第四讲第四讲 政策工具分析政策工具分析一、政策工具概述一、政策工具概述 要界定什么是政策工具，必须弄清楚几点：要界定什么是政策工具，必须弄清楚几点： 首先，政策工具存在的理由是为了实现政策目标，它是作为首先，政策工具存在的理由是为了实现政策目标，它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的；目标和结果之间的桥梁而存在的； 其次，政策工具仅仅是手段，而不是目的本身政策工具的其次，政策工具仅仅是手段，而不是目的本身政策工具的范围相当广泛，对其的选择也可具有相当大的灵活性；范围相当广泛，对其的选择也可具有相当大的灵活性； 第三，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主体也可以拥有第三，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主体也可以拥有自己的工具自己的工具 我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题这一政策我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的具体手段和方式目标而采用的具体手段和方式 我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。
和社会化手段 市场化工具指的是，政府利用市场这一资源有效配置手段，市场化工具指的是，政府利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成政策目标府达成政策目标 作为政策工具，工商管理技术是把企业的管理理念和方式借作为政策工具，工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等 社会化手段是指，政府更多地利用社会资源，在一种互动的社会化手段是指，政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等公私伙伴关系等 二、基本的政策工具二、基本的政策工具 （一）市场化工具（一）市场化工具 1 1、民营化、民营化 广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。
它往往指所有权的转移，将政府来满足公众的需求它往往指所有权的转移，将““原先由政原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方””，通过市，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业场的作用，依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业 其中最典型的做法是，国营公司一半以上的股票出售给私人其中最典型的做法是，国营公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售国有或国营企业或全部直截了当地出售国有或国营企业 民营化的实质，就是通过市场机制合理配置资源，使资源能民营化的实质，就是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门民营化并非为了弥补政府的预算缺够流向使用效率更高的部门民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配口，而是要实现对公共部门资源的再分配 民营化可以通过多种途径来完成：民营化可以通过多种途径来完成： （（1 1）把政府机构利用他的雇员直接提供的职能以合同的方）把政府机构利用他的雇员直接提供的职能以合同的方式承包出去；式承包出去； （（2 2）出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门）出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企业；和企业； （（3 3）在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明）在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；确各自的角色； （（4 4）鼓励某些特定的私人部门行为。
鼓励某些特定的私人部门行为 作为一种政策工具，民营化的优点是：作为一种政策工具，民营化的优点是： 可以促进管理者降低成本，提高质量；民营化是一种新的管可以促进管理者降低成本，提高质量；民营化是一种新的管理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；通过减少政府的直理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定接行为，公共管理者可以专注于政策制定 但是，民营化的弊端也是显而易见的：但是，民营化的弊端也是显而易见的： 政府丧失对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；政府丧失对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退；对私由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退；对私人部门管理的控制不容易做到等人部门管理的控制不容易做到等 2 2、用者付费、用者付费 用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定““价格价格””，，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。
格机制引入到公共服务中来 作为政策工具，用者付费是一种灵活的工具，它的主要优点作为政策工具，用者付费是一种灵活的工具，它的主要优点是：是： 第一，它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合第一，它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；理配置和浪费； 第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；会公平造成损害； 第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；使市场机制在公共服务领域得以良好运用； 第四，客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓第四，客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机和政府的财政危机 其主要缺点是：其主要缺点是： 收费水平难以准确确定；收费水平难以准确确定； 在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置；在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置； 不能作为处理危机的工具；不能作为处理危机的工具； 管理成本高且繁杂。
管理成本高且繁杂 3 3、管制与放松管制、管制与放松管制 根据里根（根据里根（M. ReaganM. Reagan）的说法：管制是一种活动过程，在）的说法：管制是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，这种活动过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管理机并经历一种持续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管理机构来完成这项工作）构来完成这项工作） 管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚服从，不遵守或不服从将受到惩罚 大部分管制是通过行政法规来进行（有时管制实际上就是一大部分管制是通过行政法规来进行（有时管制实际上就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理员会）来管理 管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。
政府管制遍及于社会生活的许多领域，尤秩序和执行程序等等政府管制遍及于社会生活的许多领域，尤其是物品和服务的价格和标准等方面其是物品和服务的价格和标准等方面 放松管制，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分放松管制，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权有更多的自主权 其基本的观念是其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部管制的数量太多预控制的内部管制的数量太多……基本的假设是，如果公共组织基本的假设是，如果公共组织能够清除戒律，它就能更加具有灵活性和效率能够清除戒律，它就能更加具有灵活性和效率 它与管制一样，是它与管制一样，是“一种政府与其公民之间特殊的关系一种政府与其公民之间特殊的关系” 具体做法包括：具体做法包括： （（1 1）放松对定价权管制，放宽或取消最低限价和最高限价；）放松对定价权管制，放宽或取消最低限价和最高限价； （（2 2）逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围；）逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围； （（3 3）放宽或取消进入市场的规制等。
放宽或取消进入市场的规制等 4 4、合同外包、合同外包 合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非盈利机共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务财政拨款购买承包商的公共产品和劳务 它的做出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面它的做出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为政府与其它组织一样都以平的强制行为为一种双方合意的行为政府与其它组织一样都以平等主体的身份进入市场政府的职责是确定需要什么，然后依照等主体的身份进入市场政府的职责是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督绩效，而不是靠强迫所签订的合同监督绩效，而不是靠强迫 合同外包的有效实施需要一些具体条件：合同外包的有效实施需要一些具体条件： （（1 1）工作任务要清楚界定；）工作任务要清楚界定； （（2 2）存在潜在的竞争，能够创造竞争气氛；）存在潜在的竞争，能够创造竞争气氛； （（3 3）政府能够监测承包商的工作绩效；）政府能够监测承包商的工作绩效； （（4 4）承包的条件和具体要求在合同文本中明确规定并确保落实。
承包的条件和具体要求在合同文本中明确规定并确保落实 合同外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，合同外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段是降低成本、节约开支的有效手段 作为一种政策工具，合同外包可以利用竞争力量给无效率的作为一种政策工具，合同外包可以利用竞争力量给无效率的生产者施加压力，提高生产率；能够摆脱政治因素的不当干预和生产者施加压力，提高生产率；能够摆脱政治因素的不当干预和影响，提高管理水平；可以把通常模糊不清的政府服务成本以承影响，提高管理水平；可以把通常模糊不清的政府服务成本以承包价格的形式明确化，有助于强化管理包价格的形式明确化，有助于强化管理 但是，承包权的授予上可能存在腐败和寻租行为；可能形成但是，承包权的授予上可能存在腐败和寻租行为；可能形成对承包商的依赖，承包企业雇员罢工、怠工和企业破产会使公众对承包商的依赖，承包企业雇员罢工、怠工和企业破产会使公众利益受到损害利益受到损害 6 6、分权与权力下放、分权与权力下放 实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共组织政治和执实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。
进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制 分权往往体现了决策与执行分离，它超越了层级节制的传统分权往往体现了决策与执行分离，它超越了层级节制的传统集权模式，实行参与管理，分散部门权力，组织结构扁平化，层集权模式，实行参与管理，分散部门权力，组织结构扁平化，层级简化，致力于公共人力资源的开发和培训，使之有能力开展创级简化，致力于公共人力资源的开发和培训，使之有能力开展创造性的工作，实现了上下级关系由直接隶属到契约关系的转变和造性的工作，实现了上下级关系由直接隶属到契约关系的转变和上级对下级的控制由着眼于工作流程到着眼于工作效果的转变上级对下级的控制由着眼于工作流程到着眼于工作效果的转变 分权的一种方式是通过财政分权来实现分权的一种方式是通过财政分权来实现 分权的另一种方式是通过建立内部代理机构来实现这些代分权的另一种方式是通过建立内部代理机构来实现这些代理机构享有更大的自主权，在决策和执行上更为灵活与财政分理机构享有更大的自主权，在决策和执行上更为灵活与财政分权相比，这种形式下等级官僚组织链条被打破得更彻底权相比，这种形式下等级官僚组织链条被打破得更彻底。
作为一种政策工具，分权与权力下放给下级组织和人员以自作为一种政策工具，分权与权力下放给下级组织和人员以自主权，有利其积极性和创造力，可以在政治和执行两者之间达到主权，有利其积极性和创造力，可以在政治和执行两者之间达到制衡 但是，在市场经济转型中，不能一味追求分权，分权与权力但是，在市场经济转型中，不能一味追求分权，分权与权力下放是有底线的，超过这个底线分权就会变成分裂，分权不当会下放是有底线的，超过这个底线分权就会变成分裂，分权不当会导致权利分散，造成新的集权从而造成腐败，分权还必须考虑下导致权利分散，造成新的集权从而造成腐败，分权还必须考虑下层组织的承受能力层组织的承受能力 7 7、内部市场、内部市场 它的最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划它的最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了““生产生产者者””和和““消费者消费者””两个角色两个角色 内部市场的实现需要具备三个要素：内部市场的实现需要具备三个要素： （（1 1）要明确划分生产者和消费者；）要明确划分生产者和消费者； （（2 2）内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约，并在此）内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约，并在此基础上运作；基础上运作； （（3 3）要求一定的付费制度和会计制度作为保障。
要求一定的付费制度和会计制度作为保障 内部市场是公共管理改革的一个新思想，很有创新性但是，内部市场是公共管理改革的一个新思想，很有创新性但是，运作起来需要许多条件来支持，需要政府形成一种契约意识和平运作起来需要许多条件来支持，需要政府形成一种契约意识和平等的竞争环境，高素质的管理人员和完备的信息管理系统等的竞争环境，高素质的管理人员和完备的信息管理系统 8 8、产权交易、产权交易 财产权利指的是财产权利指的是““一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位和经济社会关系用时的地位和经济社会关系””，它由使用权、收益权、决策权和，它由使用权、收益权、决策权和让渡权等组成让渡权等组成 产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场政府通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而场政府通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场，这可以创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。
建立起市场，这可以创造人为的稀缺，并让价格机制起作用 产权交易的最大优点是：它创造了市场，将竞争机制引入公产权交易的最大优点是：它创造了市场，将竞争机制引入公共物品和服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具共物品和服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具 其最大的缺点是：鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，其最大的缺点是：鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，它也是一种不公平的工具它也是一种不公平的工具 （二）工商管理技术（二）工商管理技术 1 1、战略管理技术、战略管理技术 作为一种政策工具，战略管理提供了一种全面、综合的组织作为一种政策工具，战略管理提供了一种全面、综合的组织观念，可以实现重心从即时的工作任务向组织整体目标、产出和观念，可以实现重心从即时的工作任务向组织整体目标、产出和影响的转变，更好地实现对组织资源和目标的控制影响的转变，更好地实现对组织资源和目标的控制 但是，它需要花费大量的管理性时间和分析性资源，同时战但是，它需要花费大量的管理性时间和分析性资源，同时战略管理不仅要让人明白组织要做什么，还要说明组织不做什么，略管理不仅要让人明白组织要做什么，还要说明组织不做什么，对于公共部门来说，这可能产生政治上的困境，因为它可能激起对于公共部门来说，这可能产生政治上的困境，因为它可能激起反对派和利益团体的反对。
反对派和利益团体的反对 2 2、绩效管理技术、绩效管理技术 绩效管理是指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通过绩效管理是指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出有利于目标达成的行为有利于目标达成的行为 所谓政府绩效管理，就是通常说的所谓政府绩效管理，就是通常说的““政绩考察政绩考察””和和““政绩评政绩评估估””，即，即““看政绩用干部看政绩用干部””的管理制度上级领导部门通过对下的管理制度上级领导部门通过对下属机关的业绩考核，确定和判断该部门的工作优劣情况，并以此属机关的业绩考核，确定和判断该部门的工作优劣情况，并以此作为从该部门选拔人才的基础作为从该部门选拔人才的基础 绩效管理的目的并不是纯粹为了进行对个人绩效的评估而设绩效管理的目的并不是纯粹为了进行对个人绩效的评估而设计的，它更深层的目的是为了有效推进个人的行为表现，引导组计的，它更深层的目的是为了有效推进个人的行为表现，引导组织全体人员从个人开始，以至个别部门或事业部，共同朝着组织织全体人员从个人开始，以至个别部门或事业部，共同朝着组织整体战略目标迈进。
整体战略目标迈进 其优点是：它与每个人的切身利益密切相关，可以充分激发其优点是：它与每个人的切身利益密切相关，可以充分激发个人积极性和主动性，尤其是地方政府，其管理事务多是比较具个人积极性和主动性，尤其是地方政府，其管理事务多是比较具体、可量化的工作，故而绩效管理的成效更是立竿见影体、可量化的工作，故而绩效管理的成效更是立竿见影 不足之处在于：绩效指标的量化比较难，其可行性也是有待不足之处在于：绩效指标的量化比较难，其可行性也是有待检验的，绩效的基本资料来源是否可靠也会在很大程度影响管理检验的，绩效的基本资料来源是否可靠也会在很大程度影响管理的成效 3 3、顾客导向技术、顾客导向技术 公共部门管理以顾客满意为导向最初是从企业管理中借鉴过公共部门管理以顾客满意为导向最初是从企业管理中借鉴过来的，其基本取向是：来的，其基本取向是： （（1 1）以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服）以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务；务； （（2 2）以追求顾客满意为基本精神；）以追求顾客满意为基本精神； （（3 3）以社会和顾客的期待为理想目标。
以社会和顾客的期待为理想目标 顾客导向的技术是顾客导向的技术是““倒金字塔式倒金字塔式””的方式，政府关注的是顾的方式，政府关注的是顾客即公众的需要，提供客即公众的需要，提供““回应性回应性””服务政府的一切职能、行为服务政府的一切职能、行为和改革等都要围绕顾客来展开，以顾客满意作为政府机构的考察和改革等都要围绕顾客来展开，以顾客满意作为政府机构的考察量度 作为一种政策工具，顾客导向技术要求公共机构象管理其他作为一种政策工具，顾客导向技术要求公共机构象管理其他资源那样对顾客进行管理，做到顾客至上，民众优先，了解顾客，资源那样对顾客进行管理，做到顾客至上，民众优先，了解顾客，针对顾客的需求生产和提供公共物品和服务，以顾客价值作为政针对顾客的需求生产和提供公共物品和服务，以顾客价值作为政策的基点，注重与顾客互动、沟通，依据收集到的顾客相关信息策的基点，注重与顾客互动、沟通，依据收集到的顾客相关信息改善行政机关的产品和服务，为顾客创造利益和价值改善行政机关的产品和服务，为顾客创造利益和价值 4 4．目标管理技术．目标管理技术 政府中的目标管理就是通过预先设计的政府工作目标，激励政府中的目标管理就是通过预先设计的政府工作目标，激励和引导政府部门和公务人员的管理行为，并对这种行为实施控制，和引导政府部门和公务人员的管理行为，并对这种行为实施控制，最终实现政府工作目标的管理方式。
通过目标管理，把发展和改最终实现政府工作目标的管理方式通过目标管理，把发展和改革的总体目标，转化为政府工作目标，协调发展，突出政府工作革的总体目标，转化为政府工作目标，协调发展，突出政府工作重点 目标管理的优点是：可以调动每一个雇员的积极性，提高公目标管理的优点是：可以调动每一个雇员的积极性，提高公共部门的工作效率；把总目标分解下达各部门，可以增强部门间共部门的工作效率；把总目标分解下达各部门，可以增强部门间的沟通协调，保证政令畅通，从而强化行政权威的沟通协调，保证政令畅通，从而强化行政权威 缺点在于：目标体系的构建，公共管理目标的量化和可行存缺点在于：目标体系的构建，公共管理目标的量化和可行存在技术难题；目标管理的双向沟通等均与员工素质有极大关联，在技术难题；目标管理的双向沟通等均与员工素质有极大关联，尤其是在公共组织中，创造一种上下级共同议事、平等对待的氛尤其是在公共组织中，创造一种上下级共同议事、平等对待的氛围，无疑对上级和下属的素质都有特殊要求围，无疑对上级和下属的素质都有特殊要求 5 5．全面质量管理技术．全面质量管理技术 20 20世纪世纪5050年代，美国通用电器公司的费根堡姆和质量管理专年代，美国通用电器公司的费根堡姆和质量管理专家朱兰提出了家朱兰提出了““全面质量管理（全面质量管理（TQMTQM：：Total Quality Total Quality ManagementManagement））””概念。
概念 基本含义是：基本含义是： （（1 1）单靠数理统计方法来控制生产是不够的，还要有组织管）单靠数理统计方法来控制生产是不够的，还要有组织管理工作；理工作； （（2 2）产品质量是在质量螺旋前进中形成的，包括市场调查、）产品质量是在质量螺旋前进中形成的，包括市场调查、设计、生产、检验、销售等等；设计、生产、检验、销售等等； （（3 3）质量不能脱离成本质量不能脱离成本 当然，这三个方面无论是从时间上还是内容上看，都应当是当然，这三个方面无论是从时间上还是内容上看，都应当是一个相互联系、发展与提高的过程一个相互联系、发展与提高的过程 TQM TQM主要包括以下几项业务活动：主要包括以下几项业务活动： （（1 1）与你的供应商协作，确保生产过程使用的供应品是根）与你的供应商协作，确保生产过程使用的供应品是根据你的需要而设计的；据你的需要而设计的； （（2 2）坚持不懈的员工工作过程分析，改进工作，减少工作）坚持不懈的员工工作过程分析，改进工作，减少工作过程中无谓的重复；过程中无谓的重复； （（3 3）与顾客密切交流，明确和理解他们的要求及对质量的）与顾客密切交流，明确和理解他们的要求及对质量的评定。
评定 作作为为一一种种政政策策工工具具，，全全面面质质量量管管理理技技术术就就是是将将产产品品生生产产的的全全面面质质量量管管理理的的基基本本观观念念、、工工作作原原则则、、运运作作模模式式应应用用于于政政府府机机构构之之中中，，以求达到政府机构在提供公共物品和服务的全面优质、高效以求达到政府机构在提供公共物品和服务的全面优质、高效 全面质量管理技术的优点是：全面质量管理技术的优点是： 促使政府学会如何利用现有的资源配置取得更多的成果，改促使政府学会如何利用现有的资源配置取得更多的成果，改进政府所提供的服务质量；激发员工的积极性，赋予他们一些权进政府所提供的服务质量；激发员工的积极性，赋予他们一些权利，能够激励成功利，能够激励成功 但是，它也存在一些难题：全面质量管理是一种新的思维方但是，它也存在一些难题：全面质量管理是一种新的思维方法，人们无法一下改变原有的工作方式法，人们无法一下改变原有的工作方式——官僚作风；只有机构官僚作风；只有机构人员有这种意愿，全面质量管理才能起作用，但人们接受新知识、人员有这种意愿，全面质量管理才能起作用，但人们接受新知识、变革工作方式的能力各不相同，且绝对是有限的，所以需要勇气变革工作方式的能力各不相同，且绝对是有限的，所以需要勇气和决心。
和决心 6 6．标杆管理技术．标杆管理技术 标杆是一种业绩标准，这种标准可能是组织为达到某个目标标杆是一种业绩标准，这种标准可能是组织为达到某个目标或期望的业绩水准，或出于其他各种原因而订立的标杆管理是或期望的业绩水准，或出于其他各种原因而订立的标杆管理是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解他一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解他们是如何达到那种水准的，以便产生那种水准的做法和程序得以们是如何达到那种水准的，以便产生那种水准的做法和程序得以应用到自己的组织机构中来应用到自己的组织机构中来 应当注意，标杆管理并不是简单地抄袭其他组织的做法，它应当注意，标杆管理并不是简单地抄袭其他组织的做法，它是组织机构之间合作的过程是组织机构之间合作的过程 具有匹配性（例如相同或类似的工作条件和工作要求）的组具有匹配性（例如相同或类似的工作条件和工作要求）的组织机构（包括公共机构及私营部门）之间，采取对革新和新思想织机构（包括公共机构及私营部门）之间，采取对革新和新思想的开放态度，彼此合作、信息分享，相互了解对方是如何实施某的开放态度，彼此合作、信息分享，相互了解对方是如何实施某项具体程序，并借鉴到自己的组织机构中来。
项具体程序，并借鉴到自己的组织机构中来 作为一种政策工具，标杆管理可以激励公共部门组织进行改作为一种政策工具，标杆管理可以激励公共部门组织进行改变，积极采纳私营部门优秀的工作和管理程序；可以促成合作，变，积极采纳私营部门优秀的工作和管理程序；可以促成合作，使各不相同的职能部门聚合在一起，一旦一个机构与外部合作伙使各不相同的职能部门聚合在一起，一旦一个机构与外部合作伙伴就标杆管理开展合作，那么各类公共部门、私营机构和其他参伴就标杆管理开展合作，那么各类公共部门、私营机构和其他参与此项目的组织就成为了合作关系与此项目的组织就成为了合作关系 它主要的不足是：实施标杆管理的组织与其合作伙伴之间的它主要的不足是：实施标杆管理的组织与其合作伙伴之间的相似度不易达成；一个组织的行政主管和标杆管理小组为了引入相似度不易达成；一个组织的行政主管和标杆管理小组为了引入最佳实践所做出的努力和对革新的态度，很大程度限制了标杆管最佳实践所做出的努力和对革新的态度，很大程度限制了标杆管理的成功；尚有大量的准备工作要做，如文化方面、运作方面、理的成功；尚有大量的准备工作要做，如文化方面、运作方面、技术方面等的准备。
技术方面等的准备 7 7．企业流程再造技术．企业流程再造技术 企业再造是企业再造是2020世纪世纪8080年代初在美国出现的其创始人汉默年代初在美国出现的其创始人汉默（（Michael HammerMichael Hammer）和钱皮（）和钱皮（JanesJanes ChampyChampy）在）在《《企业再造企业再造————经营革命宣言经营革命宣言》》一书中所下的定义是：再造是对公司的流程、组一书中所下的定义是：再造是对公司的流程、组织结构和文化等进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃织结构和文化等进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃 作为一种政策工具，流程再造技术可以提高提供公共物品和作为一种政策工具，流程再造技术可以提高提供公共物品和服务是效率和质量；帮助组织应对风险和变化；是一种鼓励个人服务是效率和质量；帮助组织应对风险和变化；是一种鼓励个人创造性的新途径，使组织能够在国际竞争和日新月异的变革中生创造性的新途径，使组织能够在国际竞争和日新月异的变革中生存 但是，必须付出一定的代价：公共部门的成本难以量化，所但是，必须付出一定的代价：公共部门的成本难以量化，所以难以评估提高服务和降低成本的比例关系；相对于企业而言，以难以评估提高服务和降低成本的比例关系；相对于企业而言，打破部门界限和壁垒在政府机构中难度更大。
打破部门界限和壁垒在政府机构中难度更大 （三）社会化手段（三）社会化手段 1 1．社区治理．社区治理 在我国大力发展社区建设和社区服务的实践中，社区治理一在我国大力发展社区建设和社区服务的实践中，社区治理一种重要的政策工具开发和利用社区文化资源、人力资源等，在种重要的政策工具开发和利用社区文化资源、人力资源等，在社区内通过建立各种敬老院、福利院、康复中心、医疗站、托儿社区内通过建立各种敬老院、福利院、康复中心、医疗站、托儿所、幼儿园等设施，对老年人、儿童和残疾人等实行社区照顾；所、幼儿园等设施，对老年人、儿童和残疾人等实行社区照顾；调动社区居民不定期地参加保护社区环境的清洁卫生工作，美化调动社区居民不定期地参加保护社区环境的清洁卫生工作，美化居住环境；加强社区治安管理等居住环境；加强社区治安管理等 社区治理的优点在于：不花或者很少花政府的钱；调动公民社区治理的优点在于：不花或者很少花政府的钱；调动公民的积极参与，受到广泛的支持和欢迎的积极参与，受到广泛的支持和欢迎 但是，社区治理作为一种政策工具，是虚弱无力的，往往只但是，社区治理作为一种政策工具，是虚弱无力的，往往只能作为一种辅助工具来使用。
能作为一种辅助工具来使用 2 2．个人与家庭．个人与家庭 在任何社会中，家庭和个人都提供了无数的物品与服务，政在任何社会中，家庭和个人都提供了无数的物品与服务，政府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用，尤其是在府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用，尤其是在提倡提倡““小政府，大社会小政府，大社会””的当今现实状况中的当今现实状况中 作为一个服务单位，家庭是人们在住房、健康、教育、福利作为一个服务单位，家庭是人们在住房、健康、教育、福利和养老等方面最古老也最有效的服务部门，它为其成员提供了广和养老等方面最古老也最有效的服务部门，它为其成员提供了广泛而又重要的服务泛而又重要的服务 作为一种政策工具，个人与家庭可以做好政府无法做或做不作为一种政策工具，个人与家庭可以做好政府无法做或做不好的许多事情，可以减轻政府的负担但是，它也同样只能作为好的许多事情，可以减轻政府的负担但是，它也同样只能作为一种辅助工具来使用一种辅助工具来使用 3 3．志愿者服务．志愿者服务 作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。
济利益分配的约束 在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了大量的社会服在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了大量的社会服务，尤其是从事公益事业，现代福利国家的出现曾一度降低它们务，尤其是从事公益事业，现代福利国家的出现曾一度降低它们的重要性程度但是，在当代社会中，它们仍然被广泛地当作一的重要性程度但是，在当代社会中，它们仍然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段种处理社会问题的重要手段 志愿服务的最大优点是，创新，即创造性地迅速确认并满足志愿服务的最大优点是，创新，即创造性地迅速确认并满足需求的能力由志愿者提供社会服务还可以减少对政府行动的需需求的能力由志愿者提供社会服务还可以减少对政府行动的需要或减轻政府的负担要或减轻政府的负担 但是，其应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这但是，其应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理；志愿者组织容易蜕化变成准官僚机构，从而降低种手段来处理；志愿者组织容易蜕化变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益它的效能和效益 4 4．公私伙伴关系．公私伙伴关系 我们可以从三个层面来使用公私伙伴关系：我们可以从三个层面来使用公私伙伴关系： 首先，广义上指公共和私营部门共同参与生产与提供物品和首先，广义上指公共和私营部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排；服务的任何安排； 其次，它指一些复杂的、多方参与的并被民营化了的基础设其次，它指一些复杂的、多方参与的并被民营化了的基础设施项目；施项目； 再次，它指企业、社会贤达和地方政府为改善城市状况而进再次，它指企业、社会贤达和地方政府为改善城市状况而进行的一种正式合作。
行的一种正式合作 为了满足人们的需求和促进经济的发展，政府部门正在努力为了满足人们的需求和促进经济的发展，政府部门正在努力寻求资金进行基础设施建设在基础设施领域中公私合作的发展，寻求资金进行基础设施建设在基础设施领域中公私合作的发展，为政府提供了一个解决之道为政府提供了一个解决之道 公私合作伙伴关系在实践中有几种典型的形式：公私合作伙伴关系在实践中有几种典型的形式： 租赁租赁/ /购买购买——建设建设——经营（经营（LBO/BBOLBO/BBO））————民营企业从政府手民营企业从政府手中租用或收购基础设施，在特许权下改造、扩建并经营该基础设中租用或收购基础设施，在特许权下改造、扩建并经营该基础设施；它可以根据特许权向用户收取费用，同时向政府交纳一定的施；它可以根据特许权向用户收取费用，同时向政府交纳一定的特许费；特许费； 建设建设——转让转让——经营（经营（BTOBTO））————民营企业投资兴建新的基础民营企业投资兴建新的基础设施，建成后把所有权移交给公共部门，然后可以经营该基础设设施，建成后把所有权移交给公共部门，然后可以经营该基础设施施2020～～4040年，在此期间内向用户收取费用。
年，在此期间内向用户收取费用 BOT BOT与与BTOBTO类似，不同在于：基础设施的所有权在民营部门经类似，不同在于：基础设施的所有权在民营部门经营营2020～～4040年后才转移给公共部门年后才转移给公共部门 建设建设——拥有拥有——经营（经营（BOOBOO））————民营部门在永久性的特许权民营部门在永久性的特许权下，投资兴建，拥有并经营基础设施下，投资兴建，拥有并经营基础设施 在各种公私伙伴关系的形式中，民营部门可以是企业、咨询在各种公私伙伴关系的形式中，民营部门可以是企业、咨询者以及专家的集合，包括设计工程师、建筑公司、银行家、律师、者以及专家的集合，包括设计工程师、建筑公司、银行家、律师、设备制造商、科研技术单位、房地产开发商等等设备制造商、科研技术单位、房地产开发商等等 作为一种政策工具，公私伙伴关系可以利用民间资本市场弥作为一种政策工具，公私伙伴关系可以利用民间资本市场弥补政府资源的不足，帮助政府发展基础设施；民间投资者和有经补政府资源的不足，帮助政府发展基础设施；民间投资者和有经验的商业借贷者的参与，有助于更好保证一个项目在技术上和财验的商业借贷者的参与，有助于更好保证一个项目在技术上和财政上的可行性，分担一些本来由公共部门承担的风险；在开展合政上的可行性，分担一些本来由公共部门承担的风险；在开展合作项目中，民营部门可以促进技术转让，并为政府部门培训人才。
作项目中，民营部门可以促进技术转让，并为政府部门培训人才 但是，公私伙伴关系有多种形式，每一种形式都十分复杂，但是，公私伙伴关系有多种形式，每一种形式都十分复杂，需要公共部门和私营部门双方具备相当的专业知识才能成功；竞需要公共部门和私营部门双方具备相当的专业知识才能成功；竞争是一个关键性的因素，但在这些形式中引入竞争却需要高超的争是一个关键性的因素，但在这些形式中引入竞争却需要高超的技能；如何适当而合理地分担风险也是必须考虑的问题技能；如何适当而合理地分担风险也是必须考虑的问题 5 5．公众参与及听证会．公众参与及听证会 公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，它的具体形式很多，包括直接选举和全民公决，还包括公共决策它的具体形式很多，包括直接选举和全民公决，还包括公共决策听证会其中，公共决策中的听证制度是现代民主社会普遍推行听证会其中，公共决策中的听证制度是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、科学化和公正的一种重要制度安排。
民主化、公开化、科学化和公正的一种重要制度安排 作为一种政策工具，听证会提高了决策的民主性和科学化，作为一种政策工具，听证会提高了决策的民主性和科学化，扩大决策参与，增加决策透明度和公开性扩大决策参与，增加决策透明度和公开性 但是，作为一项全新的工具和制度，在我国应该有一个逐步但是，作为一项全新的工具和制度，在我国应该有一个逐步推广的过程我国现在尚不具备将所有的政府决策都纳入听证程推广的过程我国现在尚不具备将所有的政府决策都纳入听证程序的经济实力，民主和法律观念也有待提高序的经济实力，民主和法律观念也有待提高 三、政策工具的选择三、政策工具的选择 （一）政策执行中工具选择的重要性（一）政策执行中工具选择的重要性 1 1、政策工具是实现政策目标的基本途径、政策工具是实现政策目标的基本途径 2 2、政策执行本身就是政策工具选择的过程、政策执行本身就是政策工具选择的过程 3 3．工具选择是政策成功与否的关键．工具选择是政策成功与否的关键 （二）影响政策工具选择的因素（二）影响政策工具选择的因素 1 1、政策目标、政策目标 首先，如果目标是单一的，就要明确目标是什么。
首先，如果目标是单一的，就要明确目标是什么 其次，如果目标是多重的，就要明确目标构成其次，如果目标是多重的，就要明确目标构成 再次，政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已再次，政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生转变发生转变 2 2．工具的特性．工具的特性 每种工具有其自身优缺点每种工具有其自身优缺点 同时，不同工具有其不同的适用范围，被用于解决不同问题，同时，不同工具有其不同的适用范围，被用于解决不同问题，运用于不同组织环境运用于不同组织环境 3 3．工具应用的背景．工具应用的背景 执行组织执行组织 目标团体目标团体 其他工具其他工具 政策领域的其它因素政策领域的其它因素 4 4、意识形态、意识形态 （三）如何选择政策工具（三）如何选择政策工具( (两个实例两个实例) ) 案例一：建筑保护能否走市场化道路案例一：建筑保护能否走市场化道路? ? —— “ —— “苏州市政府通过苏州市政府通过‘‘变更产权变更产权’’保护古建筑保护古建筑””的案例的案例分析分析 首先，影响工具选择的一个重要因素是政策目标。
首先，影响工具选择的一个重要因素是政策目标 其次，工具自身特征是影响工具选择的又一个重要因素其次，工具自身特征是影响工具选择的又一个重要因素 再次，工具选择受政策目标和工具自身特征以外因素的影响再次，工具选择受政策目标和工具自身特征以外因素的影响 案例二：纽约市公园及娱乐局实施案例二：纽约市公园及娱乐局实施““全面质量管理全面质量管理””技术技术 ——“ ——“纽约市公园与娱乐管理局实施纽约市公园与娱乐管理局实施‘‘全面质量管理全面质量管理’’技术技术””的案例分析的案例分析 。