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1、第七章 公共部门绩效评估 第七章 公共部门绩效评估第一节第一节 公共部门的绩效概述公共部门的绩效概述 第二节第二节 公共部门绩效评估的程序、方法和公共部门绩效评估的程序、方法和技术技术第三节第三节 我国公共部门绩效评估我国公共部门绩效评估第四节第四节 公共部门的目标管理公共部门的目标管理第一节第一节 公共部门的绩效概述公共部门的绩效概述 一、公共部门绩效评估的兴起二、绩效、绩效评估与绩效管理三、绩效评估的类型四、公共部门绩效评估的意义一、公共部门绩效评估的兴起克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙：市政工作衡量：行政管理评估标准的调查1973年尼克松政府颁布联邦政府生产率测定方案1979年撒切尔政府开展了著
2、名的“雷纳评审”1982年，英国财政部颁发了财务管理新方案1993年美国政府成立了全国绩效审查委员会并公布从繁文缛节到以结果为本创造一个效果更好花费更少的政府兴起原因：社会科学的发展：政治学、经济学、社会学、管理学、计算机技术，特别是政策科学和发展经济学的创立财政压力新的管理理念竞争的挑战政府政策的推动和支持二、绩效、绩效评估与绩效管理（一）公共管理中的绩效概念（160-161）所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则
3、可用于那些收益无法用货币来计量的场合。公共管理的绩效公共管理的绩效概念包含3方面内容 ：1.公共管理的成本或目标 2. 公共部门的产出与效益 3. 公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较 尤晓云：绩效是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较”。绩效有三种类型：1.以顾客为中心的绩效；（2）财务与市场绩效；（3）运作绩效。政府绩效：（1）政治绩效；（2）经济绩效；（3）社会绩效；（4）文化绩效。（二）绩效评估 史密斯穆飞：绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定。朗格斯纳：绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特
4、征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程。公共部门绩效评估绩效评估是一个适用于为评价政府活动、增强为进展和结果负责的一切有由系统的努力的术语。Silver & Luster胡宁生：绩效评估指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众的需要。美国审计总署：是便于公共决策者获取相关信息的一种方法，比如关于某一问题，关于为解决或缓解该问题所采用策略的相对有效性，关于特定方案的实际有效性。（三）公共服务中的绩效管理 （161） 1.绩效管理的概念及内容罗伯特巴克沃认为，绩效管理是“一个持续交流的过程，该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成，并在协议中对未来工作达
5、成明确的目标和理解，并将可能受益的组织、管理者及员工都融入到绩效管理系统中来。”所谓绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理过程绩效管理过程一般包括3个最基本的功能活动：（1）绩效指标化（Performance measurement）。（2）绩效监控（performance monitoring）。（3）绩效评估（performance evaluation）。总之，公共部门的绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进
6、行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。2.绩效管理的作用（1）使公共管理的责任落到实处。 （2）能较好地满足服务对象的不同要求。 （3）体现了公共管理的结果导向的精神。 （4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。从实践的角度看，绩效管理对当代公共管理具有如下意义： （1）建立了一种诱因机制（incentive mechanism），激发人的工作热情和动力。 （2）提供了一种管理工具。三、绩效评估的类型内部评估与外部评估个人绩效评估与组织绩效评估管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约开支型评估四、公共部门绩效评估的意义是公共管理的必要手段是提高公共
7、部门绩效的动力机制有利于政府信誉和形象的提高是一种有效的管理工具绩效评估的目的：提高组织绩效、明确责任、增收节支第二节第二节 公共部门绩效评估的程序和方法公共部门绩效评估的程序和方法一、公共部门绩效评估的程序二、绩效评估指标体系三、公共部门绩效评估指标体系的建构四、公共管理绩效的改进一、公共部门绩效评估的程序确定目标实施评估方案审查评估结果目标和实施方案进行修订。1绩效评估的整体规划确定决策者的需要明确问题的性质和范围制定评估的有效目标制定全面的考核方法2.绩效评估的技术准备确定有效评估指标：有效性、可理解、时效性、可控性、广博性、惟一性评估指标体系的建立评估技术方法的选择评估人员的培训3.评
8、估的数据和信息的收集官方记录中的资料使用训练有素的观察者的评价工作标准法公民或顾客意见调查特殊法4.评估的实施制定详尽的研究计划建立评估研究小组，建立联系渠道选用方法对收集的资料进行评估5.分析结果，提出绩效改进方案 二、绩效评估指标体系（二、绩效评估指标体系（163）常见的是用反映公共部门绩效的价值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。 1经济（Economic） 经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。 2效率（Efficiency） 效率简单地可以理解为投入与产出之间
9、的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。效率可以分为两种类型：一类是生产效率（Productive efficiency），另一类效率是配置效率（Allocative efficiency），指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。3效能（Effectiveness） 效率作为衡量指标，仅适用于可以量化或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化，不能适用于效率指标。在这种情况下，效能便成为衡量公共服务的一个重要指标。效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。 效能可以分为两类：一类为现状的改变程度；另一类为行为的
10、改变幅度。 4公平（Equity）公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？”但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。在确定公共部门绩效评估指标时，还应满足以下5个要求。 1. 客观性。 2可比性。 3时效性。 4易操作性。 5. 综合性。三、公共部门绩效评估指标体系的建构（165） 建立公共部门绩效评估体系，应包括3方面的内容：（1）建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容；（2）建
11、立科学合理的绩效评估指标体系；（3）把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。（一）政府绩效的测评标准和方法 1. 公共部门的绩效评估标准。主要体现在4方面。 （1）数量标准。 （2）质量标准。 （3）时效标准。速度与时限 （4）费用标准。时间、物力财力 （一）政府绩效的测评标准和方法2.公共部门绩效的测评方法。主要有4种方式。（1）职能测定法。（2）费用测定法。单位费用、计件费用和人均费用（3）标准比较法。（4）要素分析法。（二）公共部门绩效评估的指标体系1. 业绩2. 效率3. 效能：对公共部门的效能可以从两个方面进行考核： （1）行为合理化水平 （2）政府机关效能。4. 管理成本 公共管理
12、成本是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括两个方面：一是为了维持政府机构运转所产生的费用，二是为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。一般而言，人们所说的公共管理成本指的是第一种含义。 四、公共管理绩效的改进（168）（一）影响公共部门绩效的因素 1. 外部因素 （1）政治因素。 （2）经济因素。 （3）社会因素。 （4）科学技术因素。（一）影响公共部门绩效的因素2.内部因素（1）组织因素。影响公共部门绩效的组织因素主要有3个。第一，机构设置。第二，职位的设置。第三，管理各环节的衔接。（2）人员因素。（二）公共部门绩效管理中的困难 1. 绩效管理的一个重要前提就是将
13、所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。 2. 功能相同的公共组织有地区性的差异，规模大小的不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，并不公平。（二）公共部门绩效管理中的困难3. 绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。 4. 绩效管理的结果有赖于可靠的信息。 5. 公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议和主观性也阻碍着公共部门有效地实施绩效管理。公共部门绩效管理中的困难陈振明的观点：公共部门的产出
14、难以量化公共部门目标缺乏准确性公共部门绩效标准指标的难确定性评估信息系统的不健全管理者与评估者的对立（三）改进公共部门绩效的策略具体地说，绩效改革表现在管理实践创新和管理理论创新这两个方面。 1. 改进公共部门绩效的实践创新 2. 改进绩效的理论创新近十几年来，管理学研究者在寻找绩效改进方面上投入了大量精力，并产生了一些新的理论，其中比较典型的是组织修炼和知识联盟这两种理论。 （1）组织修炼论（Organization discipline） （2）知识联盟论（Knowledge linkage）（四）改进公共部门绩效评估的途径 1.引入公民参与机制2.高层的支持和承诺3.建立绩效信息系统，保
15、证评估准确和有效4.利用信息技术改善评估第三节第三节 我国公共部门绩效评估我国公共部门绩效评估一、我国公共部门绩效评估现状二、我国公共部门绩效评估的实践成效三、我国公共部门绩效评估中存在的主要问题四、我国地方政府绩效评估的改进策略一、我国公共部门绩效评估现状根据我国地方政府绩效评估的对象和内容，可以将其大致分为两类：一类是针对政府各机关的综合绩效评估。如南京、珠海等地的“万人评议政府”，深圳市的“企业评政府”， 甘肃省的“非公有制企业评议政府”等政府绩效评估活动；另一类是针对具体行业、部门的组织绩效评估。如北京市的“国家机关网站政务公开检查评议”，科技部制定的“高新区评价指标体系”，教育部门为
16、各级各类学校设立的绩效评估体系，卫生部为医院设立的绩效评估体系等。在实践中，地方政府绩效评估存在多种形式。一、我国公共部门绩效评估现状政府内部自上而下的政绩考核,具体形式大致可分为四类。第一,普遍性的政府机关绩效评价。其特征是将绩效评估作为特定管理机制中的一个环节,随着这种管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织,例如目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设等;第二,具体行业的组织绩效评价。组织绩效评价应用于某个行业内部,一般为自上而下的评价,即由政府主管部门设立评价指标体系,组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评价,例如卫生部为医院设立的绩效评估体系、教育部为各级各类学校设立的绩效评估
17、体系等;第三,专项绩效评估。专项绩效评估针对某一专项活动或政府工作的某一方面,例如科技部制定的“高新区评价指标体系”、山西运城“办公室机关工作效率标准”等;第四,公务员考核制度。主要是现有的一些干部考核制度,通常涉及“德、能、勤、绩、廉”五个方面,这些方面的考核指标往往难以量化,不便操作,现实中易流于形式 一、我国公共部门绩效评估现状自下而上的有组织的评价活动,包括公众评议机关或政府、行风评议等。评议是近年来兴起的一种监督形式,也是测量公民对政府绩效满意程度的手段。监察部门的纠风办往往也选择特定行业进行行风评议。一、我国公共部门绩效评估现状1.在绩效评估理论与方法的研究上取得一定成就2.在评估
18、实践方面已经取得一定经验3.开展政府绩效评估的社会环境正在形成二、我国公共部门绩效评估的实践成效二、我国公共部门绩效评估的实践成效（1）开展地方政府绩效评估的氛围初步形成。（2）有效促进了政府绩效的提升。（3）强化了政府责任。（4）有力地促进了行政民主化进程。三、我国公共部门绩效评估中存在的主要问题三、我国公共部门绩效评估中存在的主要问题（1）绩效评估的规范化程度不足。（2）绩效评估系统不完善。评估主体单一；绩效评估指标体系及其权重设置不够科学；评估方式单一。（3）绩效评估存在单向性和封闭性。（4）绩效评估缺少政府成本分析。（5）行政过程不够公开，绩效信息沟通困难。陈振明：1.公共评估项目本身
19、的问题：缺乏系统理论指导；手段与效果缺乏逻辑性2.公共管理部门内部存在的问题：公共管理者的抵制；成本问题3.评估技术上的问题：概念认识不一；配套措施不完备；评估方法单一四、我国地方政府绩效评估的改进策略四、我国地方政府绩效评估的改进策略（1）提高认识，加强研究，培训人才。（2）提高地方政府绩效评估的法制化程度。（3）完善地方政府绩效评估体系。首先，变单一评估主体为多元评估主体。其次，成立独立的政府绩效评估机构。第三，完善地方政府绩效评估指标体系。第四，采用科学的评估技术和先进的评估手段。第五，完善政府绩效信息沟通机制。（4）重视绩效结果的反馈和应用，持续改进政府绩效。第四节第四节 公共部门的目
20、标管理公共部门的目标管理在公共部门的绩效管理中，由于公共部门在投入产出计量上的困难，效率分析法的运用范围相当有限，在更多时候，是运用将成果与目标进行比较的效能分析。因此，在公共部门的绩效管理中，目标设定非常重要。同时，公共部门的组织目标设定后，必须通过对目标的管理才能实现目标。公共部门的目标管理公共部门的目标管理一、目标管理的涵义二、目标管理的过程三、目标管理的实施四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限一、目标管理的涵义（一）目标管理的涵义 目标管理定义：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。 （
21、二）目标管理涵义的变化 可以细分为5个阶段。 1. 作为一种管理哲学阶段。 2. 作为绩效评估工具的阶段。 3. 整合组织与个人目标阶段。 4. 重视长期和战略后果阶段。 5. 系统改善生产力的阶段。 二、目标管理的过程 （一）设定组织目标 关键要注意如下几点：1. 透彻地分析判断组织所拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长。2. 透彻地分析组织外部环境以及构成这些环境的因素的未来变化。3. 组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据。（二）目标的具体化。 1. 将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。 2. 组织体系中
22、的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。 3. 组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正。（三）目标完成检查和业绩考评 目标管理的核心思想就是把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩的衡量标准。因此，目标管理全过程中最后一个重要工作就是根据初期下达的目标对各方工作和业绩进行检查和考评。 三、目标管理的实施（一）实施目标管理的前提 1. 组织成员自我管理能力较强。 2. 组织具有统一的价值理念。 3. 组织高层领导重视。（
23、二）有效地设定管理目标1. 定性目标向定量方面转化。2. 长期目标的短期化。 3. 目标实施的资源配合。（三）目标管理的具体实施 目标管理一般分为4个阶段：计划、执行、检查、改进。为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（1985）归纳出15项指导纲领，作为实施目标管理的指引。（教材P178）四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限 （一）目标管理的优缺点1. 目标管理的优点2目标管理的局限（二）目标管理在公共部门应用的限制1. 目标管理的优点 目标管理的优点至少有5个方面。（1）激励明显。（2）管理有效。（3）任务明确。（4）控制有力。（5）自行管理。2目标管理的局限 （1）容易注重短期目标。 （2）设置目标存在困难。 （3）难以权变。（二）目标管理在公共部门应用的限制 1.由于公共部门所处的环境比较私部门所处环境要复杂多变，因而目标管理运用范围和程度会受到一定的影响。2. 目标管理存在信任问题，但研究表明，在官僚体制中建立信任是一件很不容易的事。3. 公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。4. 目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短期目标的管理，容易忽视组织长期目标发展的规划。
