1 关于公共交通出行分担率指标的探讨 凌小静 杨涛 施泉 【摘要】【摘要】分析交通运输部《公交都市考核评价指标体系》中公共交通出行分担率考核指标存在的问题，借鉴伦敦、东京、香港、新加坡等国际大都市的实际经验，深入阐述不同口径公共交通出行分担率的内在涵义及其适用场合， 结合欧洲、 亚洲、 南美等诸多城市的数据分析，提出更需要关注的特定时段、特定地区、特定目的的公共交通出行分担率指标 【关键词】 【关键词】公交都市；公共交通出行分担率 1 引言引言 关于公共交通出行分担率的争议由来已久， 早在 2004 年建设部 38 号文 《关于优先发展城市公共交通的意见》中就提出特大城市公共交通在城市交通总出行中的比重要达到 30%以上，大中城市公共交通在城市交通总出行中的比重要在 20%以上；此后，诸多城市不管公交发展的起点如何， 公共交通系统规划目标以及地方政府出台的文件均以此为参照， 出现了众多不切实际的情形 2012 年 12 月，国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见（国发〔2012〕64 号）提出大城市公共交通占机动化出行比例达到 60%左右2013 年 6 月，国家交通运输部发布了关于贯彻落实 《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》 的实施意见 （交运发 〔2013〕368 号） ，同时印发了交运发〔2013〕387 号文《公交都市考核评价指标体系》 ，将公共交通机动化出行分担率作为硬性考核指标， 将不含步行的公共交通出行分担率将为参考指标， 并提出“十二五”末“公交都市”示范城市有轨道交通的城市公共交通出行分担率（不含步行）达到 45%以上，该指标体系一出台即引起业内的广泛争议。
以江苏省为例， 《江苏基本实现现代化指标体系（2013 年修订，试行） 》中有一项关于城市居民公共交通出行分担率的指标， 是指中等以上城市居民出行方式中选择公共交通的出行量占总出行量的比重，公共交通出行包括轨道交通、地面公交、出租车及城市轮渡等出行方式，且不论将出租车纳入公共交通出行统计的问题，一刀切 26%的目标值，即使是发达的苏南地区城市也无法实现 表 1 2012 年昆山市居民出行方式结构（%） 步行 非机动车 公共交通 班车 摩托车 出租车 小汽车 17.23 35.01 9.48 2.97 2.59 0.72 32 以南京市为例，针对 2011 年主城区范围，公共交通全方式出行分担率约为 24.4%，对照建城 〔2004〕 38 号文， 距离 30%的目标仍有一定差距； 公共交通机动化出行分担率为 63%，对照交运发〔2013〕368 号文，已高于 60%的目标；而不含步行的公共交通出行分担率约为32.8%，对照交运发〔2013〕387 号文，远低于 45%，要实现目标，意味着平均每年提高 2 2 个百分点，这也极难实现 21.0%24.4%24.7%24.1%24.3%22.6%19.3%21.5%21.6%21.9%23.0%24.4%59.1%75.1%75.0%75.5%67.5%65.0%63.2%64.0%61.2%59.1%60.7%63.0%27.4%33.2%32.2%31.7%31.7%29.8%26.4%29.1%29.1%29.3%30.9%32.8%0.0%10.0%20.0%30.0%40.0%50.0%60.0%70.0%80.0%199920012002200320042005200620072008200920102011全方式出行分担率公共交通机动化出行分担率不含步行的公共交通出行分担率 图 1 南京市主城区公共出行分担率变化 另外，城市之间规模、形态、地理等存在自然差异，公共交通出行分担率指标之间很难直接对比， 如南京、 青岛城区公共交通全方式出行分担率分别为 24.4%和 22.1%， 相差无几，但公共交通机动化出行分担率分别为 63%和 41%，差别较大；而 2012 年深圳公共交通机动化出行分担率为 55%，但很难说南京公共交通服务水平高于深圳。
可见， 在关于公共交通出行分担率的理解上仍存在误区， 明确公共交通出行分担率目标，更多的是促进地方政府有针对性地出台提升公共交通服务的实施方案， 但一刀切或者不切实际的目标数值反而使得各地转换概念， 花费更多的精力应付指标检查， 公共交通提升策略及具体行动未得到应有重视 2 定义辨析定义辨析 根据公共交通出行分担率的定义， 是指某个统计期内， 某特定范围内选择公共交通的出行量占总出行量的比例 国际上对公共交通出行分担率的统计口径是多样的，对于相同的城市、相同的历史年，不同的统计口径得到的公共交通出行分担率可能大相径庭 统计口径包括哪些出行量纳入计算，还包括出行的空间范围、时间范围、方式范围，甚至根据特定要求，需要界定出行的方向和目的等 方式范围：全方式、不包括步行的方式、机动化方式； 空间范围：市域、市区、中心城区等； 时间范围：全日、高峰小时等； 出行方向：进城、出城等； 出行目的：全目的、通勤等 在全世界的统计和研究资料中， 常常出现由于忽视统计口径， 导致公共交通出行分担率计算和比较的混淆比较常见的有五种混淆： 3 公共交通全方式出行分担率与公共交通机动化出行分担率的混淆； 城市中心城与全市公共交通出行分担率的混淆； 高峰时段公共交通出行分担率与全日公共交通出行分担率的混淆； 向心公共交通出行分担率与全市公共交通出行分担率的混淆； 通勤公共交通出行分担率与全目的公共交通出行分担率的混淆。
相对而言，国际大都市如伦敦、东京，国内上海等城市对公共交通出行分担率的研究较为科学和完整 2.1 全方式全日全目的公共交通出行分担率全方式全日全目的公共交通出行分担率 国际常见并通用的公共交通出行分担率统计口径， 伦敦等先进城市官方发布的年报中都公布这一口径的公共交通出行分担率如：大伦敦公共交通（包括国铁、轨道交通、公共汽车）出行分担率为 30.1%；上海全市公共交通（包括轨道、公共汽车）出行分担率为 25.2%；东京都市圈公共交通（包括轨道、公共汽车）出行分担率为 35%；香港公共交通（包括轨道、公共汽车）出行分担率为 45.5% 表 2 大伦敦全方式出行方式构成（2006 年，单位：万人次/日） 方式 国铁 轨道交通 公共汽车出租车小汽车摩托车自行车 步行 出行量 189.2207.6 319.2 11.5 1026.4 20 43.6 562.6 比例（%） 7.9% 8.7% 13.4% 0.5% 43.1% 0.8% 1.8% 23.6% 表 3 上海全市全方式出行方式构成（2009 年） 方式 公共交通 个体机动 非机动车 步行 比例（%） 25.2% 20.0% 28.6% 26.2% 表 4 东京都市圈全方式出行方式构成（2004 年） 方式 轨道 公共汽车 小汽车（含出租车） 两轮车（含摩托车） 步行 比例（%） 32% 3% 23% 18% 24% 表 5 香港全方式出行方式构成（2002 年） 方式 轨道 公共电汽车出租车轮渡 小汽车 自行车 步行 比例（%） 17.8% 27.7% 6.8% 1% 10.5% 0.6% 35.6% 2.2 公共交通出行（不含步行）分担率公共交通出行（不含步行）分担率 由于各城市在交通调查中对步行出行的界定不同，调查结果中步行出行不具有可比性，如果只统计不含步行的交通方式，主要反应各种交通工具的使用情况。
则：大伦敦公共交通（包括国铁、轨道交通、公共汽车）出行（不含步行）分担率为 39.4%；香港、东京都市圈、东京区部公共交通 （包括轨道、 公共汽车） 出行 （不含步行） 分担率分别为 65%、 46%、 61%；上海全市公共交通（包括轨道、公共汽车）出行（不含步行）分担率为 34.2%；北京六环内公共交通（包括轨道、公共汽车）出行（不含步行）分担率为 39.7% 4 表 6 大伦敦出行方式（不含步行）构成（2006 年，单位：万人次/日） 方式 国铁 轨道交通公共汽车出租车 小汽车 摩托车 自行车 出行量 189.2 207.6 319.2 11.5 1026.4 20 43.6 比例（%） 10.4% 11.4% 17.6% 0.6% 56.5% 1.1% 2.4% 表 7 亚洲城市出行方式（不含步行）构成 方式 轨道 公交 出租车 除去公共汽车的机动车 非机动车 香港 14% 51% 14% 19% 1% 东京都市圈 42% 4% 3% 27% 24% 东京区部 57% 4% 5% 14% 19% 表 8 上海全市/中心城出行方式（不含步行）构成（2009 年） 方式 公共交通 个体机动 电（助）动车 自行车 全市 34.2% 27.1% 20.5% 18.2% 中心城 47.0% 26.5% 12.9% 13.6% 表 9 北京六环内出行方式结构（不含步行）构成（2010 年） 方式 轨道 公交 小汽车 出租车 自行车 其它 比例（%） 11.5% 28.2% 34.2% 6.6% 16.4% 3.1% 2.3 公共交通机动化出行分担率公共交通机动化出行分担率 如果只统计公共交通和个体机动等机动化交通方式，得到公交在机动化出行中的比重，更加突出反应了各种机动化方式之间的相互竞争关系和定位。
如：大伦敦公共交通（包括国铁、轨道交通、公共汽车）机动化出行分担率为 40.4%；首尔公共交通（包括轨道交通、公共汽车）机动化出行分担率为 58%；新加坡公共交通（包括轨道交通、公共汽车）机动化出行分担率为 47% 表 10 大伦敦机动化出行方式构成（2006 年，单位：万人次/日） 方式 国铁 轨道交通 公共汽车 出租车 小汽车 摩托车 出行量 189.2 207.6 319.2 11.5 1026.4 20 比例（%） 10.7% 11.7% 18.0% 0.6% 57.9% 1.1% 表 11 首尔机动化出行方式构成（2002 年） 方式 轨道 公交 出租车 个体机动 比例（%） 25% 33% 10% 32% 表 12 新加坡机动化出行方式构成（2004 年） 方式 轨道 公交 出租车 小汽车 摩托车 比例（%） 15% 32% 11% 38% 4% 2.4 不同区域公共交通出行分担率不同区域公共交通出行分担率 通过不同区域的公共交通出行分担率能够更加全面地揭示城市交通模式的特点 中央伦敦、内伦敦、外伦敦、外伦敦以外四个从内到外不同的区域范围，机动化方式比重递增，由公共交通主导转变为由个体机动主导；上海中心城公共交通（包括轨道、公共汽车）出行分 5 担率为 34.6%；东京区部公共交通（包括轨道、公共汽车）出行分担率为 47%。
表 13 大伦敦不同区域公共交通出行分担率（2004 年） 中央伦敦内 内伦敦其它 外伦敦内 大伦敦以外 中央伦敦和内伦敦其它之间内伦敦其它和外伦敦之间 外伦敦与中央伦敦之间 外伦敦和大伦敦以外 合计 公共交通 18% 20% 13% 3% 70% 38% 81% 16% 24% 个体机动 6% 31% 51% 69% 18% 56% 17% 81% 43% 慢行 76% 49% 36% 28% 12% 6% 2% 3% 33% 表 14 上海全市/中心城全方式出行方式构成（2009 年） 方式 公共交通 个体机动 非机动车 步行 全市 25.2% 20.0% 28.6% 26.2% 中心城 34.6% 19.5% 19.5% 26.5% 表 15 东京都市圈/区部全方式出行方式构成（2004 年） 方式 轨道 公共汽车 小汽车（含出租车）两轮车（含摩托车） 步行 都市圈 32% 3% 23% 18% 24% 区部 44% 3% 15% 15% 23% 2.5 早高峰进城公共交通出行分担率早高峰进城公共交通出行分担率 公共交通出行分担率统计口径可以进一步界定到交通矛盾最为突出时段和方向上。
伦敦、东京等大都市早高峰进入核心地区的公共交通出行分担率都高达 80%以上 表 16 伦敦早高峰（7:00-10:00）进入中央伦敦的出行方式构成（2006 年） 国铁 地铁 公共汽车 出租车 小汽车摩托车 自行车 归类 轨道交通 公共汽车 个体机动 自行车 比例 （%） 78.2% 11.2% 9.0% 1.6% 表 17 东京进出中心城（区部）及核心区机动化方式构成（2000 年） 轨道 公交 小汽车 进出中心城 82% 1% 17% 进出核心区 82.2% 2.2% 15.6% 2.6 通勤公共交通出行分担率通勤公共交通出行分担率 为了进一步明确交通矛盾较为突出的、 以通勤为出行目的的公共交通出行分担率 伦敦以通勤为目的全方式出行中公共交通出行分担率为 44.6%，明显高于全目的的 30.1% 表 18 伦敦通勤出行方式构成（2006 年） 方式 公共交通 出租车 小汽车 摩托车 自行车 步行 比例（%） 44.6% 2.0% 37.5% 1.2% 2.6% 12.1% 3 实践应用实践应用 根据定义辨析， 公共交通出行分担率的统计口径多种多样， 针对不同的用途应采用不同涵义的公共交通出行分担率指标。
6 针对《公交都市考核评价指标体系》中的两项指标（公共交通机动化出行分担率、不含步行的公共交通出行分担率） ，结合国外众多城市的指标值作如下统计分析 表 19 国外城市公共交通出行分担率情况 人口（万人） 陆地面积 （平方公里） 步行 非机动车公共交通个体机动年份公共交通机动化出行分担率 不含步行的公共交通出行分担率 巴黎内环 650 762 4% 1% 62%33%200865% 65% 波哥大 680 1775 15% 4% 62%19%200877% 73% 孟买 1250 603 27% 6% 52%15%201178% 71% 东京区部 880 622 23% 14%51%12%200981% 66% 新德里 1100 431 21% 12%48%19%201172% 61% 库里蒂巴 190 430 21% 6% 45%28%201162% 57% 新加坡 510 712 22% 1% 44%33%201157% 56% 布拉格 120 496 23% 1% 43%33%200957% 56% 班加罗尔 840 226 26% 7% 42%25%201163% 57% 维也纳 160 415 28% 5% 36%31%201054% 50% 大阪 270 222 27% - 34%39%200047% 47% 马德里 310 606 36% - 34%30%200653% 53% 台北 260 272 15% 5% 32%48%201040% 38% 伦敦 780 1579 30% 2% 27%41%201140% 39% 巴塞罗那 150 98 38% 26%36%200642% 42% 柏林 340 892 29% 13%26%32%201045% 37% 大赫尔辛基 137 3697 26% 7% 26%41%201039% 35% 斯德哥尔摩郡 206 6488 23% 5% 25%47%201035% 32% 多伦多 240 630 8% 1% 24%67%200626% 26% 哥本哈根 55 88 19% 26%22%33%201040% 27% 艾哈迈达巴德 560 281 22% 14%22%42%201134% 28% 纽约 820 790 39% 6% 22%33%201040% 36% 罗马 370 1290 21% - 20%59%200625% 25% 芝加哥 270 589 19% 1% 16%64%200820% 20% 悉尼 460 1580 18% 2% 11%69%200914% 13% 墨尔本 410 1566 13% 3% 7% 77%20078% 8% 由上表可以看出，从公共交通全方式出行分担率、公共交通机动化出行分担率、不含步行的公共交通出行分担率三项指标来看，伦敦、纽约、柏林、赫尔辛基、斯德哥尔摩、哥本哈根等世界闻名的“公交都市”指标值均低于我国 30%、60%、45%的考核值。
除了哥本哈根， 这些城市共同的特征是非机动车出行比例较低， 个体机动化出行比例较高， 但个体机动化出行主要分布在城市外围组团， 在高峰期通勤出行以及向心交通出行中公共交通占据绝对的主导地位 特大城市以伦敦为例，小汽车人均保有量由市中心向外围逐渐递减，即人口、就业岗位密度越高，人均小汽车保有量越低，同时市中心区轨道交通网络最为发达，加上大规模的公交专用道系统（285km） ，最大化地保障了高峰期通勤出行的公共交通服务，特别是进入中 7 央伦敦的出行中公共交通比例超过 80% 图 2 大伦敦地区人口及就业岗位密度分布 图 3 大伦敦地区人均小汽车保有量分布 图 4 中央伦敦地区轨道交通网络 图 5 大伦敦地区公交专用道系统 图 6 大伦敦地区跨区出行方式结构 大中城市以赫尔辛基为例，大赫尔辛基地区人口 136.6 万，其中赫尔辛基市拥有私人小汽车 24 万辆，千人拥有约 403 辆，外围地区千人小汽车拥有更是高达 430 辆以上尽管小汽车出行在赫尔辛基占据了主导地位， 但赫尔辛基仍拥有一张由有轨电车、 公共汽车、 地铁、通勤铁路、渡轮等构成的密集公共交通网络，保障高峰期通勤出行公共交通服务，特别是在赫尔辛基都市区范围轨道交通走廊沿线，早高峰公共交通出行分担率均在 50%以上。
8 20.235.250.248.859.846.139.634.430.62018.610.914.225.66.86.66.77.67.312.3737.425.921.221.919.124.525.80%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%步行自行车公共交通小汽车其它 图 7 赫尔辛基不同范围出行方式结构 图 8 赫尔辛基轨道交通网络 图 9 早高峰公共交通出行分担率 可见，国际水准的“公交都市”在定期统计发布公共交通全方式出行分担率的同时，更加关注的是特定时段（早晚高峰） 、特定地区（交通拥堵的核心区域） 、特定目的（通勤出行）的公共交通出行分担率数据 基于特定时段、特定地区、特定目的的公共交通出行分担率，可以提出不同类型城市交通拥堵地区公共交通服务水平改善目标与考核指标， 如核心区域、 交通走廊公共交通通勤分担率提升目标、行程速度提高目标、乘客满意度提高目标等，集中有限人力、物力资源，有效提升我国城市关键时段和方向的公共交通服务水平 相应的公共交通服务改善提升措施也集中在以加密核心区轨道交通网络、 加大核心区公交专用道建设、 扩充跨区通道走廊公交运力等为主。
另外， “公交都市”不应分大小，中小规模城市也能发展成为“公交都市” ，但无需一味地追求像特大城市、 大城市一样的高公共交通出行分担率， 而是通过合理的策略和举措引导中小城市出行结构的合理化和交通系统的可持续发展 4 结语结语 国家“公交都市”示范工程建设是一项重大的民生工程，是治理城市交通拥堵问题的根本途径，公共交通出行分担率作为一项传统的评价指标，在“畅通工程” 、 “治堵工程”中都是极其重要的考核指标， “公交都市”示范工程中也不例外，但其涵义较广，且统计口径多 9 样，正如城市 GDP 考核指标一样，过分地追求漂亮的数据，而违背常理、转换概念，反而错失扭转城市交通出行结构的真正时机 【参考文献】 【参考文献】 [1] 江苏省人民政府. 江苏基本实现现代化指标体系（2013 年修订，试行）[R]，2013. [2] 南京市规划局. 2012 年南京交通发展年度报告[R]，2012. [3] 陆锡明. 亚洲城市交通模式[M]. 同济大学出版社，2009. [4] LTA ACADEMY. Passenger Transport Mode Shares in World Cities[J]，2011. 【作者简介】 【作者简介】 凌小静，男，硕士，南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司，综合交通规划二所所长，工程师。
电子信箱：16788952@.com 杨涛，男，博士，南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司，董事长，教授电子信箱：yangtao@ 施泉，男，硕士，南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司，综合交通规划二所所长助理，工程师电子信箱：shiquan@ 。