24日国务院批准日国务院批准1990年年11月月19日日国家档案局国家档案局第第 1 号令发布号令发布; 1999年年5月月5日国务院批准修订日国务院批准修订1999年年6月月7日国家档案局第日国家档案局第5号令重新发布）号令重新发布） 见见299页附录三页附录三
