《行政法与行政诉讼法第三讲 行政主体法讲课版》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政法与行政诉讼法第三讲 行政主体法讲课版（66页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、行政主体法第三讲彭錞内容大纲行政主体学理通说反思行政主体学理通说超越新政主体学理通说：以行政组织设立为例学理通说中的行政主体通行定义行政主体享有并行使行政权力，能以自己名义进行行政管理活动，并独立地承担因此产生的法律责任的组织。现行通说一般分为两类：行政机关和法律、法规授权组织。教材中增加了第三类，即其他社会公权力组织。行政机关依法设置的行使国家行政职能并具有独立法人资格的国家机关。“依法”是广义的，不全部具有行政职能。中央行政机关中央行政机关：即国务院及其机构：“一组两办三直属，一协调部管局”。规范依据：1982年国务院组织法和1997年国务院行政机构设置和编制管理条例注意“机构”和“编制”
2、的区别中央行政机关一组：组成部门，又称部委行署履行国务院基本的行政管理职能。分为二十个部、三个委（发改委、卫计委和国家民族事务委员会）、一行、一署，共二十五个（监察部与中纪委合署办公）。都是行政主体。两办：办公机构和办事机构办公机构：国务院办公厅，简称“国办”，协助国务院领导处理国务院日常工作，没有行政管理职能，不是行政主体。办事机构：协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能，不是行政主体。侨办、港澳办、法制办、国务院研究室。国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室、国务院防范和处理邪教问题办公室与中央防范和处理邪教问题领导小组办公室。
3、中央行政机关三直属管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能，是行政主体。直属机构（局）：共十六个局或者署（新闻出版总署）。直属特设机构：国资委，2003年由全国人大设立，所以是特设机构。直属事业单位：银监会、保监会和证监会依法律授权享有行政管理职能，除此之外还有社保基金、地震局、国务院发展研究中心、社科院、中科院、国家行政学院、地震局、气象局、自然科学基金委员会、新华社。中央行政机关一协调议事协调机构，组成单位是国务院各个组成部门，也包括军队部门。一把手往往是国务院分管领导，包括副总理和国务委员。其功能是“跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务
4、院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事机构可以规定临时性的行政管理措施”。但事实上，有些议事机构的行政管理措施并非临时性的。如国务院学位委员会，根据学位条例，负责向各个教育机构授予学位授予权。这时候就属于对外行使行政管理职能，是行政主体。如果对外不以自己名义行使行政权力，则不属于行政主体。 中央行政机关：议事协调机构委员会爱国卫生运动委员会、国家国防动员委员会、绿化委员会、国务院学位委员会、禁毒委员会、能源委员会、南水北调工程建设委员会、三峡工程建设工程、中央机构编制委员会等指挥部国家抗震救灾指挥部、森林防火指挥部；办公室，如国务院纠正
5、行业不正之风办公室办公室国务院纠正行业不正之风办公室、国务院防范和处理邪教问题办公室领导小组国家信息化领导小组、全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、国务院西部地区开发领导小组、新型农村社会养老保险试点工作领导小组等中央行政机关部管局全称是“国务院组成部门管理的国家行政机构”，主管特定业务，行使行政管理职能，是行政主体。国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密委员会办公室、国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构序列。地方行政机关（一般地方行政机关）各级人民政府：省、市、县、乡宪法第三十条：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省
6、、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”从“市管县”到“省管县”地方行政机关（一般地方行政机关）县以上人民政府的工作/职能部门、直属机构、办公机构、办事机构和议事协调机构县以上人民政府派出机关根据地方人大和政府组织法第六十八条。省政府派出机关：地区行署，下辖县，八十年代“地改市”之后大部分成为地级市，目前只有少数地方还有地区行政公署，而且正在经历撤地改市。县人民政府派出机关：区公所。市或市辖区人民政府派出机关：街道办。都不是一级政府，但具有行政主体资格。行政机构行政机构是行政机关内
7、部的、或者派出的，一般不能以自己的名义发布命令、独立行使职权、承担行政责任的行政部门。原则上不具有行政主体资格，除非获得法律、法规或规章的授权。行政机构内设机构分常规性/临时性；可以是一个或多个部门设立；名称可以是“厅”、“司”、“处”、“科”、“股”、“室”、“办”、“队”。有可能对外使用自己的名义行使行政管理职能，但除非有法律、法规授权，归责对象仍然是其设立或主管的行政机关。行政机构派出机构派出所、工商所、税务所、土地管理所、审计署办事处、保监局、银监局。从哪里知道某个行政机关的内设或派出机构政府信息公开条例第九条第三款：反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息，行政机关应主动公
8、开。行政机构派出机关与派出机构相区别前者的设立机关是三级政府，行政职能是综合性的，具有行政主体资格；后者的设立机关多种多样，可以是某级地方政府的内设机构，也可以是国务院某个部门，行政职能往往是特定的，是否具有行政主体资格不确定，取决于是否有法律、法规授权。行政组织、行政机关、行政机构、行政主体法律、法规授权的组织修订前的行政诉讼法第二十五条：由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。规章授权组织是行政主体吗？1989年行政诉讼法第二十五条由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的
9、具体行政行为，委托的行政机关是被告。1991年行政复议条例第二十八条法律、法规和规章授权的组织作出具体行政行为的，该组织是被申请人。1999年月行政复议法第十五条对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：（三）对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议1999年11月最高人民法院关于执行若干问题的解释第二十条行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为
10、被告。（种类越权）法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。（幅度越权）第二十一条行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。（假授权，真委托）第八十六条行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：(三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织2007年行政复议法实施条例第十二条行政机关与法律、法规
11、授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。十四条行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。2014年行政诉讼法第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。法律、法规授权的含义授权方式包括直接/间接授权。直接授权是指法律、法规直接对某组织授权，如我们即将讲到的基层群众性自治组织。间接授权在现实生活中也很常见，即法律、法规对某级政府或行政机
12、关授权，再由该政府或行政机关分配给内设或下级机关。间接授权的效力政府采用规章以下规范性文件进行授权的组织，是否是行政主体？1999年行政诉讼法司法解释第二十一条：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规授权的含义谢淼全诉屏南县中字管理站种子行政管理案（福建省屏南县人民法院（2007）屏行初字第03号）法院认定：根据中华人民共和国种子法第三条之规定，农作物种子管理权由县级以上农业主管部门行使。种子法实施后，由于我国农作物种子产业发生了重大变化，为加强种子市场的监管，20
13、06年5月19日国务院办公厅作出关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见（国办发200640号）对种子管理体制进行改革，其第三条第（七）项规定“各级种子管理机构要依法履行种子行政许可、行政处罚、行政管理等职责，加强对本行政区域内种子市场和种子质量的监管”。法律、法规授权的含义“授权”的含义不光指职权、权力、权能，也指职责、责任溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案（2000）：县邮电局被要求对经过卫生部门审查确认资格的县医院开通120急救电话。区别委托和授权权力（意思表示）、名义和责任能否委托个人张敏不服内蒙古自治区通辽市公安局道路交通行政处理案中，唐建东因驾驶无号牌货车被被告的民警当场
14、扣押后，被指令将车开到交通支队停车场。途中，唐建东将原告张敏撞伤。法院认定因车被扣押之后唐建东被指令继续开车，此时其开车行为实质上是受被告委托实施的行政行为，由此引起的侵权责任应当由被告承担。道路交通安全法第九十五条：“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车”。法律、法规授权的组织（直接授权）社会组织事业单位（公益性和生产经营性）受到1998年事业单位登记管理暂行条例的规范，如学位条例第八条规定“学士学位，由国务院授权的高等学校授予，硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予”，因此
15、高校在授予学位方面是法律、法规授权的组织。社会团体依据1998年社会团体登记管理条例，含义是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括工会、妇联和残联等社会团体，授权依据分别是1992年工会法（2001年修订）、1992年妇女权益保障法和2008年残疾人权益保障法。企业组织1991年烟草专卖法（2015年修订）第十四条授权全国烟草总公司和省级烟草公司下达卷烟产量指标。1994年城市供水条例第三十二条：“禁止擅自将自建的设施供水管网系统与城市公共供水管网系统连接；因特殊情况确需连接的，必须经城市自来水供水企业同意，报城市供水行政主管部门和卫生行政主管部门批
16、准”。行政机构包括内设和派出机构，如银监会、保监会、证监会。国家工商管理总局内设的商标评审委员会（商标法第二条：“国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会，负责处理商标争议事宜）。2005年治安管理处罚法第九十一条授予派出所警告和罚款500元以下的处罚权。2001年税收征收管理法第十四条则授权给税务所（派出机构）和税务稽查分局（内设机构）。基层群众性自治组织村民委员会受乡镇政府指导，授权依据为1998年村民委员会组织法居民委员会受街道办事处指导，授权依据为1990年居民委员会组织法村委会组织法第二条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主
17、管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。第七条 村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。村委会组织法第八条 村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护
18、和改善生态环境。第九条 村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。居委会组织法第三条 居民委员会的任务：（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（三）调解民间纠纷；（四）协助维护社会治安；（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生
19、、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。其他社会公权力组织其他社会公权力组织：无法律、法规授权，但依据社会或市场自治原则和组织章程行使某种公共权力，影响成员或第三人的权益，而成为行政主体。长春亚泰俱乐部诉足协案2001年10月16日，中国足球协会做出足纪字(2001)14号关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定(简称“14号处理决定”)。该决定第一项处罚包括取消原告长春亚泰足球俱乐部升入甲A资格，第四项处罚是取消原告足球队2002年、2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格。原告不服“14
20、号处理决定”，于2001年10月19日和11月10日两次向中国足球协会提出申诉状，中国足球协会未能在法定的时间内答复。2002年1月7日，长春亚泰足球俱乐部及其教练员、球员向北京市二中院提起行政诉讼。北京市二中院进行审查后，认为该起诉不符合行政诉讼法规定的受理条件，遂于2002年1月23日，作出(2002)二中行审字第37号行政裁定书，以长春亚泰及其教练员、球员对中国足协提起的行政诉讼“不符合法律规定的受理条件”为由，裁定不予受理。2002年1月28日，亚泰俱乐部决定向北京市高级法院提出上诉，请求撤销北京市二中院裁定，并依法裁定受理本案。2002年1月29日，全国人大常委吴长淑等12名人大代表
21、联名上书全国人大常委会，要求北京市高级法院受理长春亚泰足球俱乐部对中国足协提起的行政诉讼。长春亚泰俱乐部诉足协案1995年体育法第三十一条：“国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门管理或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理。全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。地方综合性运动会和地方单项体育竞赛的管理办法由地方人民政府制定。” 第四十九条：“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团体按照章程规定给予处罚。”1991年足协章程第八十七条（2005年版章程第六十一条）：中国足球协会各会员协会、会员俱乐部及其成员，应保证不得将他们与中
22、国足球协会、其它会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能 向中国足球协会诉讼委员会提出申诉。诉讼委员会在诉讼委员会工作条例规定的范围内作出的最终决定，对各方均具有约束力。长春亚泰俱乐部诉足协案争议焦点：足协是法律、法规授权组织吗？足协对俱乐部行使处罚的权力来源是体育法还是足协章程？体育法第三十一条是授权性还是确权性规定？第三十一条是授权性规定（逻辑前提是体育赛事管理权属于国家）-足协是法律授权组织-其处罚决定是具体行政行为，具有可诉性第三十一条是确权性规定（逻辑前提是体育赛事管理权属于社会）-足协不是法律授权组织-其处罚决定不是具体行政行为-不具有可诉性吗？村委会根据村规民约进行处罚
23、村委会组织法第十条：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”第二十七条 村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。村委会根据村规民约进行处罚浙江天台明堂
24、村1999年乡规民约：“为加强社会治安，维护景区秩序，确保人民生命财产安全和保护景区的生态环境不受破坏，在公安机关的支持下，经七村两委及各村村民代表会议讨论通过，特制定本公约：景区林木严格保护，如在景区内砍伐林木每株口径（在1.5米处）在10公分处以50100元赔偿，口径在10公分以上处以100500元赔偿。”村委会行使处罚权，是否是其他社会公权力组织，能否成为行政诉讼被告？村规民约本身与宪法、法律、法规、政策相抵触或侵犯村民人身、民主和财产权利，能否成为行政诉讼被告？村委会作为自治组织，哪些权力是来源于国家法律、法规的授权，哪些是自治权力？执行计划生育政策权力？集体土地管理的权力？比较法的视
25、角：从权力来源到权力性质英国法传统上由于司法审查的主要任务是实现议会意志，在“谁可以被司法审查”问题上，法院采取权力来源标准，即如果该权力是立法赋予的，则属于司法审查范围之内。这一形式化的标准在1986年的Datafin案（R v Panel on Take-overs and Mergers, ex parte Datafin plc）中受到挑战。该案争议焦点在于权力非法定的市场自治（self-regulating）组织“兼并和收购委员会”(Panel on Take-over and Mergers)是否应受司法审查。法院放弃了旧的权力来源标准，转向权力性质标准，即考察该权力是否具有“公共
26、因素”（public element）。法院对此做出了肯定的回答：首先，该委员会虽然名义上是自治的，但其享有的垄断性管理权力并不是建立在成员自愿接受的基础上；其次，该委员会的权力非法定，恰是议会有意限制立法、留下自治空间的结果，所以该委员会实际上是这一领域规制系统的组成部分；第三，该委员会具有滥用其巨大权力的可能，司法审查不应坐视不理。小结：中国行政法通说上，如何判断某个行政组织是否是行政主体？标准具体含义权自己享有并行使行政职权名以自己的名义实施行政活动；从签名盖章上体现责必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任小结：中国行政法通说上，如何判断某个行政组织是否是行政主体？行政主体不一定是行
27、政机关，反过来，行政机关不一定是行政主体。广义的行政组织不一定是行政主体，但行政主体一定是行政组织。行政组织行政主体行政机关如何判断某个行政组织是否是行政主体？中央机关与机构地方机关与机构非政府组织与个人是主体国务院：主体，但不可诉国务院组成部门：主体，且可诉国务院直属/特设机构：主体，可诉国务院组成部门管理的机构：主体，可诉经授权的内设机构：主体，可诉经授权的议事协调机构：主体，可诉各级人民政府县以上政府工作部门、直属机构、特设机构三种派出机关（行署、区公所、街办）中央机关或机构依法设立的分支机构经授权的派出机构、内设机构特定条件下的综合执法机构被授权的企业组织被授权的事业单位被授权的社会团
28、体被授权的群众基层自治组织非主体国务院办公机构、办事机构未经授权的内设机构未经授权的议事协调机构地方政府办公机构、办事机构未经授权的内设机构、派出机构未经授权的议事协调机构受委托的组织和个人反思行政主体的现行通说：由来与局限从行政机关到行政主体八十年代中期以前，行政机关是通用的术语。一是在行政法上具有管理者地位的并不限于行政机关, 囿于行政机关则将其他管理者排斥在行政法学研究的视野之外二是就法律地位而言, 行政机关实际上具有双重地位, 即行政主体和民事主体, 笼统地提行政机关则难以区分这两种地位三是即使行政机关也并非全部具有法律意义, 有的只是作为内部管理机构存在, 并不具有对外可以行使的职权
29、,因此无须行政法予以关注反思行政主体的现行通说：由来与局限八十年代中后期开始，“行政主体”成为通用术语。第一，行政机关是行政学甚至生活中的用语, 行政主体则是一个严格的法学概念，专业性更强第二，行政机关以外的管理者虽然不是行政机关, 但却可以成为行政主体，概念的包容性和实用性更强第三，行政机关在行政法上的地位是行政主体, 在民事活动中的地位则是民事主体, 行政机关的双重法律地位由此得到合理解释反思行政主体的现行通说：由来与局限“行政主体”溯源王名扬1988年法国行政法：行政主体是“实施行政职能的组织，即享有实行行政职务的的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体”。法国法上“
30、公法法人”或“公法人”（personne morale de droit publique）反思行政主体的现行通说：由来与局限现行行政主体理论的问题：第一，它解决不了自身的边界问题。第二，它着眼于外部关系，较少关注行政主体内部的关系。第三，它以行政诉讼，特别是行政诉讼被告资格为中心，忽略了行政组织更多面向的问题。行政组织法研究的拓展：以行政组织的设置为例理解“单位”制：从革命根据地到中华人民共和国革命根据地党-政-军同一组织，不同部门，都属于“革命队伍”供给制下，个人-党组织不可分离，个人物质生活完全依赖于被称为“公家”的集体共和国的单位外部关系：通过行政命令或计划实现自上而下的控制内部关系：
31、个人对单位的全面依附控制方式：编制委员会行政组织的设置：法律、法规依据中央中央层面层面1982年国务院组织法第八条 国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。第九条 各部设部长1人，副部长2至4人。各委员会设主任1人，副主任2至4人，委员5至10人。第十一条 国务院可以根据工作需要和精简和原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人2至5人。行政组织的设置：现状与问题1997年国务院行政机构设置和编制管理条例第四条 国务院行政机构的设置以职能的科学
32、配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，有利于提高行政效能。国务院根据国民经济和社会发展的需要，适应社会主义市场经济体制的要求，适时调整国务院行政机构；但是，在一届政府任期内，国务院组成部门应当保持相对稳定。第五条 国务院行政机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关事先组织有关部门和专家进行评估和论证。第七条 依照国务院组织法的规定，国务院设立办公厅。国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间 ，提请全国人民代表大会常务委员会决定。行政组织的设置：现状与问题第八
33、条 国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。第二十一条 国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构和国务院办事机构的领导职数，按照国务院组织法的规定确定。国务院组成部门管理的国家行政机构的领导职数，参照国务院组织法关于国务院直属机构领导职数的规定确定。第二十二条 国务院机构编制管理机关应当对国务院行政机构的机构设置和 编制执行情况进行监督检查。国务院行政机构应当每年向国务院机构编制管理机关提供其 机构设置和编制管理情况的报告。行政组织的设置：现状与问题第二十三条 国务院行政机构违反本条例规定，有下列行
34、为之一的，由国务院机构编制管理机关责令限期纠正；逾期不纠正的，由国务院机构编制管理机关建议国务院 或者国务院有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：(一)擅自设立司级内设机构的；(二)擅自扩大职能的；(三)擅自变更机构名称的；(四)擅自超过核定的编制使用工作人员的；(五)有违反机构设置和编制管理法律、行政法规的其他行为的。第二十四条 地方各级人民政府行政机构的设置和编制管理办法另行制定。国务院行政机构不得干预地方各级人民政府的行政机构设置和编制管理工作，不得要求地方各级人民政府设立与其业务对口的行政机构。行政组织的设置：法律、法规依据地方地方层面层面1979年地方各
35、级人大和政府组织法（2015年修订）第六十四条 地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。行政组织的设置：法律、法规依据2007年地方各级人民政府机构设置和编制管理条例第四条 地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。第五条 县级以上各级人民政
36、府机构编制管理机关应当按照管理权限履行管理职责，并对下级机构编制工作进行业务指导和监督。第六条 依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制，在设置机构、核定编制时，应当充分考虑财政的供养能力。机构实有人员不得突破规定的编制。禁止擅自设置机构和增加编制。对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。行政组织的设置：法律、法规依据第九条 地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制
37、管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。第十条 地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。行政组织的设置：法律、法规依据第二十一条 县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限，对机构编制管理的执行情况进行监督检查；必要时，可以会同监察机关和其他有关部门对机构编
38、制管理的执行情况进行监督检查。有关组织和个人应当予以配合。第二十二条 县级以上各级人民政府机构编制管理机关实施监督检查时，应当严格执行规定的程序，发现违反本条例规定的行为，应当向本级人民政府提出处理意见和建议。行政组织的设置：现状与问题第二十六条 有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：（一）擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、名称的；（二）擅自改变行政机构职责的；（三）擅自增加编制或者改变编制使用范围的；（四）超出编制限额调配财政供养人员、为超编人员核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费、以虚报
39、人员等方式占用编制并冒用财政资金的；（五）擅自超职数、超规格配备领导成员的；（六）违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的；（七）违反规定审批机构、编制的；（八）违反机构编制管理规定的其他行为。第二十七条 机构编制管理机关工作人员在机构编制管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。行政组织的设置：现状与问题管不住的行政组织？国土资源部现任副部长5名，发改委有副主任11人。2013年11月，李克强指出，要严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增。1993年10月，中组部和人事部联合发出通知，强调要合理设置机构，严格
40、控制机构膨胀，不得随意增加领导班子人数。“精简膨胀再精简再膨胀”？行政组织的设置：现实机制行政组织的设置至今仍采取党政一体的计划编制模式。中央编委，全称是中央机构编制委员会，常设正部级办事机构是中央机构编制委员会办公室，简称“中央编办”。是党中央和国务院共享的机构，网站可见中央机构编制网，其工作规范依据是1991年的中央机构编制委员会工作规则。行政组织的设置：现实机制行政组织的设置：现实机制主要职能：拟订机构编制管理的政策和法规。统一管理全国党政机关、人大、政协、法院、检察院机关，各民主党派、人民团体机关及事业单位的机构编制工作。管理党中央各部门、国务院各部门的职能配置及调整工作，协调各部门之
41、间、各部门与地方之间的职责分工。工作方式：“三定”方案/规定，即“定机构，定职责，定领导职数”。“三定” 规定的制定程序总的来说就是“部门起草中编办审定国务院批准”。行政组织的设置：问题第一，三定方案只是作为国务院制定的规范性文件，编制设置是地方或部门与一级政府编委进行谈判的结果，过程不公开；第二，“三定方案”只是针对特定部门而制定的，缺少有关政府规模的统一方案，也未能实现在公职人员总额上的控制；第三，“三定方案”缺少有效的监督配套措施。尽管中央编办自称其具有法律效力，但实际中缺乏强有力的制裁措施，使其规定易于突破。行政主体理论与制度的重构公法人概念的引入？行政组织法的完善将国家机关作为公法人
42、本质上是为了将国家纳入法秩序，对其进行限制。这体现了法治原则。公法人种类的丰富是国家内部分权和国家与社会分权的产物2014年11月份，德国一个州政府在联邦宪法法院起诉联邦政府，因为联邦政府在2011年出台一项法律，要求本国航空公司为售出机票纳税。该州政府主张联邦政府对短程国内旅客以及廉价航班机票收取同样纳税金额的做法不当，此举将影响到位于边境城市的机场经济效益。这尤其影响到以廉价航空公司为主的该州的机场。判决结果是联邦政府胜诉。行政组织法的完善德国：联邦人事委员会+聯邦預算法美国：联邦行政管理和预算办公室（OMB）+政府绩效与效果法（Government Performance and Res
43、ults Act）行政组织设置实现法治化不仅依靠公法人概念的引入，更有赖于预算民主与独立机构的控制参考文献王天华：国家法人说的兴衰及其法学遗产余凌云：行政主体理论之变革李昕：中外行政主体理论之比较分析葛云松：法人与行政主体理论的再探讨以公法人概念为重点章剑生：反思与超越：中国行政主体理论批判沈岿：重构行政主体范式的尝试薛刚凌：我国行政主体理论之检讨兼论全国研究行政组织法的必要性沈岿：谁还在行使权力准政府组织个案研究路风：单位：一种特殊的社会组织形态王理万：优化政府规模的制度实践芦一峰：行政组织法视域下的国务院“三定”规定研究第一次作业请阅读以下材料，结合所附规定，用不超过三千字的篇幅分析回答如
44、下问题。南山市人大的退休干部张大妈和小伙伴们常常早晚于机关大院内伴着最炫民族风、小苹果等“神曲”跳舞。2015年8月5日晚九点半，张大妈带着高音喇叭，约上小伙伴共六人，在南山区人大院内开始跳广场舞。当日晚十点，南山市南城区北清派出所在接到西城区群众举报后，迅速派出一名干警，以张大妈等六人跳舞音量达到一百分贝为由，对其处以300元罚款的行政处罚。张大妈等人表示不服，指出之前曾多次以同样音量跳舞，并未受到任何处罚，而且长期得到北清社区街道办同志们的允许和鼓励。然而这一举动不仅没有使该干警免除处罚，反将罚款额度提高到500元。1997年环境噪声污染防治法第四十五条：“禁止任何单位、个人在城市市区噪声
45、敏感建设物集中区域内使用高音广播喇叭。在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量的，必须遵守当地公安机关的规定。”1997年环境噪声污染防治法第五十八条：“违反本法规定，有下列行为之一的，由公安机关给予警告，可以并处罚款：（一）在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭；（二）违反当地公安机关的规定，在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材，产生干扰周围生活环境的过大音量的”。2005年治安管理处罚法（2012年修订）第五十八条：“违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活
46、的，处警告；警告后不改正的，处200元以上500元以下罚款。”2008年10月1日起生效、南山市政府制定的南山市生活噪声污染防治办法第六十三条：“在公共场所内活动应控制噪音，不得产生干扰他人的过大音量。经监测噪声值超过九十分贝时，应立即减小音量。每日十二时至十四时和二十一时至次日七时，不得在公共场所开展使用乐器或者扬声设备的健身、娱乐等活动。”2015年8月8日起生效、南山市人大通过的南山市生活噪声污染防治办法第六十四条：“市环境行政主管部门应按照国家声环境功能区分类的规定，划定各社区所属的声环境功能区。各社区按其划定的声环境功能区执行国家规定的环境噪声限值。每日十三时至十四时和二十二时至次日六时，不得在公共场所开展使用乐器或者扬声设备的健身、娱乐等活动。”问题1.张大妈等人的行为是否违法？为什么？2.南山市南城区北清派出所对张大妈等人的处罚是否违法？为什么？3.2008年南山市生活噪声污染防治办法和2015年南山市噪声污染防治办法在性质上有何不同？它们关于噪音控制的规定的变化，体现了行政法上的什么基本原则？为什么？谢谢！
