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1、 国家林业局森林资源管理司国家林业局森林资源管理司 靳爱仙靳爱仙( (教授级高级工程师）教授级高级工程师）全国森林资源现状与采伐管理政策综述全国森林资源现状与采伐管理政策综述 LOGO报报 告告 内内 容容u全国森林资源现状u全国森林资源管理 （一）森林资源调查与监测 （二）林地林权管理制度 （三）森林资源利用监管制度 LOGOv森林资源的概念 森林法实施条例的定义：包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。一般狭义上，往往仅指森林、林木和林地。一、全国森林资源现状一、全国森林资源现状LOGO根据第八次森林资源清查结果，全国林地面积31046万公顷，森林覆盖率2
2、1.63%（第七次清查为20.36%），森林面积20769万公顷，占世界森林面积的 5%，在球排名第5；森林蓄积151.37亿立方米，占世界森林蓄积的3%，全球排名第6。按起源分，天然林面积占64%、蓄积占83%，人工林面积占36%、蓄积占17%。 按林地权属分，国有林面积占39.99%、集体林面积占60.01%；按林木权属分，国有林蓄积占63.29%、集体林蓄积占36.71%。从林分的年龄看，全国近2/3的林分为幼、中龄林。从森林质量看，质量好的面积占19%、质量中等的占68%、质量差的占13%。从森林健康看，“健康”的森林面积占75%，“亚健康”的占18%，“中健康”的占5%，“不康健”的
3、占2%。一、全国森林资源现状一、全国森林资源现状LOGO近20多年来，全国森林资源面积、蓄积一直保持双增长，对维护全球生态平衡、保护生物多样性、促进全球可持续发展发挥着重要作用。一、全国森林资源现状一、全国森林资源现状LOGO中国森林分布区域与人口分布状况高度一致，但森林资源总量不足、质量不高、分布不均，限制了国土生态安全屏障的建立。受自然、历史、人口和经济发展压力的影响，中国仍然是一个缺林少绿、生态脆弱、生态产品短缺的国家。目前划定的林地红线为，全国林地面积不少于46.8亿亩，这是一个底线。 一、全国森林资源现状一、全国森林资源现状LOGO森林资源是林业生产的物质基础，是衡量林业工作成效最重
4、要的标志。森林在发展过程中，受人类经营活动和自然因素的影响，森林资源始终处在一个消长动态变化之中。因此，森林法第13条规定， 各级林业主管部门必需加强对森林资源的管理与监督，建立科学有效的管理体系。二、全国森林资源管理二、全国森林资源管理LOGO 二、二、全国森林资源管理全国森林资源管理森林资源管理的概念：广义上讲，是指对森林资源保护（含培育）、利用、更新等任务所进行的调查、组织、规划、控制、调节、检查、监督等方面所做的具有决策性和组织性的管理活动。狭义上讲，当前森林资源管理集中在林地、林木的管理。主要内容包括森林、林木和林地权属管理，森林资源调查，林地管理，森林分类经营管理，林木采伐管理，木
5、材运输管理等。LOGO 根据森林法及其实施条例，森林资源管理的对象，主要是林地、林木、野生动植物以及森林环境。 用三句用三句话话概概括：括：林地管理林地管理是森林是森林资资源管理的基源管理的基础础，林林权权管理管理是森林是森林资资源管理的核心，源管理的核心，采伐管理采伐管理是森林是森林资资源管理源管理的的关关键键。 二、全国森林资源管理二、全国森林资源管理LOGO 森林资源管理体系（一）调查与监测（二）行政管理（三）检查监督（执法）森林资源连续清查森林资源规划设计调查作业设计调查年度森林资源专项核（调）查专业调查森林资源和生态状况监测森林资源调查管理林地管理林权管理森林资源采伐管理木材流通和经
6、营加工管理林政稽查和案件管理林地林木利用监督专项检查，如营造林核查检查案件督办二、全国森林资源管理二、全国森林资源管理LOGO应用遥感（RS） 地理信息（GIS） 全球定位（GPS） 以省（自治区、直辖市）和大林区为单位 抽样调查方法 遥感判读样地实测掌握全国森林资源状况 制定和调整经济社会发展及林业方针政策 编制中长期规划、计划 1 1、国家森林资源连续清查（一类调查）、国家森林资源连续清查（一类调查）（一）森林资源调查与监测（一）森林资源调查与监测LOGO（一）森林资源调查与监测（一）森林资源调查与监测区划调查专业调查查清森林、林地和林木资源的种类、数量、质量和分布遥感技术RS 全球定位G
7、PS 进行各项林业工程规划 确定森林采伐限额 实行森林资源资产管理 指导林业单位科学经营 2 2、森林资源规划设计调查（二类调查）、森林资源规划设计调查（二类调查）LOGO （一）森林资源调查与监测（一）森林资源调查与监测以作业地段为单位开展提提供供依依据据3 3、森林作业设计调查（三类调查）、森林作业设计调查（三类调查）LOGO（二）林地林权管理制度（二）林地林权管理制度占用征用林地审占用征用林地审核审批管理办法核审批管理办法占用征用林地审核占用征用林地审核审批规范审批规范森林植被恢复费征收森林植被恢复费征收使用管理暂行办法使用管理暂行办法总量控制总量控制定额管理定额管理合理供地合理供地节约
8、用地节约用地发好证发好证管好证管好证用好证用好证LOGOv 党的十八大对建设生态文明作出了全面部署，强调把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。可以说，林业发展进入了一个新的历史阶段。v 2010年，国家林业局编制出台的全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年明确，2011-2020年的林地专用定额为105.5万公顷。v 2013年9月，国家林业局编制出台了推进生态文明建设规划纲要（2013-2020年），划定了林地红线目标为46.8亿亩。要求各级政府进一步加强林地保护，严格林地用途管制，严守林地红线。（二）林地林权管理制度（二）林地林权管理
9、制度LOGO （二）林地林权管理制度（二）林地林权管理制度v 2009年，胡锦涛同志向世界作出了“大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米”的庄严承诺。随后，林业“双增”目标纳入了“十二五”规划约束性考核指标。v 习近平同志深刻指出，“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”、“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。特别强调“森林是陆地生态系统的主体和重要资源，是人类生存发展的重要生态保障”，并要求“划定并严守生态红线
10、，不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚”。进一步明确了林业在推进生态文明建设中的重要使命和战略任务。LOGO （三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利用监管制度v核心内容是采伐管理，而且是森林资源管理的关键。为为什什么么？ v因为森林或者林木采伐，牵动整个森林资源管理，是保护和利用的衔接点。无论对森林保护（抚育、调整）或者利用（主伐利用、更新采伐），都离不开采伐管理。 采伐是林学规律的科学体现。既是利用森林资源的主要途径，更是保护森林资源、提高森林资源质量的重要措施。科学采伐，有利于森林资源的保护和发展；非科学采伐，就是破坏森林资源的罪魁祸首。LOGO（三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利
11、用监管制度（三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利用监管制度v第一，是能不能采？v第二，是采多少？v第三，是怎么采？v三者缺一不可，构成了林木采伐活动的一个整体过程。 在制度和政策设置上，就是四个大的制度 限额采伐制度：森林采伐限额、木材生产计划（技术措施） 凭证采伐制度：规程规定通过采伐许可证落实（源头管理） 凭证运输制度：木材检查站和林政执法（流通管理） 木材经营加工许可制度：木材加工厂建设（利用管理） LOGO （三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利用监管制度 1、限额采伐制度 森林法规定，国家根据消耗量低于生长量的原则，严格控制
12、森林年采伐量。具体措施包括：编制和实施五年期的年森林采伐限额； 对东北、内蒙古重点国有林区编制年度木材生产计划。 LOGO2、凭证采伐制度 森林法规定，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。 林资发201461号文件规定，对集体（含个人）所有的竹子采伐可暂不实行林木采伐许可发证。 对于经济林、薪炭林和非林地上的林木，是否实行凭证采伐，在森林法修改过程中，有2种截然不同的意见。（三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利用监管制度LOGO3、凭证运输制度 森林法规定，从林区运出木材
13、，必须持有木材运输证件。运输无证木材，木材检查站有权制止。 林资发201396号文件规定，胶合板、纤维板、刨花板、木制家具和木制工艺品不纳入凭证运输范围。 林资发201461号文件规定，竹材及其制品的运输，暂不纳入凭证运输管理范围。 （三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利用监管制度LOGO（三）森林资源利用监管制度（三）森林资源利用监管制度v4、木材经营加工许可制度 森林法实施条例第三十四条规定，在林区经营（含加工）木材，必须经县级以上人民政府林业主管部门批准。 此款所称木材，是指原木、锯材、竹材、木片和省、自治区、直辖市规定的其他木材。
14、LOGO（三）采伐管理政策（三）采伐管理政策能不能采？能不能采？v森林法及其实施条例的采伐限制： 特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。 自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源，应当认真保护；未经省区市林业主管部门批准，不得采伐和采集。 防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐。 成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式，皆伐应当严格控制，并在采伐的当年或者次年内完成更新造林。 幼、中龄林可以进行抚育间伐：幼透光疏伐，中生长疏伐和卫生伐。LOGO （三）采伐管理政策（三）采伐管理政策
15、能不能采？能不能采？v国家级森林公园管理办法的采伐限制：v 第18条第一款第（一）（一）项规定，在国家级森林公园内禁止擅自采折、采挖树木。 第14条第二款规定，因提高森林风景资源质量或者开展森林生态旅游的需要，可以对国家级森林公园内的林木进行抚育和更新性质的采伐。v草原法的限制： 第49条规定，禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化（地区）、水土流失草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。LOGO （三）采伐管理政策（三）采伐管理政策能不能采？能不能采？v野生植物保护条例的采伐限定v第9条，禁止任何单位和个人非法采集野生植物或者破坏其生长环境。v第16条、第
16、18条，禁止采集和出售、收购国家一级保护野生植物。因科学研究等特殊情况需要采集国家一级保护野生植物的，必须经采集地的省区市野生植物行政主管部门签署意见后，向国务院野管部门或者其授权的机构申请采集证。采集国家二级保护野生植物的，必须经采集地的县级人民政府野管部门签署意见后，向省区市野管部门或者其授权的机构申请采集证。采集城市园林或者风景名胜区内的国家一级或者二级保护野生植物的，须先征得城市园林或者风景名胜区管理机构同意，分别依照前两款的规定申请采集证。出售、收购国家二级保护野生植物，必须经省区市野管部门或者其授权的机构批准。LOGOv野生植物保护条例的采伐限定v第20条，出口国家重点保护野生植物
17、或者进出口国际公约所限制进出口的野生植物，必须经进出口者所在地的省区市野管部门审核，报国务院野管部门批准，并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出口证明书或者标签。海关凭允许进出口证明书或者标签查验放行。国务院野管部门应当将有关野生植物进出口的资料抄送国务院环境保护部门。禁止出口未定名的或者新发现并有重要价值的野生植物。v第21条，外国人不得在中国境内采集或者收购国家重点保护野生植物。（三）采伐管理政策（三）采伐管理政策能不能采？能不能采？LOGO （三）采伐管理政策（三）采伐管理政策能不能采？能不能采？v 水土保持法的限定： 第20条，禁止在25以上陡坡地开垦种植农作物。在25以上陡坡
18、地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。 第21条，禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等。 第22条，林木采伐应当采用合理方式，严格控制皆伐；对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等防护林只能进行抚育和更新性质的采伐；对采伐区和集材道应当采取防止水土流失的措施，并在采伐后及时更新造林。在林区采伐林木的，采伐方案中应当有水土保持措施。 第23条第一款，在5以上坡地植树造林、抚育幼林、种植中药材等，应当采取水土保持措施。LOGO （三）采伐管理政策（三）采伐管理政策怎么采？怎么采？v实行林木采伐许可证制度 办理林木采
19、伐许可证v依据森林采伐作业规程（LY/T 1646-2005），根据不同生态区域、森林类型、所有制结构等，分别确定森林资源利用方案和林木采伐管理的政策和措施。v在具体实施时，区分公益林和商品林，天然林和人工林，以及树种、年龄、采伐方式、采伐强度、皆伐面积等控制模式。LOGO （三）采伐管理政策（三）采伐管理政策怎么采？怎么采？ 1、耕地、非规划林地、非林地上的林木采伐不占限额； 2、经济林、竹子的采伐不占限额； 3、枯立木、火烧木、病虫害木、风倒风折木的采伐占限额，但限额不足时，可以申请追加。 4、征收占用林地上的林木采伐占限额。 5、取消集体林（含个人）木材生产计划。 6、在一个编限期内，商
20、品林的限额可以结转使用，公益林的限额不能结转使用。LOGO（三）采伐管理政策（三）采伐管理政策怎么采？怎么采？ 农村居民采伐个人种植在非林业用地上的林木，不占采伐限额，但必须依法申请林木采伐许可证。国发20113号规定：“非规划林地上的林木不纳入限额管理，由经营者自主经营、自主采伐”。但并不意味着，不需要依法办理采伐手续。 所谓“自主采伐”，是指不受采伐年龄和采伐方式的限制，经营者想在什么树龄时采伐，就在什么树龄时采伐、想怎么采就怎么采。LOGO关于退耕还林地林木的采伐 退耕还林条例规定，原政策补助期满后，在不影响整体生态功能的前提下，报经有关主管部门批准，退耕还林者可以对其所有的林木申请采伐
21、。 采伐要严格履行林木采伐审批程序，依法纳入限额采伐和凭证采伐管理。依法确定采伐年龄，因地制宜地选择采伐方式，不得大面积皆伐和超强度采伐，严禁借机复垦复耕。 采伐后必须及时更新造林，确保林地性质不变。采伐生态公益林，造林更新必须确保生态公益林性质不变，确保生态公益林面积不减少和区域生态功能不受影响。（三）采伐管理政策（三）采伐管理政策怎么采？怎么采？LOGO（三）采伐管理政策（三）采伐管理政策怎么采？怎么采？黑龙江重点国有林区天然林停止商业性采伐 林资发20143号文件规定，从2014年4月1日起，龙江森工、大兴安岭林业集团公司要全面停止木材商业性采伐。涉及黑龙江森工40个企业局，大兴安岭林业
22、集团公司10个企业局。 LOGOLOGO 审核发放采伐许可证的部门和单位，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证，其中商品材发证量不得超过年度木材生产计划。 国有林业企事业单位申请采伐许可证时，必须提交伐区调查设计文件。 其他单位或个人申请采伐许可证时，必须提交有关采伐的目的、地点、林种、树种、面积、蓄积、（采伐）方式等内容的文件。 林资发201461号文件规定，林农个人一次采伐蓄积5立方米以下的可免于设计。（三）采伐管理政策（三）采伐管理政策怎么办理采伐证？怎么办理采伐证？LOGOLOGO （三）采伐管理政策（三）采伐管理政策怎么办理采伐证？怎么办理采伐证？LOGO （三）采伐管理政策（三）
23、采伐管理政策有关法律罚则有关法律罚则v超过批准的年森林采伐限额发放林木采伐许可证，或者超越职权发放林木采伐许可证、木材运输证件的，由上一级人民政府林业主管部门责令纠正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 v买卖林木采伐许可证、木材运输证件的，由林业主管部门没收违法买卖的证件、文件和违法所得，并处违法买卖证件、文件的价款一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 v伪造林木采伐许可证、木材运输证件的，依法追究刑事责任。 v非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的，由林业主管部门责令停止违法行为，没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得，可
24、以并处违法收购林木的价款一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。LOGO （三）采伐管理政策（三）采伐管理政策 当前的问题当前的问题全国木材产量年度采伐限额年度采伐使用限额连续清查采伐消耗量相互关系？近五年来，全国商品材产量年均约8000万立方米，折合森林蓄积1.3亿立方米；“十二五”期间的年采伐限额是2.71亿立方米，年均办证使用限额1.1亿立方米；八次连清结果，年均采伐消耗量3.92亿立方米。LOGO（三）采伐管理政策（三）采伐管理政策 当前的问题当前的问题年份年份木材产量木材产量限额限额折合出材折合出材限额使用限额使用19966710.27 26651.917323.74
25、19976394.79 19985966.20 19995236.80 20004723.97 20014552.03 22310.214501.63 20024436.07 20034758.87 20045197.33 20055560.31 20066611.78 24815.516130.08 20076976.65 20088108.34 20097068.29 20108089.62 20118145.92 27105.417618.51 44.5%20128174.87 40.6%20138438.5047.3% 第七次清查第七次清查, ,森森林采伐消耗蓄积林采伐消耗蓄积3.79
26、3.79亿立方米亿立方米; ; 第八次清查第八次清查, ,森森林采伐消耗林采伐消耗3.923.92亿亿立方米。立方米。LOGO八次连清八次连清年均年均采伐采伐消耗消耗量量年均枯损年均枯损量量十二五十二五年均年均采伐采伐限额限额发证采伐量发证采伐量年均年均发证发证采伐量采伐量年年均均限限额额执执行行率率量量率率量量率率20112011年年20122012年年20132013年年39179.339179.32.522.5211788.611788.60.760.7627105.427105.412426.812426.811132.511132.5 11779.711779.743.543.5 （
27、三）采伐管理政策（三）采伐管理政策 当前的问题当前的问题LOGO 1、进一步加强森林资源基础数据的整理和更新管理，建立全国统一的森林资源信息管理平台。 2、以中央政府财政投入为带动，尽快启动各地县级林业经营单位的森林资源规划设计调查（二类调查），进一步摸清家底，使各项决策和政策制度真正基于当前的森林资源现状，推动科学决策，合理经营利用。 （三）采伐管理政策（三）采伐管理政策 有关建议有关建议LOGO 3、针对集体林权改革后，集体林区林权户数多、森林经营分散、规模小的新情况，研究基层森林利用监管的新方法和新思路，简化管理程序，减轻资源监管人员压力。 4、研究非规划林地和竹林经营的监管问题，在放开、放活的同时，如何确保林地性质不改变。由于目前取消了竹子采伐办证和运输办证，林业部门没有了管理竹子生产的抓手，基层林业部门有效监管很困难。（三）采伐管理政策 有关建议LOGO
