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1、中国古代的行政体系 陕西师范大学历史文化学院 王双怀中国古代的行政体系包括中央行政体系和地方行政体系。历代王朝都十分重视行政体系的建设。在数千年漫长的历史岁月中，行政体系经历了一个发展变化的过程，各个历史时期的情况是不尽相同的。一 先秦时期的行政体系1、中央行政制度商代王室百官总称多尹，大体可分为三类：一类是政务官，有“尹”、“卿士”等。一类是宗教官，有“多卜”、“占”、“巫”等。一类是事务官，有“宰”、“小藉臣”等。周王室的官僚机构分为两大系统，即卿事寮和太史寮。卿事寮即卿士寮，其职权是主管“三事”和“四方”。卿事寮的长官，西周初期是太师或太保，西周中期以后为太师，其属官主要是“三司”，即司
2、徒、司马、司空。太史寮掌管册命、制禄、图籍、祭礼、占卜、礼制、时令、天文、历法等。太史寮的长官是太史，既是文职官吏的领袖，又是神职官吏的首领。除卿事寮和太史寮外，王室还设有掌管周王衣食住行的宫廷内官，见于西周金文的有宰、膳夫、寺人、小臣、小子、小夫、守宫、御正、世妇、东宫等。2 2、地方行政制度、地方行政制度商周时期，特别是在西周时期，普遍实行分封制度。所谓“分封”就是封邦建国：把天下划分为若干区域，分封给宗室子弟和功臣，让他们代表周王朝对这些地方进行直接统治。西周前期曾进行过两次大分封。第一次是在武王克商后，第二次是在周公东征后。第二次大分封后，分封成为一种常规制度，直到西周中、晚期，王室还
3、陆续分封过一些诸侯。据文献记载和考古资料，西周分封的诸侯国很多。其中比较重要的诸侯国有卫、晋、鲁、燕、齐、宋等。春秋战国时期逐渐形成郡县制。郡的普遍设置在春秋晚期，起初多设在边远荒凉之地，因而郡的面积较大，但地位比县要低。后来出现在郡设县的情况，于是郡的地位有所提高，由低县一等演变为高县一级，最终形成了郡、县两级制的地方组织。二 秦汉时期的行政体制1、中央制度 秦代中央的官员虽然不少，但最主要的则是史书上所说的“三公九卿”。三公即丞相、太尉、御史大夫。丞相职责是辅佐皇帝处理全国政务。太尉是武官，协助皇帝掌管全国军队。御史大夫主要掌管承转皇帝诏令，监察文武百官，处理重大案件。皇帝皇帝九卿九卿三公
4、三公郡郡县县九卿即奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史和少府。奉常掌管宗庙礼仪。郎中令，掌管宫廷警卫。太仆，管理宫廷车马。卫尉，掌管皇宫保卫。典客，处理民族事务及外交。廷尉，负责刑法。治粟内史，掌管全国财政税收。宗正，管理皇族内部事务。少府，掌管山河湖海税收及手工业制造，以供皇室的需要。 汉承秦制，略有更改。西汉为加强中央集权，设中朝以分割相权。中朝是皇帝身边较低级的官吏和侍从人员组成的决策机构。东汉防止功臣窃命，君权旁落，规定：“有功辄增邑赏，不任以吏职。”在经济上优待三百六十五功臣，但在政治上很少重用他们。为此，刘秀还扩大了尚书台的职权，从而形成了“虽置三公，事归台阁”的局
5、面。 2 2、地方制度地方制度地方制度地方制度秦统一后，郡作为军事防备区的历史相应结束，而转变为中央和县之间的一级地方政府。郡守既是军事长官，也是行政长官，另设郡丞、郡尉协助管理行政和军事事务。郡县乡里的地方行政体制最终定型。秦初分天下为三十六郡，后来增至四十余郡。汉初实行郡国并行制度。郡是地方上最高的行政机构，其长官有郡守、郡尉和监御史等。郡守掌管全郡政务，郡尉掌管郡中军事，监御史负责监察工作。一郡之内辖若干县，设县令或县长，掌管全县政务。另设县尉掌管军事，设县丞协助县官并负责司法。一县之内分为若干乡，设三老掌管教化，啬夫管司法和征税，游徼管理治安。乡以下的基层组织是里，设里正和监门。郡县的
6、长官亦由皇帝任免，不得世袭。郡县制的推行对于结束诸侯割据的局面，对于维护国家的统一，都具有重要的意义。这一套统治机构，好象一张庞大的权力网，从中央到郡、县、乡、里以至什、伍，层层控制，整个权力集中到中央，再通过中央集中到皇帝，对提高行政效率和维护国家的统一有显著作用。西汉前期，郡国大量增加，中央感到不易统辖，便试图采取一套新的建制。汉武帝时，根据尚书禹贡和周礼职方中有关“九州”的记载创立州制，在全国设立了冀、兖、青、扬、幽、并、荆、豫、徐、凉、益、朔方、交趾十三个州。中央向地方派遣刺史。将全国分为十三个监察区，称为“州部”。每个州部设刺中史一人，“以六条问事”，代表皇帝监察地方，使各级地方官吏
7、和豪强不敢过分违法行事。另设司隶校尉部，管理畿辅及其附近地区。东汉时，省并朔方刺史部，改交州刺史部为交州，又为各刺史部设立固定的治所。当时十三州部共辖105个郡国。州的演变过程表现出中央和地方权力的矛盾。西汉初置州之际，便有加强中央集权的目的。州置刺史，刺史可以监督郡太守，但它的职位比太守为低。东汉末改刺史为州牧，一跃而成为封疆大吏，遂失去了立州的本意，使州最终失去了它原来的重要作用，变成了和郡一样的机构。三 魏晋南北朝行政体系1、中央制度 魏晋南北朝时期社会动荡，政权更替频繁，中央行政管理体制也比较混乱。其趋势是在东汉官制的基础上形成二相、八公、诸省、诸监、诸台、诸卿、诸卫等中央行政组织。北
8、魏孝文帝即位后，曾于493和499年两次颁布职员令，在中央逐步建立三省制。 2、地方制度 北魏孝文帝即位后，曾于493和499年两次颁布职员令，在地方上，则主要是接受汉族地主李冲的建议，于太和十年（486）废除了宗主督护制，实行三长制。所谓三长制是一种基层管理体系，即五家为邻，立一邻长；五邻为里，立一里长；五里为党，立一党长。邻长、里长和党长就是“三长”。三长的职责是检查户口，监督耕作，征收租调，征发徭役和兵役。三长制的实行，有利于抑制豪强隐匿户口，逃避租役，有利于国家的财政收入和社会的稳定。四 隋唐时期的行政体系1、中央制度 隋朝在中央实行三省六部制。在中央，废六官，恢复汉、魏旧制，设三公、
9、三师等，以尚书、门下、内史三省为最高权力机关。又于尚书省下置吏、礼、兵、刑（都官）、民（度支）、工六曹。 隋代中央官制内史舍人内史舍人四人四人给事郎给事郎四人四人左、右丞左、右丞各一人各一人内史侍郎内史侍郎二人二人黄门侍郎黄门侍郎二人二人左、右仆射左、右仆射各一人各一人内史令内史令二人二人纳言纳言二人二人尚书令尚书令一人一人内史省内史省门下省门下省尚书省尚书省六部：尚书一人、侍郎一人、郎四人六部：尚书一人、侍郎一人、郎四人 如吏部：吏部尚书、吏部侍郎、选部郎如吏部：吏部尚书、吏部侍郎、选部郎九寺：卿一人、少卿一人、丞九寺：卿一人、少卿一人、丞 如太常寺：太常卿、太常少卿、太常丞如太常寺：太常卿
10、、太常少卿、太常丞唐朝除将隋朝的内史省改名中书省，内史令改名中书令，门下省长官纳言改名侍中外，其余名称、长官、职能和性质均同隋制。武德年间仍以三省长官充任宰相。其后尚书令虚设不授，往往给一些官职较低的官吏加上“参预朝政”、“参知政事”和“同中书门上三品”、“同中书门下平章事”等头衔，使其成为宰相。唐初还设立政事堂，作为宰相议事之处，始设于门下省，后又迁中书省。开元年间，又改名中书门下，堂印也改为“中书门下之印”。唐三省六部二十四司一台九寺五监示意图唐三省六部二十四司一台九寺五监示意图北省北省南省南省都省都省中书门下中书门下审审核核颁颁布布议政议政执执行行政事堂政事堂2 2、地方制度地方制度地方
11、制度地方制度唐初州郡较多，太宗时虽有并省，贞观十三年（639）就有州府358个，比隋时几乎增加了一倍。这样多的郡府，若不加以区划，便很难有妥善管理。故贞观元年（627）在并省州郡后，因山川形便，将全国分为关内，河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、南、江南、剑南、岭南十道。开元二十一年（733）又在十道的基础上，将山南道分为东西两道，把江南道分为东道、西道和黔中道。另外，又在关内道里的京师周围划出京畿道，在东都洛阳的周围划出都畿道。唐朝道的划分显示出南北地方的发展已经到了大体平衡的地步。因为贞观时的十道，秦岭和淮水南北正好各为五道。唐朝中期以后，方镇分立，其辖区也称为道。元和时全国有47节镇，也
12、就是47道。但这时的道与唐初划分的道已经完全不同了。总的说来，唐代的道是监察区，不是行政区。唐代的地方政区是州（郡）县两级制（炀帝改为郡县二级），拟定九品以上官由中央任免；州县官三年一换，不得用本地人。 五 宋元时期的行政体系宋代在中书省内设政事堂，简称中书，与枢密院分掌事务，号称“二府”。在宰相之下设“参知政事”作为副贰，还把唐末五代设置过的枢密使和三司使定为常设官员，以枢密使分取宰相的军政大权，以三司使（又称“计相”）分取宰相的财政大权。 文献通考卷四十七，官制总论：文献通考卷四十七，官制总论：宋朝設官之制，名號、品秩一切襲用宋朝設官之制，名號、品秩一切襲用唐舊。然三師、三公不常置，宰相不
13、專唐舊。然三師、三公不常置，宰相不專用三省長官。中書、門下並列於外，又用三省長官。中書、門下並列於外，又别置中書於禁中，是謂政事堂，與樞密别置中書於禁中，是謂政事堂，與樞密院對掌大政。天下財賦，内庭諸司，中院對掌大政。天下財賦，内庭諸司，中外筦庫，悉隶三司。中書省但掌冊文，外筦庫，悉隶三司。中書省但掌冊文，覆奏考帳；門下省主乗輿八寳，朝會位覆奏考帳；門下省主乗輿八寳，朝會位版，流外較考，諸司附奏挾名而已。版，流外較考，諸司附奏挾名而已。 元朝的中央统治机构有中书省、枢密院和御史台。中书省是最高行政部门，设中书令，右、左丞相，平章政事，右、左丞，参知政事等，统称丞相。中书省下辖吏、户、礼、兵、刑
14、、工六部。枢密院掌兵权，设院使、副使。御史台掌司法，设御史大夫。 2 2、地方制度地方制度地方制度地方制度为了扭转地方权力过盛的不良影响，宋代推行了路的制度。宋代路的制度确定于太宗淳化五年（994），其后颇有变动。通常人们按照元丰（10781085）末年来区划，定为23路。各路统辖若干府、州、军监。府州为前代旧制，军为与军事有关的地方。监则设于坑冶、铸钱、牧马、产盐等地区。具体些说，在这23路中，共有京府4，次府10，州242，军37，监4。宋朝各路的划分，显示出这一时期的地理情况和以前又有了不同。唐代十道南北各半。宋朝二十三路中长江、珠江流域居十五路。黄河流域只有八路。虽说是因为宋朝与唐朝的
15、版图不同，但长江和珠江流域的发展无疑是一个重要因素。宋代以文臣任州郡长官，另设“通判”以牵制之。将全国划为十五路，设转运使、提点刑狱、安抚使、提举常平等四司，临时指派朝官兼领。 行省制度创立于元朝。从有关资料来看，行省不是监察性质的区划，也不是纯粹的地方行政的派出机构。据元史地理志载，元世祖平宋之后，立中书省一，行中书省十一，分镇藩服，路一百八十五，府三十三，州三百五十九，军四，安抚司十五。其十行省为：河南、江北、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、湖广、岭北、辽阳、北东。中书省和行中书省统辖路和直隶府州。行省之下为路、府、州、县，设总管、府尹、州尹、县尹；又都各设“达鲁花赤”（管民官），由蒙古人担
16、任。六 明清时期的行政体系1、中央制度明初中央仍置中书省。1380年废中书省，罢丞相官职，由吏、户、礼、兵、刑工六部处理其事，对皇帝负责。设内阁，内阁为官署名。朱元璋在废丞相后，设华盖殿、谨身殿、武英殿、文华殿、文渊阁、东阁等大学士，为皇帝顾问。明成祖即位后，以官品较低的翰林院编修、检讨等官入午门内的文渊阁当值，参与机务，称为内阁。 清代在中央中枢部门依明制设内阁（三殿三阁），作为全国最高行政机关，下设六部。特设议政王大臣会议及军机处作为最高权力机关。一般部门有：理藩院，专管边疆少数民族地区事务；都察院，为最高督察机构；大理寺，为最高法院；翰林院，为“储才重地”。宫廷部门有：宗人府，专管皇旗；
17、内务府，专管宫廷事务。 清代中央政权机构多仿明制，清代中央政权机构多仿明制， 但又有自但又有自己的特点。己的特点。 清改内三院（内国史院、内清改内三院（内国史院、内秘书院、内宏文院）秘书院、内宏文院） 为内阁，为内阁， 作为中央作为中央最高行政机关。中央机构实行满汉复职最高行政机关。中央机构实行满汉复职制。清代内阁设大学士满、汉各二人，制。清代内阁设大学士满、汉各二人，协办大学士满、汉各一人，学士满六人、协办大学士满、汉各一人，学士满六人、汉四人。内阁的实际权力比明代小。清汉四人。内阁的实际权力比明代小。清中央的执行机关是六部。各部职责和明中央的执行机关是六部。各部职责和明朝基本相同。六部皆设
18、尚书为长官，左、朝基本相同。六部皆设尚书为长官，左、右侍郎为副长官，俱满、汉各一人。右侍郎为副长官，俱满、汉各一人。军机处是清代皇帝直接指挥下的最高军政决策机构。雍正七年（1729）因用兵西北，设“军机房”，雍正十年始正式改称“军机处”。军机大臣无定员，最多时达六、七人，由亲王、大学士、尚书、侍郎或京堂在皇帝指定下兼任，称为“军机大臣”或“军机大臣上行走”，俗称“大军机”。其僚属称为“军机库京”，俗称“小军机”。军机处职掌为秉承皇帝意旨，处理军国要务及官吏任免和一切重要奏章，是中国历史上中央集权制的最高发展。 明朝不设中书省，京师附近以直隶为名（南北两直隶）。在两直隶外，于元代各行省另派承宣布政使。因而所在的行省就被称为承宣布政使司。不过习惯上仍称“行省”。终明之世，两直隶及十三布政使司，分统之府140，州193，羁縻府19，州19，又有土官宣慰司11，宣抚司10，安抚司22，招讨司1，长官司119，蛮夷长官司5。到了清代，仍沿明时旧制，虽继续设置承宣布政使司，但一般都以省或行省相称。清初废南直隶之名。康熙之初为十八省。其后至光绪九年设新疆省，十三年设台湾省，三十三年更设奉天、吉林、黑龙江三省。甲午战后台湾沦陷，故终清之世，共有二十二省。省下设道、府（直隶州、厅）、县（州、厅）及边疆特别行政区。基层组织采用保甲制（牌甲制）。
