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1、以信访的法治化推进以信访的法治化推进法治政府建设法治政府建设 主要内容主要内容n导言导言n一、信访是中国珍贵的制度资源一、信访是中国珍贵的制度资源 n二、信访在新时期面临巨大挑战，需要二、信访在新时期面临巨大挑战，需要与时俱进与时俱进 n三、推进信访法治化，化解当前信访难三、推进信访法治化，化解当前信访难题题 n四、信访法治化的可行路径设计四、信访法治化的可行路径设计 n结论结论导言导言n所谓信访，是人民来信来访的简称。所谓信访，是人民来信来访的简称。n中华人民共和国信访条例中华人民共和国信访条例第第2条规定，条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电
2、子邮件、传真、电话、走访等书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。处理的活动。导言导言n十八届三中全会以来，信访问题受到党中央的十八届三中全会以来，信访问题受到党中央的高度重视。高度重视。n今年今年2 2月月2525日，中共中央办公厅、国务院办公日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了厅印发了关于创新群众工作方法解决信访突关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见出问题的意见。n3 3月月
3、1919日，又印发了日，又印发了关于依法处理涉法涉诉关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见信访问题的意见。n月日，国家信访局印发了月日，国家信访局印发了关于进一步关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法级走访的办法。 一、信访是中国珍贵的制度资一、信访是中国珍贵的制度资源源 n（一）信访是中国共产党第一代领导人（一）信访是中国共产党第一代领导人精心培育的联系群众的工作方法精心培育的联系群众的工作方法n（二）信访具有补充民主、保障人权的（二）信访具有补充民主、保障人权的特殊制度价值特殊制度价值n（三）信访承载着丰富且多元的制度功（三）信访
4、承载着丰富且多元的制度功能，具有不可替代的地位能，具有不可替代的地位（一）信访是中国共产党第一代领导（一）信访是中国共产党第一代领导人精心培育的联系群众的工作方法人精心培育的联系群众的工作方法 n信访制度虽然产生于现代，但其渊源却可追溯到古代信访制度虽然产生于现代，但其渊源却可追溯到古代的非常上诉（也称直诉或上控）制度。的非常上诉（也称直诉或上控）制度。n相传尧舜时，就曾有相传尧舜时，就曾有“谏鼓谏鼓”、“谤木谤木”的传说。为的传说。为通达言路、了解下情，尧帝设置了通达言路、了解下情，尧帝设置了“敢谏之鼓敢谏之鼓”，舜，舜帝设立帝设立“诽谤之木诽谤之木”。 n周礼周礼中有路鼓和肺石制度的记载。
5、中有路鼓和肺石制度的记载。n汉代不仅继承了西周击鼓鸣冤的做法，还新出现了上汉代不仅继承了西周击鼓鸣冤的做法，还新出现了上书、邀车驾等做法。书、邀车驾等做法。n从晋朝开始正式形成了击登闻鼓的制度，到唐代则建从晋朝开始正式形成了击登闻鼓的制度，到唐代则建立了形式比较齐备的非常上诉制度。以后各朝代基本立了形式比较齐备的非常上诉制度。以后各朝代基本上沿袭了唐制，只是在运用它的限制条件上宽严有别。上沿袭了唐制，只是在运用它的限制条件上宽严有别。如晚清对直诉和京控的限制就极为严格，不过，京控如晚清对直诉和京控的限制就极为严格，不过，京控案件的数量仍在持续上升案件的数量仍在持续上升 （一）信访是中国共产党第
6、一代领导（一）信访是中国共产党第一代领导人精心培育的联系群众的工作方法人精心培育的联系群众的工作方法n1951年年5月月16日，毛泽东在批转中共中央办公厅秘书日，毛泽东在批转中共中央办公厅秘书室就当年一至三月处理群众来信情况的报告时指出：室就当年一至三月处理群众来信情况的报告时指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来
7、信很多，心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够人，处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人。处理，则不要另设专人。”（“五月批示五月批示”）（参见中（参见中共中央文献研究室共中央文献研究室: 建国以来重要文献选编（建国以来重要文献选编（ 第第 2 册）册） ，中央文献出版社中央文献出版社 1992 年版，第年版，第 265 页。）页。） n中华人民共和国政务院中华人民共和国政务院1951年年6月月7日颁布的日颁布的关于关于处理人
8、民来信和接见人民工作的决定处理人民来信和接见人民工作的决定一般被视为信一般被视为信访制度正式确立的起点。访制度正式确立的起点。 （一）信访是中国共产党第一代领导（一）信访是中国共产党第一代领导人精心培育的联系群众的工作方法人精心培育的联系群众的工作方法n应星教授将新中国以来信访制度的发展分为三应星教授将新中国以来信访制度的发展分为三个阶段：个阶段：n1 1、大众动员型信访：、大众动员型信访：1951年6月1979年1月n2 2、拨乱反正型信访：、拨乱反正型信访：1979年1月到1982年2月n3 3、安定团结型信访：、安定团结型信访：1982年2月至今n（应星：作为特殊行政救济的信访救济，载法
9、学研究2004年第3期。）（二）信访具有补充民主、保障人权（二）信访具有补充民主、保障人权的特殊制度价值的特殊制度价值 n1.信访具有典型的直接民主制度特性，信访具有典型的直接民主制度特性，是对间接民主的有益补充。是对间接民主的有益补充。n2.信访重视保障人权，有利于促进公民信访重视保障人权，有利于促进公民权利的平等实现权利的平等实现 。（三）信访承载着丰富且多元的制度（三）信访承载着丰富且多元的制度功能，具有不可替代的地位功能，具有不可替代的地位n1.信访的原初功能是使政策信访的原初功能是使政策“接地气接地气”，发现，发现和吸收基层群众对政策的意见和建议和吸收基层群众对政策的意见和建议 。n
10、2.信访在一定程度上可以预防信访在一定程度上可以预防“街头政治街头政治”，是社会的是社会的“减压阀减压阀” 。（显性不满、隐性不满显性不满、隐性不满）n3信访在不同历史阶段都承担了特殊使命，信访在不同历史阶段都承担了特殊使命，缓解了政府与社会个体之间的冲突缓解了政府与社会个体之间的冲突 。（信访信访“一事一议一事一议”的工作模式的工作模式 ）n4.新形势下信访能够引导法治，推进依法行政新形势下信访能够引导法治，推进依法行政的功能的功能 二、信访在新时期面临巨大挑二、信访在新时期面临巨大挑战，需要与时俱进战，需要与时俱进 n（一）越来越多的信访问题直接体现为强势政（一）越来越多的信访问题直接体现
11、为强势政府与弱势公民个体之间的冲突，政府信访工作府与弱势公民个体之间的冲突，政府信访工作的观念需要转变。的观念需要转变。 n（二）越来越多的信访与公共政策相关，信访（二）越来越多的信访与公共政策相关，信访“一事一议一事一议”的工作模式亟须调整。的工作模式亟须调整。 n（三）越来越多解决信访的手段离法治越来越（三）越来越多解决信访的手段离法治越来越远，信访的无序状态不能再持续下去。远，信访的无序状态不能再持续下去。 三、推进信访法治化，化解当三、推进信访法治化，化解当前信访难题前信访难题 n（一）现行的信访制度中存在一些问题，（一）现行的信访制度中存在一些问题，亟须通过信访法治化加以解决亟须通过
12、信访法治化加以解决 n（二）信访法治化可以促进信访工作突（二）信访法治化可以促进信访工作突破现实困境，落实宪法精神破现实困境，落实宪法精神 n（三）以信访法治化为契机形成政策优（三）以信访法治化为契机形成政策优化机制，低成本地规范政策的制定和执化机制，低成本地规范政策的制定和执行行 （一）现行的信访制度中存在一些问（一）现行的信访制度中存在一些问题，亟须通过信访法治化加以解决题，亟须通过信访法治化加以解决 n1.缺乏一部信访领域的统领法，信访制缺乏一部信访领域的统领法，信访制度在各系统各地不统一。度在各系统各地不统一。n 2.公民信访权利的行使缺乏基本法律的公民信访权利的行使缺乏基本法律的保护
13、，在实践中容易受到随意克减。保护，在实践中容易受到随意克减。 n3.信访处理的公开性不足降低了信访事信访处理的公开性不足降低了信访事项处理的权威性。项处理的权威性。 （二）信访法治化可以促进信访工作（二）信访法治化可以促进信访工作突破现实困境，落实宪法精神突破现实困境，落实宪法精神 n1.由全国人大制定统一由全国人大制定统一信访法信访法，能够，能够消解制度内的不一致性。消解制度内的不一致性。 n2.制定制定信访法信访法将使公民信访权利的行将使公民信访权利的行使拥有基本法律制度保障使拥有基本法律制度保障 。n3.通过信访工作的法治化能够推动整个国通过信访工作的法治化能够推动整个国家机关活动的法治
14、化家机关活动的法治化 。n4.信访法治化将使信访处理更加规范、公信访法治化将使信访处理更加规范、公开和具有可操作性开和具有可操作性 。（三）以信访法治化为契机形成政策（三）以信访法治化为契机形成政策优化机制，低成本地规范政策的制定优化机制，低成本地规范政策的制定和执行和执行 n1.通过制定通过制定信访法信访法可以帮助信访从可以帮助信访从“一事一事一议一议”的个案解决模式转型到公共决策模式，的个案解决模式转型到公共决策模式，促使政策形成系统，自发回归到群众路线上。促使政策形成系统，自发回归到群众路线上。n 2.信访法治化可以规范、强化公民对公共政策信访法治化可以规范、强化公民对公共政策的不满意见
15、的制度性反馈沟通渠道，使社会不的不满意见的制度性反馈沟通渠道，使社会不满的反馈沟通渠道保持畅通和有效。满的反馈沟通渠道保持畅通和有效。 n3.信访法治化可以在微观上低成本地预防公权信访法治化可以在微观上低成本地预防公权力失控，促进政民关系优化。力失控，促进政民关系优化。 四、信访法治化的可行路径设四、信访法治化的可行路径设计计 n（一）总体设想（一）总体设想 n（二）信访法治化需要确定的一些基本（二）信访法治化需要确定的一些基本规则规则 n（三）信访法治化的渐进型设计：以信（三）信访法治化的渐进型设计：以信访为关键反馈实现政策系统的自我优化访为关键反馈实现政策系统的自我优化 n（四）信访法治化
16、的理想型设计：将信（四）信访法治化的理想型设计：将信访会议平台设计为对地方立法和政府规访会议平台设计为对地方立法和政府规范性文件进行审查的机构范性文件进行审查的机构 （一）总体设想（一）总体设想 n1.从宪法入手，以执政者和建设者的思从宪法入手，以执政者和建设者的思维推动政策系统优化。维推动政策系统优化。 n2.信访法治化应从维护人民代表大会制信访法治化应从维护人民代表大会制度出发，进行分工优化，弥补当前政策度出发，进行分工优化，弥补当前政策决定机制的内在不足。决定机制的内在不足。 n3.信访法治化要在制度上促使信访活动信访法治化要在制度上促使信访活动从单纯的化解矛盾转型为预防与化解矛从单纯的
17、化解矛盾转型为预防与化解矛盾并重。盾并重。 （二）信访法治化需要确定的一些基（二）信访法治化需要确定的一些基本规则本规则 n1.在工作模式上，信访法治化应推动信访工作从在工作模式上，信访法治化应推动信访工作从“一一事一议事一议”的个案解决模式转型为的个案解决模式转型为“一事众议一事众议”、“多多事共议事共议”的公共决策解决模式。的公共决策解决模式。 n2.信访法治化应推动从信访处理的内部隐蔽操作转向信访法治化应推动从信访处理的内部隐蔽操作转向公开、透明、参与，注重信访处理过程本身的教育、公开、透明、参与，注重信访处理过程本身的教育、预防功能。预防功能。n 3.充分利用信访的既有系统，减少对既定
18、体系的冲击，充分利用信访的既有系统，减少对既定体系的冲击，减少改革阻力。减少改革阻力。 n4.信访法治化应立足对当前信访制度进行更新，扩大信访法治化应立足对当前信访制度进行更新，扩大制度红利。制度红利。 （三）信访法治化的渐进型设计：以（三）信访法治化的渐进型设计：以信访为关键反馈实现政策系统的自我信访为关键反馈实现政策系统的自我优化优化 n1.将信访系统作为社会对政策不满的反将信访系统作为社会对政策不满的反馈机制馈机制，要求政策制定和执行系统必须要求政策制定和执行系统必须及时吸收信访系统反馈的社会不满信息。及时吸收信访系统反馈的社会不满信息。n 2.在工作机制安排上发挥信访会议平台在工作机制
19、安排上发挥信访会议平台的功能的功能 。（四）信访法治化的理想型设计：将（四）信访法治化的理想型设计：将信访会议平台设计为对地方立法和政信访会议平台设计为对地方立法和政府规范性文件进行审查的机构府规范性文件进行审查的机构 n1.确立信访会议平台的法律地位，授权其对政确立信访会议平台的法律地位，授权其对政府规章、规范性文件进行合法性、合理性审查。府规章、规范性文件进行合法性、合理性审查。 n2.对信访会议平台的运作需要按照程序法的标对信访会议平台的运作需要按照程序法的标准进行严格规范准进行严格规范 。n3.由信访人通过信访可以启动信访会议平台对由信访人通过信访可以启动信访会议平台对公权力运用的基础
20、公权力运用的基础政府规章、规范性文件政府规章、规范性文件进行合法性、合理性审查进行合法性、合理性审查 。n4.信访会议平台不能侵犯人大及其常委会的权信访会议平台不能侵犯人大及其常委会的权力，人大及其常委会保留最终决定权力，人大及其常委会保留最终决定权 。结论结论n推进信访制度的法治化，是对信访制度推进信访制度的法治化，是对信访制度固有特性的尊重，也是对信访制度现实固有特性的尊重，也是对信访制度现实挑战的理性反思；推进信访制度的法治挑战的理性反思；推进信访制度的法治化，不仅有利于我国构建法治政府、推化，不仅有利于我国构建法治政府、推进政府依法行政，还有利于我国在全球进政府依法行政，还有利于我国在全球化进程中实现制度引领。化进程中实现制度引领。 谢谢大家！
