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1、第十一章第十一章 公共事业分类管理公共事业分类管理 概述概述学习要点：学习要点：科技事业活动的分类、科技事业产品的准科技事业活动的分类、科技事业产品的准公共性分析公共性分析 教育事业产品的准公共性和现代教育事业教育事业产品的准公共性和现代教育事业管理的基本内涵管理的基本内涵 文化事业活动的类别、准公共性、政府文化事业活动的类别、准公共性、政府介入的必要性及政府介入文化事业产品市介入的必要性及政府介入文化事业产品市场的必要性场的必要性 第一节 科技事业管理 一、科技事业活动的类别划分 1、现代科技事业活动的基本内容 从研究本身的性质来看，可分为以下四类： 第一、基础科学研究。主要指自然科学中的基
2、本问题和基础理论的研究。 第二、人文社会科学研究。关注和解决的是人类自身的知识和文化发展，以及整个社会政治、经济和文化的发展问题。 第三、应用技术研究。在一定的基础科学研究的基础上，根据现实的需要综合利用知识，将科学研究提供的物化可能变为现实。 第四、公益性研究和技术推广。主要指涉及公众利益，难分割的技术研究、运用和推广。 2、现代科技活动按目的和功能的类别划分 第一、以满足企业或市场需要为主要目标的科技活动。企业重视科学技术成果，因为： A、可提高企业生产效率和产品市场竞争力。 B、可为企业带来巨额利润甚至是垄断利润。 第二、以满足社会共同需要为主要目标的科技活动。基本特点是：反映社会的共同
3、利益要求；科技活动的结果不应该商品化，因而都不能以市场的方式提供。 此外，还有一些重大的开发应用性研究，因投资和风险大，又关系国计民生，难以市场化，在相当程度上成为满足社会共同需要的活动，必须公共生产。 二、科技事业产品的准公共性分析 1、一些科技事业产品具有较突出的非排他性和非竞争性，另一些科技事业产品则具有一定的非排他性且有一定的消费竞争性。 非排他性和非竞争性是一般公共产品，即比较纯的公共产品所具有的特点，相当部分的科技事业产品就具有这种特性。应用性技术研究产品则具有一定的非排他性，有一定的消费竞争性。 2、科技事业产品具有突出的外部收益 一般来说，基础性研究、人文社会科学研究、公益性研
4、究和技术推广的外部性高于应用技术研究的外部性。 不同科技事业产品的公共性纯度及外部性排列见图11-1。应用技术研究技术推广基础研究、人文社会科学研究、公益性技术研究弱强外部性0100%政府补贴图11-1 不同科技事业产品的公共性 三、政府在科技事业发展中作用 1、只有政府才能保证科学研究尤其是基础性科学研究的顺利进行 第一、首先是科研外部性的需求。 第二、是在一定程度上减小科研具有的较高市场风险的需求。 2、只有政府才能保障科学技术成果的生产和提供的顺利进行 第一、对生产的保障体现在政府对科研人员的劳动作出公正评价，并予以必要的支持。 第二、对提供的保障表现在对提供方式的确定和技术市场基本规范
5、的建立与维护上。 四、现代社会科技事业管理基本内涵 1、建立适合科学技术产品特点的生产和提供的制度 A、科学技术产品的生产政策 基础科学研究、社会科学研究和技术推广宜采用公共生产方式。这一方式的基本内涵，是主要应以公共财政作为支撑。 必须指出的是：现代社会中，必须考虑承担这些基础性研究或这些科技产品生产机构的性质，但更重要的是建立一个公平竞争的机制，提高公共财政支出的资金价值，促进整个科学技术事业的发展。 应用科学研究成果的生产可以采取公共生产和私人生产。私人生产则指由私人承担研究并完全由私人投资的生产。 B、科学技术产品的提供政策 科学技术产品的提供是指政府以何种方式将科学技术产品提供给应用
6、者。根据科学技术产品的性质和特点，其提供包括公共提供、市场提供和混合提供三种方式。 所谓公共提供，就是由公共财政支撑，政府以无偿或者基本无偿的方式向社会提供科研成果，以使这些成果在最大的限度内获得推广应用。 所谓混合提供，就是科技产品通过有偿的方式向使用者提供，但这一科技产品的价格不是市场条件下的价格，而是通过政府补贴的方式，使生产者以低于成本的价格进行推广。 所谓私人提供，就是科技产品通过有偿的方式向使用者提供，而且这一科技产品的价格是市场价格，即根据市场对这一科技产品使用价值的认可程度所决定的价值补偿，其价格的高低完全由市场需求决定。 2、科学技术市场的管理 科学技术市场的管理的主体是政府
7、机构，一些非政府组织也承担一定的管理任务。技术市场管理的具体内容如下： 第一、技术商品的管理。 技术商品管理的任务是确定技术商品的身份，即对是否是技术进行鉴定，并按国家的有关规定可否进入市场交易。 第二、技术市场参与者的管理。 即对技术商品的出让者、受让者和技术商品经营机构（技术交易中介组织）的交易行为进行协调和依法监督，以及调解行为为的各种经济纠纷，依法惩处各种不法行为，维护技术市场的正常秩序。 第二节 教育事业管理 一、教育事业产品的准公共性 1、教育事业产品具有一定的非排他性和一定的消费竞争性 非排他性：一定范围内，一个人消费教育产品并不排斥他人同时消费。但这种非排他性的产生必须以保证教
8、育效果为条件。 一定的消费竞争性：随着消费者的增加，产生了教育的总成本与投入，质量的矛盾。 2、教育事业产品具有外部收益性，教育是一种具有内部收益和外部收益的过程和活动 内部收益；受教育者增加了知识、掌握了技术，提高了适应社会、获取工作和较高报酬的能力。 外部收益：通过培养受教育者，解决了社会发展的需求。 二、教育事业活动的类别 1、划分教育活动类别的标准 教育按受教育者社会化的完成程度和传授知识和技能的程度分为：初等教育、中等教育和高等教育的程度。教育的外部收益在教育的各阶段都程度不同地存在，而且最终的外部收益是各阶段的积累。 现代社会中，国家或社会的教育不能或难以由社会公共支出来承担。因为
9、： 第一、任何一种经济体制都难以支撑。 第二、事实上加大了社会的不公。 故现代社会的教育活动应根据特定条件下的教育活动的直接目的和功能来划分类别。所谓直接的目的和功能，即这一教育活动最直接的是基于社会共同需要，还是首先是个人发展或企业发展的需要。 2、教育活动的类别划分 A、以满足社会共同需要为主目标的教育活动 即为保证该社会的稳定和发展，其社会成员必须具有的最基本的素质要求。主要表现为义务教育。 B、以满足个人需要和企业需要为主要目标的教育活动 第一、这里的个人需要包括：一是个人和家庭的物质生活提高的需要，二是个人和家庭精神生活提高的需要。 这类在社会共同需要上的进一步的教育，不应由公共财政
10、完全承担。 第二、企业教育活动和一些专门针对企业的需要进行教育活动。 这类教育活动的外部收益中最直接的受益者首先是企业，因而在公共财政能力有限的情况下，这类教育经费主要不应进入公共财政支出。 不同教育产品的外部性见图11-2。外部性弱强高等教育中等教育初等教育0100%图11-2 不同教育产品的外部性 三、政府介入教育产品市场的必要性 1、教育产品市场 教育产品市场是在伴随着私制的出现而出现的，是随着社会的发展逐步由私人产品转化为特定的公共产品市场的。在私有制产生以后，教育首先作为私人产品出现。国家只重视人才选拔而不重视人才培养，选拔人才先后经过察举制、九品中正制和科举制，而人才的培养则是由民
11、间自由进行的。 教育产品的重大变化产生于19世纪以后，其标志是学校的出现。教育与经济联系的加强，决定了教育外部收益的扩大，20世纪30年代以后，一些国家先后出现了由公共财政承担的公立教育，在20世纪后半叶逐步形成有关义务教育的制度，教育产品由私人产品转化为公共产品（准公共产品），相应的，教育产品市场也从一个私人市场转变为公共市场，一个特殊的产品市场。 2、现代社会教育产品的社会价值 随着社会的发展，随着教育产品由私人产品转变为公共产品，其外部收益也越来越明显，越来越重要。这一社会价值主要体现在以下四方面： A、社会的优秀文化遗产通过教育得到更好的保护和发展； B、随着教育普及程度的提高，政府社
12、会管理的成本相对降低； C、教育普及程度的提高促进了经济发展和社会进步。 D、发展教育是实现社会公平的重要途径。 3、政府介入教育产品市场的必要性 主要是基于教育产品市场本身难以保证教育产品的形成并发挥出重要作用： 第一、教育具有信息上的不对称性，因而它无法完全通过市场机制来获得，必须通过政府的干预来予以纠正或补充。 第二、教育既有内部收益也有外部收益，政府作为教育受益的第三者，即代表社会接受教育的外部收益，也就必须代表社会按受益支付必须的经费。 第三、教育具有迟效性和风险性，必须由政府介入教育产品市场矫正短视行为。 第四、政府要以一定的方式介入教育产品的生产，以保证教育培养结果在其思想道德方
13、面符合自己统治的需求。 四、现代社会教育事业管理的基本内涵 1、教育事业产品的生产制度 第一、确立教育发展规划。 第二、教育产品生产过程的管理。 第三、教育市场管理。 第四、建立教育产品生产的合理模式。 教育事业产品作为准公共产品，通常可以由公共生产和非公共生产（私人生产）。公共生产是指由政府办教育，以公共财政支出作为主要经费来源。非公共生产是指主要由非公共财政支出来承担教育经费的学校，即民办教育或民办学校。 在财政支出有限的情况下，在义务教育阶段，允许教育产品生产主体的多元化，可以在一定程度上减轻政府财政负担。为了鼓励民办教育发展并更好地进行管理，可对民办教育予以一定方式的补助。发达国家民办
14、教育与公办教育比较发达国家民办教育与公办教育比较（单位：（单位：%）国家国家初等教育初等教育中等教育中等教育民办民办公立公立民办民办公立公立澳大利亚澳大利亚20802674比利时比利时51496238丹麦丹麦793694法国法国15852179德国德国298991意大利意大利892793日本日本1991585瑞典瑞典199298美国美国1090991平均平均18822575普拉单公共支出分析的基本方法。北京：中国财经出版社（表中所列为在校生比例。）普拉单公共支出分析的基本方法。北京：中国财经出版社（表中所列为在校生比例。）发展中国家民办教育与公立教育比较发展中国家民办教育与公立教育比较（单位：
15、（单位：%）国家国家初等教育初等教育中等教育中等教育民办民办公立公立民办民办公立公立巴西巴西13872575智利智利18722377墨西哥墨西哥6942575秘鲁秘鲁13873763委内瑞拉委内瑞拉13871783印度印度25755248菲律宾菲律宾5953862新加坡新加坡11893268泰国泰国11894258平均平均11.688.431.368.7普拉单公共支出分析的基本方法。北京：中国财经出版社（表中所列为在校生比例。） 2、教育事业产品的提供制度 第一、公立教育产品总体上应采取政府投资和向受教育者收取一定费用的混合提供方式。 外部性是确定收费和政府补贴标准的重要依据。初等教以政府补贴
16、为主。初中采取近于初等教育的补贴方式，高中适度扩大受教育者的经费承担比例。公立高等教育经常性支出应当大部分来自收费，财政拨款主要解决投资性支出。 第二、成人教育与职业教育产品由市场提供。 第三、民办教育产品存在着两种的提供方式： A、私人生产，市场提供。即民办学校的收费标准由政府管理部门统一核定，或者完全交由办学者按市场供求来自行确定。 B、私人生产、混合提供。即由民间投资建立学校，但政府通过对民办学校进行一定的补贴，将其收费、质量管理等纳入政府教育管理，形成民办教育与公立教育公平竞争的机制。 在现代社会，文化事业活动的内容日益丰富，在社会生活中占有重要的地位，同时，文化事业活动也是经济增长的
17、重要方面。文化事业产品具有鲜明的准公共产品特征，但不同的文化活动的准公共性具有明显的差距，可大致分为公益性文化活动和营利性文化活动两大类，因此，必须针对不同的文化事业活动的特点和规律，确立相应的公共政策，形成科学而合理的管理体制。 第三节第三节 文化事业管理文化事业管理一、现代社会文化事业活动的类别和基本内容文化事业活动是公众满足自身娱乐和精神需求的活动。在现代社会，公众对文化事业活动的要求日益提高，文化事业活动的内容也日益丰富，样式也日趋繁多。大致分为公益性文化活动和营利性文化活动两大类别。（一）以满足社会共同需要为主要目标的公益性文化事业活动 （二）以满足个人需要为主要目标或具有营利性的文
18、化事业活动 （一）以满足社会共同需要为主要目标的公益性文化事业活动现代社会的公益性文化事业活动，主要有以下基本内容或活动形式：一是公共图书馆，即面向社会，向公众提供图书资料服务的图书馆。这是公众获取知识和信息，接受教育的一个重要渠道，也是一个国家或地区社会经济文化发展水平的重要标志。二是文物、博物馆和纪念馆。三是公众文化事业，通常由群众性的文化事业机构及其活动组成，如我国的群众艺术馆、文化站及其开展的活动等。（二）以满足个人需要为主要目标或具有营利性的文化事业活动 主要包括：一新闻、出版和广播电视事业；二是影视音像业；三是演出业；四是娱乐业。这其中要说明的是，新闻、广播电视事业作为现代传媒，在
19、相当程度上还是大众传媒，即面向社会公众，以满足社会共同需要为目标的，然而，也正由于这广泛的社会需求，因而其自身具有较强的发展能力，可以进行企业化经营。二、文化事业产品的准公共性 虽然文化事业可以分为公益性产品和营利性产品，但是文化事业产品仍然具有公共事业产品的基本特点准公共性。文化事业产品的准公共性与教育事业产品的公共性有相似之处，可以分为下述两个方面 ： （一）文化事业产品具有一定的非排他性和一定的消费竞争性 （二）文化事业产品具有外部收益性1. 文化遗产的继承2. 构建和谐社会3. 促进经济发展 公共图书馆、博物馆、纪念馆、群众文化馆某些电视台或电视节目、某些刊物、国家级艺术团一般新闻出版
20、、电视台、或电视节目娱乐业 影视音像演出业外部性政府补贴强弱0100%图11-3 不同文化事业产品的外部性 三、政府介入文化事业产品市场的必要性由于文化事业产品属于准公共产品的基本特点，也由于文化属于上层建筑领域，文化事业产品既是一种物质产品，也是精神产品，具有商品性、社会性和思想性合一的特点，在社会的发展中具有重要的作用，是全体公民公共利益的体现，因而政府必须介入文化事业产品市场。这一必要性具体表现在以下方面： 1、文化事业产品的外部性决定了政府必须介入2、文化事业产品的特殊性决定了政府必须介入（意识形态、思想价值观念） 四、现代社会文化事业管理的基本内涵 现代社会文化事业管的基本框架和内涵
21、。（一）文化事业产品生产的制度第一、确立文化事业发展规划。 1.图书馆、博物馆、展览馆等依据地区发展需要，合理配置资源； 2.广播电视出版等覆盖面广、建设投资大、社会效益、经济效益较高的文化事业需要有合理布局； 3.文化事业是国家文明发展水平的标志。第二、建立合理的文化产品的生产模式。 第三、文化事业产品生产过程的管理。（二）文化事业产品的提供制度对于文化事业产品，可以根据其公共性的纯度或外部性分布情况，以及其文化产品的特殊性，采取公共提供、混合提供与市场提供相结合、以混合提供为主的公共政策，构建相应的文化事业产品提供制度。这一制度主要有以下内容：1、公共提供。保证公众基本文化需要公众基础文化
22、设施，如社区基本文化设施，公共图书馆、纪念馆，以及群众文化馆、文化站等。其次是广播和国家电视台及某些电视节目。 2、非公共生产、混合提供。非公共生产、混合提供的文化事业产品，在现代社会中主要是一些重要的文艺演出产品和报刊杂志，以及一些电视台或电视节目。 3、非公共生产、市场提供。在现代社会中，这类文化事业产品也占有相当大的比重，主要有娱乐业产品，大多数的演出业产品、音像影视业产品、新闻出版业产品等。 由于文化产品的特性，这种市场提供的方式通常有两种方式，即收费标准由政府管理部门统一核定，或者完全交由文化产品生产者按市场供求来自行确定。政府在上述方式引导文化产品生产的价值取向的基础上，“管其价格
23、，不如管其质量”更符合市场竞争原则，也更能促进非公共生产提供更好的文化产品。（三）文化产品市场管理文化产品市场管理的基本内容包括以下几个方面：第一、文化市场管理规范 第二、文化市场经营者的管理第三、对文化产品本身的管理 第四、文化产品价格管理 第五、社会捐助资金管理 本 章 小 结 1、科技事业活动主要有基础研究、人文社会科学研究、技术推广和应用技术研究四大类，前三者主要以满足社会共同需要为目标，后者则主要以满足个人和企业需要为目标。前三类科技事业产品具有突出的非排他性和非竞争性，后者则有一定的非排他性和较强的消费竞争性，而外部收益则是科技产品共同突出特点。政府必须介入科技事业产品的生产和提供
24、，相应的，科技事业产品有不同的生产和提供方式。科技产品市场管理则是科技事业管理中的一个重要方面。 2、教育事业产品的基本特点是具有较突出的准公共产品的特点，即一定的非排他性和一定的消费竞争性，以及外部收益。政府介入教育产品市场有必要性。义务阶段的教育以公共生产、公共提供的方式较为合理，现阶段高等教育以混合提供或市场提供为宜；成人教育则应以非公共生产、市场提供；民办教育则可市场提供和混合提供两种方式。教育市场管理的关键是形成平等的竞争机制，而且是“管其价格，不如管理质量”。 3、文化事业产品内容丰富、相互间在准公共性的表现上差别较大，总体上可以分为满足公众基本文化需求，和在此基础上的个人不同层次和不同样式的文化消费两大类。加之文化事业产品既有商品属性又有精神产品属性，政府必须介入文化事业产品的生产和提供。文化产品市场管理亦是文化事业管理的一个重要方面。
