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1、财政与金融财政与金融广东工业大学商学院广东工业大学商学院 曾勤文曾勤文第第6 6章章 政府预算政府预算6.1 6.1 政府预算政府预算政府预算的概念：政府预算的概念： 政府预算是政府的基本财政收支计划，用于反政府预算是政府的基本财政收支计划，用于反映政府的财政收支状况，是财政工作的中心内容之映政府的财政收支状况，是财政工作的中心内容之一。一。6.1 政府预算政府预算的概念：政府预算的概念：从形式上看，政府预算是按一定标准将财政收入和支出从形式上看，政府预算是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的收支活动，成
2、为反映政府财政活动的一面镜子。府的收支活动，成为反映政府财政活动的一面镜子。从实际经济内容来看，国家预算的编制是政府对财政收从实际经济内容来看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政资金的筹措和使用过支的计划安排，预算的执行是财政资金的筹措和使用过程，国家决算则是国家预算执行的总结。程，国家决算则是国家预算执行的总结。国家预算反映的是政府活动的范围、方向和政策，同时，国家预算反映的是政府活动的范围、方向和政策，同时，由于国家预算要通过国家权力机关的审批方才生效，因由于国家预算要通过国家权力机关的审批方才生效，因而又是国家的重要立法文件，体现了国家权力机构和全而又是国家的重要
3、立法文件，体现了国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。体公民对政府活动的制约和监督。6.1 6.1 政府预算政府预算政府预算的概念：政府预算的概念：从形式上看，政府预算是按一定标准将财政收入从形式上看，政府预算是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们和支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的收支活动，成为反映政府财政清楚地了解政府的收支活动，成为反映政府财政活动的一面镜子。活动的一面镜子。从实际经济内容来看，国家预算的编制是政府对从实际经济内容来看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政资金的财政收支的计划安排，预算的执行是财
4、政资金的筹措和使用过程，国家决算则是国家预算执行的筹措和使用过程，国家决算则是国家预算执行的总结。总结。国家预算要通过国家权力机关的审批方才生效，国家预算要通过国家权力机关的审批方才生效，因而又是国家的重要立法文件，体现了国家权力因而又是国家的重要立法文件，体现了国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。机构和全体公民对政府活动的制约和监督。6.1 6.1 政府预算政府预算政府预算的组成：政府预算的组成： 一般来说，有一级政府即有一级财政收支活一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。在现代社会，大多动主体，也就应有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算，从而
5、产生了国家预算的数国家都实行多级预算，从而产生了国家预算的级次和组成的问题。我国政府预算组成体系是按级次和组成的问题。我国政府预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。照一级政权设立一级预算的原则建立的。6.1 6.1 政府预算政府预算政府预算的组成：政府预算的组成：我国政府预算组成体系我国政府预算组成体系6.1 6.1 政府预算政府预算政府预算的原则：政府预算的原则：预算年度即预算收支起讫的有效期限，通常为一年预算年度即预算收支起讫的有效期限，通常为一年（365天），目前各国普遍采用的预算年度有两种：天），目前各国普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度，即从每年一是历年制预算
6、年度，即从每年1月月1日至同年日至同年12月月31日止，如我国；二是跨年制预算年度，即从每年日止，如我国；二是跨年制预算年度，即从每年某月某日起至次年某月某日止，中间经历某月某日起至次年某月某日止，中间经历12个月，个月，但跨越两个年度，如美国、英国。但跨越两个年度，如美国、英国。 l上述预算原则并非绝对。一种预算原则的确立，不仅上述预算原则并非绝对。一种预算原则的确立，不仅要以预算本身的属性为依据，而且要与本国的经济实要以预算本身的属性为依据，而且要与本国的经济实践相结合。要充分体现国家的政治、经济政策。一个践相结合。要充分体现国家的政治、经济政策。一个国家的预算原则一般是通过制定国家预算法
7、来体现的。国家的预算原则一般是通过制定国家预算法来体现的。6.1 6.1 政府预算政府预算政府预算的编制、执行政府预算的编制、执行l预算程序指预算的周期过程，它起于一个财政预算程序指预算的周期过程，它起于一个财政年度开始以前，而讫止于一个财政年度结束之年度开始以前，而讫止于一个财政年度结束之后。后。l世界各国的预算程序分为预算编制、预算批准、世界各国的预算程序分为预算编制、预算批准、预算执行和政府决算等四个阶段。预算执行和政府决算等四个阶段。6.1 6.1 政府预算政府预算政府的编制、执行政府的编制、执行l由财政部负责指导政府各部门编制支出预算草案并审核由财政部负责指导政府各部门编制支出预算草
8、案并审核和协调这些草案；同时根据各种经济统计资料和预测，和协调这些草案；同时根据各种经济统计资料和预测，编制收入预算草案。最后，综合收入和支出两个部分，编制收入预算草案。最后，综合收入和支出两个部分，把预算草案交给有法定预算提案权或国会审议权的个人把预算草案交给有法定预算提案权或国会审议权的个人或机构核定。属于这种类型的国家主要有英国、德国、或机构核定。属于这种类型的国家主要有英国、德国、意大利、日本和我国等。意大利、日本和我国等。l由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算。分开编制预算的原因是想通过这只负责编制收入预算
9、。分开编制预算的原因是想通过这种方式来加强预算编制工作，保证支出和收入有更多的种方式来加强预算编制工作，保证支出和收入有更多的合理性和科学性，避免财政部统编支出和收入预算可能合理性和科学性，避免财政部统编支出和收入预算可能带来的各种矛盾。属于这种类型的国家有美国和法国等。带来的各种矛盾。属于这种类型的国家有美国和法国等。 6.1 6.1 政府预算政府预算政府的编制、执行政府的编制、执行l各国预算编制工作开始的时间不尽相同。美国各国预算编制工作开始的时间不尽相同。美国的预算编制工作是从财政年度开始前的十几个的预算编制工作是从财政年度开始前的十几个月就开始。我国预算编制一般在财政年度开始月就开始。
10、我国预算编制一般在财政年度开始前的一个季度开始。前的一个季度开始。l各国预算编制的具体过程一般是：财政部受国各国预算编制的具体过程一般是：财政部受国务院委托首先向各地方、部门发出编制概算的务院委托首先向各地方、部门发出编制概算的通知和具体规定，然后各地方、各部门编成预通知和具体规定，然后各地方、各部门编成预算估计书提交财政部门，最后由财政部门审核算估计书提交财政部门，最后由财政部门审核汇编，提交权力机构批准。汇编，提交权力机构批准。6.1 6.1 政府预算政府预算政府的编制、执行政府的编制、执行l在西方国家，预算的批准权力属于议会，大部分国家的议会实行两在西方国家，预算的批准权力属于议会，大部
11、分国家的议会实行两院制，在实行一院制的国家中，国家预算直接由其批准，如瑞典、院制，在实行一院制的国家中，国家预算直接由其批准，如瑞典、荷兰、西班牙等就是这种类型。在实行两院制的国家中，大部分国荷兰、西班牙等就是这种类型。在实行两院制的国家中，大部分国家议会的两院都有批准国家预算的权力。一般地说，两院中的下院家议会的两院都有批准国家预算的权力。一般地说，两院中的下院在预算批准上拥有比上院更大的权力，往往拥有预算先议权和最后在预算批准上拥有比上院更大的权力，往往拥有预算先议权和最后批准权，美国、法国、德国、日本等就属于这种类型。批准权，美国、法国、德国、日本等就属于这种类型。l执行权力机构通过的预
12、算是政府行政机构的职责。主管财政收支的执行权力机构通过的预算是政府行政机构的职责。主管财政收支的政府机构（财政部）负责指导和监督国家各所属预算单位具体执行政府机构（财政部）负责指导和监督国家各所属预算单位具体执行收支预算。在执行过程中的国库出纳业务，一般由中央银行经理。收支预算。在执行过程中的国库出纳业务，一般由中央银行经理。l各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预算收入征收部门，必须依法及时、足额征收应征收的预算收入。有算收入征收部门，必须依法及时、足额征收应征收的预算收入。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照
13、法规的规定，将应上缴预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法规的规定，将应上缴的预算资金及时、足额地上缴国库。各级政府财政部门必须依照法的预算资金及时、足额地上缴国库。各级政府财政部门必须依照法律和规定及时、足额地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。律和规定及时、足额地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。6.1 6.1 政府预算政府预算政府的编制、执行政府的编制、执行l对预算执行的监督主要包括两个方面：对预算执行的监督主要包括两个方面：一是由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的监督，一是由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的监督，即财政监督；即财政监督；二是由立法机构或对立法机构负责的专门监督
14、机构对二是由立法机构或对立法机构负责的专门监督机构对预算执行的监督，即审计监督，其目的是监督行政机构是预算执行的监督，即审计监督，其目的是监督行政机构是否依法执行预算。否依法执行预算。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。有关规定的程序进行。 l预算调整是预算执行的一项重要程序。预算调整是指经过预算调整是预算执行的一项重要程序。预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增减少收入，使总支出超过总收入或
15、使原举借债务的数额增加的部分。预算调整，必须经有关的权力机构审查和批准；加的部分。预算调整，必须经有关的权力机构审查和批准；未经批准不得调整预算。各部门、各单位的预算支出，不未经批准不得调整预算。各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按财政部门的规定报经批同科目间需要调整使用的，必须按财政部门的规定报经批准。准。6.1 6.1 政府预算政府预算政府决算政府决算l国家决算预算程序的最后一个环节，是一种事后监督，国家决算预算程序的最后一个环节，是一种事后监督，具体事项由财政部门部署。决算草案由各级政府、各具体事项由财政部门部署。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终
16、了后按政府行政机部门、各单位，在每一预算年度终了后按政府行政机关（国务院）规定的时间编制。关（国务院）规定的时间编制。 l决算草案的审批和预算草案的审批和程序相同，各级决算草案的审批和预算草案的审批和程序相同，各级政府决算批准后。财政部门要向本级各部门批复决算，政府决算批准后。财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将经批准的决算，报上一级政府备地方各级政府还应将经批准的决算，报上一级政府备案。案。l由预算执行机构编制反映预算年度内预算收支执行情由预算执行机构编制反映预算年度内预算收支执行情况的决算报告，经审计机构审核，国家立法机构批准况的决算报告，经审计机构审核，国家立法机构批准后即
17、告正式决算成立。正式决算的成立标志着该预算后即告正式决算成立。正式决算的成立标志着该预算年度的预算程序的结束。年度的预算程序的结束。 材料：审计署审出材料：审计署审出71亿违规社保基金亿违规社保基金 部分资金无法追回部分资金无法追回 审计署审计署23日公布了对日公布了对29个省区市、个省区市、5个计划单列市的企业职工个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果。审计显示，截至计结果。审计显示，截至2005年底，上述三项保险基金累计结余年底，上述三项保险基金累计结余2918亿元。亿元。 从审计
18、情况看，社保基金还有一些历史遗留问题尚未解决，有些从审计情况看，社保基金还有一些历史遗留问题尚未解决，有些地方未能严格执行国务院有关规定。此次审计发现的违规问题金额，地方未能严格执行国务院有关规定。此次审计发现的违规问题金额，在在1999年前发生的年前发生的23.47亿元，亿元，2000年以来发生的年以来发生的47.88亿元。亿元。部分社保机构违规建办公楼，基金无法追回部分社保机构违规建办公楼，基金无法追回 其具体情况是，其具体情况是，1999年前发生的违规问题金额大多是涉及保险年前发生的违规问题金额大多是涉及保险基金安全和完整的问题。其中动用保险基金对外投资基金安全和完整的问题。其中动用保险
19、基金对外投资11.48亿元；亿元；购建办公用房、职工宿舍和其他房产购建办公用房、职工宿舍和其他房产3.77亿元；委托金融机构贷款亿元；委托金融机构贷款未收回未收回1.89亿元；用于规定范围以外的支出亿元；用于规定范围以外的支出1.25亿元；经商办企业亿元；经商办企业0.68亿元；弥补行政经费亿元；弥补行政经费0.33亿元和违规担保亿元和违规担保0.22亿元亿元另有另有原行业基本原行业基本 养老保险统筹基金结余未移交财政专户存储等养老保险统筹基金结余未移交财政专户存储等3.76亿元。亿元。当时三项保险基金财务会计制度尚不健全，一些地方出于保险基金保当时三项保险基金财务会计制度尚不健全，一些地方出
20、于保险基金保值、增值的需要，出借和投资了一部分基金；有些社保机构动用三项值、增值的需要，出借和投资了一部分基金；有些社保机构动用三项保险基金购建了办公用房或其他一些房产，既无法变现，也没有正常保险基金购建了办公用房或其他一些房产，既无法变现，也没有正常的资金来源归还基金。以上问题虽经有关部门查处，但因种种原因部的资金来源归还基金。以上问题虽经有关部门查处，但因种种原因部分基金至今不能收回。分基金至今不能收回。材料：审计署审出材料：审计署审出71亿违规社保基金亿违规社保基金 部分资金无法追回部分资金无法追回 2000年来违规贷款投资超年来违规贷款投资超5亿亿 2000年以来发生的违规问题金额年以
21、来发生的违规问题金额47.88亿元。其中，亿元。其中，扩大三项保险基金开支范围用于弥补扩大三项保险基金开支范围用于弥补“补充医保基金补充医保基金”及及借给企业等借给企业等16.69亿元；用于购建办公房及弥补行政经亿元；用于购建办公房及弥补行政经费等费等0.32亿元；未按规定实行专户管理亿元；未按规定实行专户管理23.37亿元等。亿元等。 此外，审计还发现一些地方基金管理不够规范。一是此外，审计还发现一些地方基金管理不够规范。一是社保费代征机构未按规定时间将保险基金收入社保费代征机构未按规定时间将保险基金收入16.20亿亿元交入专户；二是社保经办机构在决算中少计保险基金收元交入专户；二是社保经办
22、机构在决算中少计保险基金收入入8.12亿元。亿元。作为困难群众生活的源头活水，社会保障制度是社作为困难群众生活的源头活水，社会保障制度是社会的会的“稳定器稳定器”和和“安全网安全网”。社会保险基金是。社会保险基金是“高压线高压线”，任何人都不得侵占挪用。，任何人都不得侵占挪用。 6.2 6.2 预算外资金预算外资金6.2 6.2 预算外资金预算外资金预算外资金预算外资金l概念：预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为概念：预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，按照国家法律、法规和有法律效履行或代行政府职能，按照国家法律、法规和有法律效力的规章制度，收取、提取和安排使用
23、的各种财政资金。力的规章制度，收取、提取和安排使用的各种财政资金。l预算外资金的内涵：预算外资金的内涵： 1.预算外资金属于国家财政资金的范畴，它是与预算资金预算外资金属于国家财政资金的范畴，它是与预算资金相对而言。相对而言。2.预算外资金是按照国家法律、法规和财政制度的规定设预算外资金是按照国家法律、法规和财政制度的规定设置的。它的范围、项目和使用方法都必须按国务院和国置的。它的范围、项目和使用方法都必须按国务院和国务院授权部门的有关规定办理。务院授权部门的有关规定办理。3.预算外资金是国家预算必要的补充，其收入有规定的来预算外资金是国家预算必要的补充，其收入有规定的来源，支出有指定的用途，
24、不能违反国家统一规定。源，支出有指定的用途，不能违反国家统一规定。4.预算外资金是一种特殊形态的财政资金，这就决定了它预算外资金是一种特殊形态的财政资金，这就决定了它既要放在预算之外，又要纳入财政管理，接受监督。既要放在预算之外，又要纳入财政管理，接受监督。6.2 6.2 预算外资金预算外资金预算外资金预算外资金l预算外资金的特点：预算外资金的特点：法定性：预算外资金不论是来自国民收入（或法定性：预算外资金不论是来自国民收入（或GDP）分配部分，还是补偿性质部分，其形成、）分配部分，还是补偿性质部分，其形成、集中和使用，都是根据国家或国家授权部门的规集中和使用，都是根据国家或国家授权部门的规定
25、而建立起来的，作为预算外资金，它则反映着定而建立起来的，作为预算外资金，它则反映着各职能部门事业活动的特点，主要用于解决局部、各职能部门事业活动的特点，主要用于解决局部、部分、微观方面的需要。而由各地区、各部门或部分、微观方面的需要。而由各地区、各部门或各单位，分别进行组织、使用和管理，因而属于各单位，分别进行组织、使用和管理，因而属于国家的补充财力。在社会主义公有制条件下，预国家的补充财力。在社会主义公有制条件下，预算外资金既然是财政资金的组成部分，国家财力算外资金既然是财政资金的组成部分，国家财力的一个补充，那么它的形成和使用，同样是要在的一个补充，那么它的形成和使用，同样是要在国家的法令
26、、制度规定的范围内进行。国家的法令、制度规定的范围内进行。6.2 6.2 预算外资金预算外资金预算外资金预算外资金l预算外资金的特点：预算外资金的特点：专用性：预算外资金的专用性是与它建立的目专用性：预算外资金的专用性是与它建立的目的性紧密地联系在一起的。它之所以成为国家的性紧密地联系在一起的。它之所以成为国家财力的一个补充、国家预算的辅助形式，就是财力的一个补充、国家预算的辅助形式，就是因为它的建立主要是用于解决局部的、某方面因为它的建立主要是用于解决局部的、某方面的特殊需要。一般说来，它的收入有明确的来的特殊需要。一般说来，它的收入有明确的来源，它的支出有专门的用途。绝大部分预算外源，它的
27、支出有专门的用途。绝大部分预算外资金都有收与支的对应关系，从哪里取得的收资金都有收与支的对应关系，从哪里取得的收入，就应该用到哪里，从哪里转移过来的价值，入，就应该用到哪里，从哪里转移过来的价值，就应该给哪里补偿，尽量维持原有价值的平衡就应该给哪里补偿，尽量维持原有价值的平衡状态；或者为了解决某些特定需要，而采取预状态；或者为了解决某些特定需要，而采取预算外资金的筹集方式。算外资金的筹集方式。6.2 6.2 预算外资金预算外资金预算外资金预算外资金l预算外资金的特点：预算外资金的特点：分散性：预算外资金是为满足局部的需要而分散性：预算外资金是为满足局部的需要而设立的，因而具有分散性。预算外资金
28、的分设立的，因而具有分散性。预算外资金的分散性，可以更好地因地制宜、因事制宜和及散性，可以更好地因地制宜、因事制宜和及时地满足各部门、各地区和各单位的多方面时地满足各部门、各地区和各单位的多方面需要。正因为如此，分散性也就体现了预算需要。正因为如此，分散性也就体现了预算外资金项目的繁杂性和数量的零散性。外资金项目的繁杂性和数量的零散性。6.2 6.2 预算外资金预算外资金自自2011年年1月月1日起，省直各部门按财政专户管理日起，省直各部门按财政专户管理的非税收入（不含教育收费和彩票发行费）全部纳的非税收入（不含教育收费和彩票发行费）全部纳入一般预算管理，缴入省级国库，支出通过一般预入一般预算
29、管理，缴入省级国库，支出通过一般预算安排。算安排。彩票发行费（包括福利彩票发行费和体育彩票发行彩票发行费（包括福利彩票发行费和体育彩票发行费）和省直各部门教育收费（包括目前在财政专户费）和省直各部门教育收费（包括目前在财政专户管理的高中以上学费、住宿费，高校委托培养费，管理的高中以上学费、住宿费，高校委托培养费，党校收费，教育考试考务费，函大、电大、夜大及党校收费，教育考试考务费，函大、电大、夜大及短训班培训费，高中毕业会考考试费，艺术（业余）短训班培训费，高中毕业会考考试费，艺术（业余）考级收费等各项教育收费）继续实行财政专户管理，考级收费等各项教育收费）继续实行财政专户管理，执行现行非税收
30、入的收缴制度。执行现行非税收入的收缴制度。项项目目2010年年预算数（算数（亿元）元）一、税收收入一、税收收入35983国内增值税国内增值税15350国内消费税国内消费税5241进口货物增值税、消费税进口货物增值税、消费税8070出口货物退增值税、消费税出口货物退增值税、消费税-7070营业税营业税190企业所得税企业所得税8061个人所得税个人所得税2542城市维护建设税城市维护建设税140印花税印花税516船舶吨税船舶吨税25车辆购置税车辆购置税1338关税关税1580二、非税收入二、非税收入2077专项收入专项收入216行政事业性收费收入行政事业性收费收入410罚没收入罚没收入36其他收入其他收入1415中央财政收入中央财政收入38060
