土地复垦方案编制规程解读

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1、土地复垦方案编制规程土地复垦方案编制规程解读解读国土国土资源部土地整理中心源部土地整理中心二一一年九月二一一年九月. .北京北京提 纲 规程制定的背景与过程1 规程要点剖析2方案编制应注意的问题与建议3一、规程制定的背景与过程土地复垦方案编报审查制度是土地复垦管理的核心制度之一。土地复垦方案编报审查制度是国土部门监督土地复垦义务人履行复垦义务的重要抓手。任务所需一、规程制定的背景与过程1.方案编制深度不一，操作性不强2.项目概况介绍不清晰（自然状况、土地利用状况、生产建设工艺流程）3.土地损毁预测方法不明确4.土地复垦适宜性评价的层次和方法不明晰5.土地复垦标准及措施脱离实际6.土地复垦工程量

2、与费用测算不符合实际7.土地复垦工作计划安排可操作性不强8.保障措施言之无物问题所迫一、规程制定的背景与过程2008年4月至2009年2月：前期调研与立项，明确任务，确定体现形式与课题组成员。（1+6）2009年8月：形成规程（讨论稿）并多次召开专家研讨会修改完善。2010年6月：形成规程（征求意见稿），并在全国范围征求意见。2010年11月：形成规程（送审稿），并顺利通过全国国土资源标准化委员会土地整治、保护分技术委员会审查。2011年5月4日：国土资源部批准发布土地复垦方案编制规程7项行业标准。二、规程要点剖析 内内 容容 结 构构 形形 式式从81号文到规程有哪些变化二、规程要点剖析形式

3、统一的编写大纲8181号文号文规规 程程土地复垦方案编制规程 第1部分：通则土地复垦方案编制规程 第2部分：露天煤矿土地复垦方案编制规程 第3部分：井工煤矿土地复垦方案编制规程 第4部分：金属矿土地复垦方案编制规程 第5部分：石油天然气 （含煤层气）项目土地复垦方案编制规程 第6部分：建设项目土地复垦方案编制规程 第7部分：铀矿1、范围2、规范性引用文件3、术语与定义4、总则5、土地复垦方案编制程序6、土地复垦方案编制内容7、方案编制的成果二、规程要点剖析结构附录A 报告编排格式附录B 报告表附录C 土地复垦适宜性评价方法与步骤附录D 土地复垦工程项目划分附录E 土地复垦投资估算表附录F 文本

4、中的表格附录G 土地复垦费用监管协议（双方）附录H 土地复垦费用监管协议（三方）附录I 本规程用词说明规规 程程方案编制前期工作方案编制前期工作编制复垦方案编制编制复垦方案编制方案协调论证方案协调论证拟定初步方案拟定初步方案野外调研野外调研样品检测样品检测资料收集资料收集现状分析与评价现状分析与评价土地损毁预测土地损毁预测土地复垦土地复垦适宜性评价适宜性评价确定复垦目标确定复垦目标选定复垦标准选定复垦标准工程设计及工程量工程设计及工程量测算测算实施计划安排实施计划安排投资估算投资估算方案实施保障措施方案实施保障措施公众调查参与公众调查参与土土地地复复垦垦方方案案编编制制工工作作程程序序二、规程

5、要点剖析内容2.2.总则1.1.前言前言3.3.项目概况目概况4.4.土地复土地复垦方向可行性分析方向可行性分析5.5.土地复土地复垦质量要求与复量要求与复垦措施措施7.7.土地复土地复垦投投资估算估算8.8.土地复土地复垦服服务年限与复年限与复垦工作工作计划划9.9.土地复土地复垦效益分析效益分析 10. 10.保障措施保障措施6.6.土地复土地复垦工程工程设计及工程量及工程量测算算1.1.总则 2.2.项目概况目概况3.3.土地复土地复垦可行性分析可行性分析4.4.预防控制与复防控制与复垦措施措施5.5.土地复土地复垦工程工程设计及工程量及工程量测算算6.6.土地复土地复垦投投资估（概）算

6、估（概）算测算算7.7.土地复土地复垦效益分析效益分析8.8.土地复土地复垦工作工作计划安排划安排9.9.保障措施保障措施8181号文号文规规 程程第一章 前 言1.1 编制背景及过程 1.2 复垦方案摘要 服务年限 方案涉及的各类土地面积 土地损毁情况 土地复垦目标 复垦的投资情况 新增 原来的复垦目标 第二章第二章 总则 2.1 2.1 编制目的制目的 落实土地复垦的法律法规和政策要求、保证土地复垦义务落实、合理用地、保护耕地、防止水土流失、恢复生态环境及保护生物多样性方面 2.2 2.2 编制原制原则 根据项目自身特点以及当地自然地理、生态环境与社会经济发展情况，依据国家法律法规及相关政

7、策规定，按照经济可行、技术科学合理、综合效益最佳和便于操作的要求 2.3 2.3 编制依据制依据 相关法律法规、政策文件、标准规范、技术文件、相关规划及当地自然与社会经济状况资料。 生物多样性：土地复垦的最高层次。 第三章第三章 项目概况目概况 3.1 3.1 项目目简介介 生产项目说明项目名称、地理位置、隶属关系、企业性质、项目类型、生产开采方式、生产规模与能力、生产服务年限或剩余使用年限、项目范围、投资规模等。 建设项目应说明项目名称、项目位置、工程类型、项目组成、投资规模、建设期限、用地规模及用地性质等。 应提供有关部门批复的项目范围拐点坐标及相应的投影参数。列表说明项目用地构成及规模，

8、附项目总平面布置图。3.2 3.2 项目区自然概况目区自然概况 3.2.1 3.2.1 地理位置地理位置 项目区的地理坐标、所在省（自治区、直辖市）、市、 县的位置及交通状况。附项目区地理位置图。 3.2.2 3.2.2 地貌地貌 项目区的地貌类型和海拔高度。附项目区典型地形地貌图片或地形图。 3.2.3 3.2.3 气候气候 项目所在地的降水、蒸发、日照、温度、积温、最大冻土深度、无霜期、风向与风速等气象特征。 3.2.4 3.2.4 土壤土壤 项目区的主要土壤类型及其分布特征。 3.2.5 3.2.5 生物生物 项目区所在地的天然植被和人工植被，附不同植被类型图片。天然植被包括地带性植物群

9、落类型、组成、结构、分布、覆盖度（郁闭度）和高度。人工植被包括当地栽植的乔木林、灌木林、人工草地及农作物类型 。 3.2.6 3.2.6 水文水文 项目所在区域地表水系及地下水赋存情况。地表水系包括径流量和水质特征；地下水赋存情况包括主要含水层（浅部）、隔水层、赋存条件、潜水埋深。附地表水系图。 3.2.7 3.2.7 地地质 项目区的地层、岩性、地质构造等。附地层综合柱状图。 潜水埋深对判断采煤塌陷区是否积水十分重要。围绕与方案有关的内容介绍，不要照搬。 3.3 3.3 项目区社会目区社会经济概况概况 项目区近3年的乡（镇）人口、农业人口、人均耕地、农业总产值、财政收入、人均纯收入、农业生产

10、状况，并注明资料来源。 3.4 3.4 项目区土地利用状况目区土地利用状况 说明项目区土地利用类型、数量和质量。结合典型土壤剖面图说明耕地、林地、草地等不同土地利用类型的表土层厚度、土壤质地、有机质含量以及pH值等主要理化性质。 说明项目区土地权属以及基本农田概况。项目区土地利用状况：新增的内容。背景的介绍。质量：土地综合生产能力。不同土地利用类型：与前面土壤、植被的介绍侧重点不同。是后面制定土地复垦质量要求的重要依据。第四章第四章 土地复土地复垦方向可行性分析方向可行性分析4.1 4.1 土地土地损毁分析与分析与预测 4.1.1 4.1.1 土地土地损毁环节与与时序序 说明生产建设过程中可能

11、导致土地损毁的生产建设工艺及流程。附项目生产工艺流程图或施工工艺流程图。 结合生产建设工艺及流程，列表或图示说明生产建设过程中对土地损毁的形式、环节及时序。只介绍与土地损毁有关的生产工艺流程。损毁时序与复垦时序息息相关。 4.1.2 4.1.2 已已损毁土地土地现状状 明确项目区已损毁土地的损毁类型、范围、面积及损毁程度。 分析已损毁土地被重复损毁的可能性。说明已损毁土地已复垦情况，包括复垦面积、范围、复垦措施及复垦效果。附损毁土地及复垦情况图片。 对改扩建和在建项目此部分内容尤为重要。 已损毁未复垦土地应当纳入复垦责任范围。 损毁已复垦土地应当提供相关证明材料。 4.1.3 4.1.3 拟损

12、毁土地土地预测 依据项目或工程类型、生产建设方式、地形地貌特征等，确定拟损毁土地的预测方法，预测拟损毁土地的损毁类型、范围、面积及损毁程度。 生产服务年限较长的生产项目需分时段和区段预测土地损毁的方式、类型、面积、程度，并结合对土地利用的影响进行土地损毁程度分级。分级应参考国家和地方相关部门规定的划分标准，也可结合类比确定。分时段和区段预测：复垦工作安排的依据。结合对土地利用影响的损毁程度分级：适宜性评价的依据。 4.1.4 4.1.4 复复垦区与复区与复垦责任范任范围确定确定 依据土地损毁分析与预测结果，合理确定复垦区与复垦责任范围，应提供西安80系拐点坐标。复垦区与复垦责任范围确定：新增的

13、内容。西安80系拐点坐标：与“一张图”结合的监管服务。 达到项目范围拐点坐标的精度即可。 4.2 4.2 复复垦区土地利用状况区土地利用状况 4.2.1 4.2.1 土地利用土地利用类型型 根据土地利用现状图统计复垦区及复垦责任范围内土地利用类型、数量 列表说明复垦区及复垦责任范围内土地利用类型、数量、损毁类型与程度，应说明土地利用质量、基本农田所占比例、农田水利和田间道路等配套设施情况、主要农作物生产水平。 土地利用现状分类体系应采用土地利用现状分类（GB/T 21010-2007），明确至二级地类。应与所附的土地利用现状图上的信息一致。复垦区土地利用状况：位置发生变化。比前面项目区土地利用

14、状况介绍更详细，更有针对性。 4.2.2 4.2.2 土地土地权属状况属状况 说明复垦区土地所有权、使用权和承包经营权状况。集体所有土地权属应具体到行政村或村民小组。需要征（租）收土地的项目应说明征（租）收前权属状况。不要照搬环评报告中的内容。4.3 4.3 生生态环境影响分析境影响分析 预测分析土地损毁对复垦区及周围环境土壤资源、水资源、生物资源可能产生的影响。权属管理是土地复垦管理的内容之一。 4.4 4.4 土地复土地复垦适宜性适宜性评价价 根据对损毁土地的分析和预测结果，划分评价单元、选择评价方法。 明确评价依据及过程，列表说明各评价单元复垦后的利用方向、面积、限制性因素。 依据土地利

15、用总体规划及相关规划，按照因地制宜的原则，在充分尊重土地权益人意愿的前提下，根据原土地利用类型、土地损毁情况、公众参与意见等，在经济可行、技术合理的条件下，确定拟复垦土地的最佳利用方向（应明确至二级地类），划分土地复垦单元。考虑技术经济可行措施的适宜性评价。现状土地质量评定损毁土地程度分析土地复垦适宜性评价考虑采取复垦措施，拟定几种复垦方式，做经济和技术上的可行性比选 4.5 4.5 水土水土资源平衡分析源平衡分析 应结合复垦区表土情况、复垦方向、标准和措施，进行表土量供求平衡分析。 需外购土源的，应说明外购土源的数量、来源、土源位置、可采量，并提供相关证明材料。无土源情况下，可综合采取物理、

16、化学与生物改良措施。 复垦工程中涉及灌溉工程的，应进行用水资源分析，明确用水水源地和水量供需及水质情况。根据实际情况确定可剥离的表土。 4.6 4.6 复复垦的目的目标任任务 依据土地复垦适宜性评价结果，确定土地复垦的目标任务，包括拟复垦土地的地类、面积和复垦率，编制复垦前后土地利用结构调整表。新增的内容明确了复垦的目标任务，才能有针对性地设定复垦措施与工程。 第五章第五章 土地复土地复垦质量要求与复量要求与复垦措施措施 5.1 5.1 土地复土地复垦质量要求量要求 依据土地复垦相关技术标准，结合复垦区实际情况，针对不同复垦方向提出不同土地复垦单元的土地复垦质量要求。 土地复垦质量制定不宜低于

17、原（或周边）土地利用类型的土壤质量与生产力水平。复垦为耕地的应符合当地省级土地开发整理工程建设标准的要求；复垦为其他方向的建设标准应符合相关行业的执行标准。从“标准”到“质量要求”：因地制宜制定。原则：不宜低于原（或周边）状况。省级土地开发整理工程建设标准：保护耕地的更高要求 5.2 5.2 预防控制措施防控制措施 根据项目开采（建设）工艺，说明生产建设过程中为减少土地损毁已采取或拟采取的预防与控制措施。 5.3 5.3 复复垦措施措施 5.3.1 5.3.1 工程技工程技术措施措施 按照项目所在地区自然环境条件和复垦方向要求，说明不同土地复垦单元拟采用的工程技术措施，包括充填工程、土壤剥覆工

18、程、平整工程、坡面工程、清理工程、灌排工程、疏排水工程、集雨工程、道路工程等，参见附录D。 明确了复垦工程措施的界限。 5.3.2 5.3.2 生物和化学措施生物和化学措施 说明不同土地复垦单元拟采用的恢复植被、改良土壤等生物或化学措施。 生物措施中应明确植物种植的立地条件，以及所选取植物的生态学特性。5.3.3 5.3.3 监测措施措施 针对不同复垦单元制定合理的土地损毁和复垦效果的监测措施。5.3.4 5.3.4 管管护措施措施 根据项目特点以及所在区域的自然特征，提出复垦土地以及主要复垦工程的针对性管护措施。新增了监测与管护措施。土地损毁和复垦效果监测：落实年报制度的基础。 第六章第六章

19、 土地复土地复垦工程工程设计及工程量及工程量测算算6.1 工程工程设计 根据不同土地复垦单元不同的土地复垦方向和质量要求，进行复垦工程设计。 工程措施的设计内容包括确定各种措施的主要工程形式及其主要技术参数。工程措施的设计可根据项目类型、生产建设方式、地形地貌、区域特点等有所侧重，主要工程设计应附平面布置图、剖面图、典型工程设计图。 生物措施的设计内容包括植物种类筛选、苗木（种籽）规格、配置模式、密度（播种量）、土壤生物与土壤种子库的利用、整地规格等。 化学措施的设计内容包括复垦土地改良以及污染土地修复等。 监测措施的设计内容包括监测对象、监测内容（土地损毁情况与土地复垦效果）或指标、监测年限

20、及监测点的布置等。 管护措施的设计内容包括管护对象、管护方法、管护年限及管护次数。6.2 工程量工程量测算算 根据不同土地复垦单元工程措施、生物措施、化学措施、监测和管护措施的设计内容，分别测算复垦工程量并列表汇总。明确了各种复垦措施工程设计的内容。第七章第七章 土地复土地复垦投投资估算估算 土地复垦费用估算应综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。7.1 7.1 估算估算说明明 说明投资估算编制原则、依据和方法。主要包括采用的定额标准、价格水平、人工预算单价、基础单价计算依据和费用计算标准。 说明土地复垦费用构成。包括工程施工费、

21、设备费、监测与管护费费、其他费用（前期工作费、工程监理费、竣工验收费、业主管理费）以及预备费（基本预备费、价差预备费和风险金）。 说明土地复垦总投资、单位面积投资等技术经济指标。7.2 7.2 估算成果估算成果 根据土地复垦工程量，测算土地复垦静、动态投资总额和单位面积投资额。附测算总表、各分项单表和工程单价表。明确了土地复垦费用构成。对与地灾和水保重复的费用要明确出处 第八章第八章 土地复土地复垦服服务年限与复年限与复垦工作工作计划安排划安排8.1 8.1 土地复土地复垦服服务年限年限 应说明土地复垦方案服务年限及确定依据。 8.2 8.2 土地复土地复垦工作工作计划安排划安排 土地复垦工作

22、计划安排中，应根据土地损毁预测情况，结合土地复垦方案服务年限，合理划分复垦工作的阶段，原则上以5年为一阶段进行土地复垦工作安排。应明确每一阶段的复垦范围、目标、工程量和费用安排。 复垦阶段的划分：5年是从管理的要求出发进行的划分。 应当结合生产建设时序与土地损毁时序安排复垦工作。 生产建设服务年限超过5年的，除按照上述要求编制复垦方案服务年限内的复垦工作计划安排外，还应分年度详细编制第一个5年内的阶段土地复垦计划； 阶段土地复垦计划应明确阶段土地复垦范围、目标、主要措施、工程量、投资概算及组成。 生产建设服务年限不超过5年的，应分年度细化土地复垦任务及费用安排，并制定第1个年度土地复垦实施计划

23、； 年度土地复垦实施计划应明确年度土地复垦范围、目标、任务、各种措施的工程内容、技术参数、分项工程量、投资预算及组成。 复垦阶段的划分：5年是从管理的要求出发进行的划分。 应当结合生产建设时序与土地损毁时序安排复垦工作。8.3 8.3 土地复土地复垦费用安排用安排 土地复垦费用安排应明确土地复垦费用来源。土地复垦费用来源指生产成本与建设项目总投资。 应根据土地复垦工作计划安排，明确土地复垦任务所需费用安排的具体方案。费用安排应遵循提前预存、分阶段足额预存原则，在项目生产建设服务年限结束前1年预存完毕所有费用，并根据土地复垦工作计划安排提供土地复垦动态费用阶段安排表，参见附录F。 对于土地复垦义

24、务人已缴纳的矿山环境治理等费用中涉及土地复垦工程内容的，在提供相关证明材料后，可在土地复垦费用安排方案中做相应说明。费用来源：是“生产成本与建设项目总投资”，而非销售收入。提前预存、分阶段足额预存： “土地复垦费用监管协议” 。生产建设服务年限结束前1年，不是复垦方案服务年限结束前1年。第九章第九章 土地复土地复垦效益分析效益分析 根据土地复垦方向和标准，综合分析复垦土地的经济、社会和生态效益。不同地域、不同生产建设项目的经济、社会和生态效益选取指标可有所侧重。 效益分析要符合实际第十章第十章 保障措施保障措施10.1 10.1 组织保障措施保障措施 明确土地复垦方案实施的组织机构及其职责。

25、明确土地复垦实施方式，包括复垦义务人自行复垦、委托中介机构复垦、缴纳复垦费由国土资源主管部门代复垦等方式。 企业内容应当有负责土地复垦的专门机构和人员。10.2 10.2 费用保障措施用保障措施 明确建立土地复垦费用专用账户存储、土地复垦费用专项使用的具体财务管理制度。明确接受国土资源主管部门对费用使用、管理进行监督的方式方法等措施，包括分阶段签订“土地复垦费用监管协议”等。明确不得截留、挤占、挪用土地复垦费用的保障措施。 明确对土地复垦费用使用情况开展内部审计及接受有关部门对土地复垦费用使用情况审计的措施。 土地复垦费用监管协议：监管费用落实的手段。 分阶段：与阶段验收结合，督促落实复垦义务

26、。10.3 10.3 监管保障措施管保障措施 明确土地复垦义务人编制并实施土地复垦方案、阶段土地复垦计划和年度土地复垦实施计划，定期向项目所在地县级以上国土资源主管部门报告当年复垦情况，接受项目所在地县（自治县、不设区的市）级以上国土资源主管部门对复垦实施情况监督检查，接受社会对土地复垦实施情况监督等的保障措施。 明确土地复垦义务人不履行复垦义务，按照法律法规和政策文件的规定，自觉接受国土资源主管部门及有关部门处罚的保障措施。落实条例的分阶段实施、年报、监督检查与法律责任10.4 10.4 技技术保障措施保障措施 说明土地复垦实施的技术保障措施，包括定期培训技术人员、咨询相关专家、开展科学试验

27、、引进先进技术，以及对土地损毁情况进行动态监测和评价等。 明确土地复垦义务人实施表土剥离及保护、不将有毒有害物用作回填或者充填材料、不将重金属及其它有毒有害物污染的土地用作种植食用农作物等的保障措施。落实条例的动态监测规定、技术要求与法律责任10.5 10.5 公众参与公众参与 制定全面、全程的公众参与方案，公众参与形式及内容应公开、科学、合理。 公众参与人员应包括复垦区集体土地所有权人、土地使用权人、土地承包经营权人、土地复垦义务人、周边地区受影响社会公众、有关专家以及土地管理及相关职能部门等的代表人。 公众参与环节应包括方案编制前期、方案编制过程中以及方案实施期间。 公众参与内容主要包括土

28、地复垦方向、复垦标准、复垦措施和权属调整。 公众参与形式可选择座谈、问卷调查、走访及网络、电视、广播、报纸等媒体公告或公示形式。 提供公众参与反馈意见处理结果，对公众意见的采纳与不采纳情况及其理由应做出说明。 附公众参与相关影像、图片资料。 10.6 10.6 土地土地权属属调整方案整方案 明确权属调整的原则、程序和措施。土地复垦方案编制成果报告报告土地复垦方案报告书；土地复垦方案报告表。附图附图复垦区土地利用现状图（盖有县级国土资源管理部门的公章）；地籍章复垦区土地损毁预测图；复垦区土地复垦规划图。复复垦垦区区土土地地利利用用现现状状土地土地类型型面面积hm2一一级地地类二二级地地类小小计已

29、已损毁毁拟损毁毁占用占用耕地耕地园地园地林地林地合合 计复复垦垦责责任任范范围围内内土土地地损损毁毁及及占占用用面面积积类型型面面积 hm2小小计已已损毁毁或占用或占用拟损毁毁或占用或占用损毁毁挖挖损塌陷塌陷压占占小小计占用占用合合计复复垦垦土土地地面面积积一一级地地类二二级地地类面面积hm2已复已复垦拟复复垦耕地耕地园地园地林地林地合合计土地复土地复垦率率%附件附件土地复垦方案编制单位资质证书或业绩证明；项目范围拐点坐标批复文件；县（自治县、（自治县、不设区的市）国土资源管理及相关部门意见；土地复垦义务人的土地复垦承诺书；土地复垦方案编制委托函；已通过开发利用方案、环境影响评价报告的，应提供

30、相应批复文件；公众参与相关资料；相关地区近期建设工程材料信息价格资料项目区及复垦区照片及其它影像资料；既有矿权提供已有采矿证；其他二、规程要点剖析 内容更内容更详细 结构更科学构更科学 形式更合理形式更合理从81号文到规程的变化满足了任务的需要解决了问题的困扰增强了可操作性，为管理服务的功能更强三、方案编制应注意的问题与建议1.1.方案的深度：方案的深度：方案是规划，深度达到预可研，但不等同于预可研；阶段计划是计划，深度达到初设，但不等同于初设；年度计划也是计划，达到指导施工的深度，但不等同于施工图。2.2.项目概况：目概况：深入细致的现状调查，方案涉及的区域要“看到”（现场调研），阶段计划与

31、年度计划涉及的范围要“走到”（现场踏勘）。3.3.土地土地损毁预测：根据实际情况选取预测方法。注意的问题三、方案编制应注意的问题与建议4.4.土地复土地复垦适宜性适宜性评价：价：考虑经济技术可行的措施的评价。5.5.土地复土地复垦质量要求与措施：量要求与措施：类比类似区域。6.6.土地复土地复垦工程工程设计与与费用用测算：算：依据土地复垦工程项目划分与费用构成，区分地灾、水保与复垦。7.7.土地复土地复垦工作工作计划安排：划安排：远粗近细，关注阶段计划与年度计划。8.8.保障措施：保障措施：保证方案和计划的落实。三、方案编制应注意的问题与建议1.准确理解主体工程设计文件2.与生产建设单位与和国土部门加强沟通3.调研周边同类项目的经验、教训建议