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1、0738.城市规划和公共政策视角下的非正规城市思考李娜杨俊雷韩敏裴沛摘要:快速城市化产生 了繁华、有序的正规性城市,但是这样的正规城 市却由 于过高的生活成本和有限的就业机会而很难接纳那 些被边缘化的城市弱势群体,他们往往只能居住在一些基础设施不完善,地产没有保障的落后街区。这样的街区被主流社会认为是城市的毒瘤,是 贫民窟、城 中村、棚 户区等的代名词产生 了诸如 贫困、拥挤、污染甚至安全隐患等城市问题,即非 正规城 市。然而事实上非 正规城市是城 市的一种表现形 式,它具备一个完整的城市 系统所包含的所有要素。本文旨在通过分析非 正规城 市系统,从城市公共政策以及城市规划的角度来探讨非正规城
2、市空间存在的合理性和可能性。关键词:非正规性非正规城市城市规划公共政策Abstr a ct:Ra pi d盯1a mza t ionPr od ue edaPr oS Per ou sa ndo rd er iyf or ma li t yeit y,bu tt h eh ighe os tof livi nga ndli mit edJoboPPo rtu ni t ie st he reea uset ha ti tdif f ieu lt toa e e eP tt ho se认hoa r ema r gin aliz ed盯1a ns o eialvuh ie rallegr ou P
3、s.The yea non L l yl iv eint h eba ek认 a rd b lo eksw lieh inf r astr ll ctll re15notPer f eet,re ale state15nogua ra nte e.Thema instrea mso eie t yt h in L ksu ch blo eksa ret h e盯1a nea n ce几15sa mea s shl nls,vil lage s,a nd f ilrn lla nd,a ndt h enea use alotofPr oblemss ueha sPo V e rt3,er o、
4、、ded,Pol lu t iona nd da nge ri nt heei t v,t h isist hei nf or maleit y.Ho、v e rinf a ctinlbr malei t y15af or moft heei t y,i t ha sae o n l】let eei t yS yste n le o nt日i ns al lelemen ts.Int hisPa per、througha nal ysist h ei n f or ma leit yS yst emtodiseus se st he ra tion ali t ya ndt hePo ssi
5、b i li t yoft hei nf or malei t yf romt h ea ngle oft h e盯1a nPla n ni nga ndPu bliePolic y.Key 、 恻6rds :Inf or ma li t y;Inf or ma lei t y;钊比a nPla m ung;Pu bliePoliey1非正规城市理论渊源1.1非正规性非正规性不是一个独立的词条,而是作为正规性的对立面衍生而出的,经常出现在经济学、社会学、管理学等学科文献中,如:非正规金融、非正规就业、非正规生活等等。非正规性一般具有非官方、非正式、非常规、甚至非法、无秩序的、随意的等特点,同时
6、,无形、无秩序的非正式也可以理解为具有活力的多样性。非正规性基于 一种传统惯性和人们的自发性也同样是控制和强化社会的手段,不 同于自上而下的正规性,非正规性是一种 自下而上的自由化的社会组织逻辑。但是非正规城市也具有其局 限性,因为非正规性的产生与法律权威或者是城市开发管制政策的缺失相关,所以它存在一定的风险和危险性,常常与混乱、犯罪、剥削、歧视甚至是恐怖活动相联系。1.2非正规城市1 9 7 。年代关于非正规部门的讨论主要集 中在给正规劳动 以及经济领域,而没有直接地关注城市空间及城市生活形态。但是,非正规部门和非正规经济必然会投影与城市物理空间中。全球范围内看,1 9 9 。年代以前,非正
7、规性城市一般是指第三世界城市中那些环境质量低劣的贫民窟或拥挤混乱的违法 自建住宅建筑等,城市更新和再开发的政策多集 中在物质环境规模的控制和 空间形象的整治上 l 。19 9 。年代以后,非正规性己不再被视为一种通过 自建而改善居住环境的简单手段或结果,人们开始树立起全面和客观的认识,非正规性城市的正面意义也不断为人们所关注:非正规城市具有独特 的城市肌理和社会空间,它是一个动态的过程和存在的状态,具有相当的灵活性与可持续发展性。换句话说,非正规性己从被改造 的对象演化为一种发展路径,它“不仅仅指穷人或特定劳动阶层或边缘人群的活动,它是一个在 自由主义范式下的组织逻辑” 2 。2非正规城市系统
8、经济学、社会学、地理学对城市有不同的定义。城市规划学科中将城市定义为:城市是以非农业产业和非农业人口集聚为主要特征的居民点。虽然各学科定义侧重点各有不同,但是均提到城市作为一个系统应包括:人、空间、活动等三大要素。非正规城市作为一种城市表现形式,也包括以上三种要素,本文从非正规城市的主体:居民,非正规城市的物质承载空间以及非正规城市中所进行的活动来分析分正规城市系统构成。2.1非正规城市群体城市的主体应该是人,为人提供安生立命的居所。随着城镇化的不断推进,越来越多的人涌入城市,而新增的城市人口中,很大一部分是居无定所的穷人,像样的而且价格能够被这些人接受的住房太少,城市新增的人口大部分则是被非
9、正规 的城市空间所消化。(1 )外来从业人员城市以其强大的经济实力和更多的就业机会一直吸引着大量的人。随着工业化和农业现代化,在农村产生大量的剩余劳动力,这部分劳动力从农业中转移出来,来到城市寻找就业机会。一般泛指建筑行业、搬运行业等等技术含量低、体力劳动为主的从业人员和街头商贩等,以农民工为主。他们大都教育水平不高,收入水平低,没有固定的居所和 职业。(2)“被城市化”的失地农民随着城市化的快速发展,城市规模日益扩大,城郊农村土地被“圈占”的范围也越来越大,与此同时由于土地产权模糊,征地理论滞后,操作不规范,越来越 多的被征地农民出现失地、失业,缺少保障问题。这样一个群体,他们的耕地被征,他
10、们的村落被城市包围,他们被提供了一种昂贵的、强加的生活方式一 一城市化。然而他们中大多数仍然居住在“城中心”的村落中,他们没有正规的就业,没有享受城市福利待遇。(3)大学生“蚁族”大学生“蚁族”是“8 0后”一个鲜为人知的庞大群体一一“大学毕业生低收入聚居群体”,指的是毕业后无法找到工作或工作收入很低而聚居在城乡结合部的大学生。随着 中国社会城市化、人口结构转变、劳动力市场转型、高等教育体制改革等一系列结构性因素的的变化,越来越多的大学毕业生选择在大城市就业。再加上我国就业形势变化、房价过高、大学生就业观念滞后等原因,在大城市出现的继三大弱势群体(农民、农民工、下岗职工)之后的第四大弱势群体:
11、受过高等教育,主要从事保险推销、电子器材销售、广告营销、餐饮服务等临时性工作,有的甚至处于失业和半失业状态;工资低,无“三险”和劳动合同,该群体呈现出聚居的生活状态 3 。(4)旧街区原住 民老街区中的原住民所剩不多,居民多为“弱势”,年轻的、有能力的基本不能忍受这里的恶劣环境而迁入了新建的社区,剩下的原住民大都是老人,其他人群大部分为小商小贩和进城打工仔 a 。这个群体 中的街区原住民是城市的主人,他们热爱并且习惯了这里的生活,对街区怀着极大的感情,也为街区生活带来活力。一般而言,非正规人群有以下一些特征:经济收入水平较低;缺乏应有的社会保障;无固定的住房,或者居住条件差;生活环境恶劣;生活
12、随意性较大;他们是社会的弱势群体,生活在社会的底层。他们为城市的建设作出 了巨大的贡献,却没有受到城市的保护。2.2非正规城市空间(1 )城 中村城中村是城市中一种低租金社区的称呼,该社区是外来移民首次或第二次的落脚点,具3有移民文化特征。从狭义上说,是指农村村落在城市化进程中,由于全部或大部分耕地被征用,农民转为居民后仍然在原村落居住而演变成 的居民区,亦称为“都市里的村庄”。从广义上说,是指城市高速发展的进程中,滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。(2)棚户区棚户区是城市中个人或群体以非常规方法占用空地及空房而造成某一 区域的发展。是城市建成区范围内、平房密度
13、大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、差、乱的区域。其中城市建成区仍然存在的、在集体土地上建造的城中村也属于棚户区性质。(3)城乡结合部城乡结合部是指兼具城市和乡村土地利用性质的城市和乡村地区的过渡地带,又称城市边缘地区。早期城市与乡村的景观差 异 明显,随着城市化过程,城市不断向外扩展,使得毗邻乡村地区的土地利用从农业转变为工业、商业、居住区以及其他功能,并相应的兴建了城市服务设施,从而形成包括郊区的城乡交错带。在城乡结合部,由于其优越的区位、廉价 的房租,加上管理薄弱,使得大量的外来人口居住在此,为这一代的经济发展带来了活
14、力,但是恶劣拥挤的居住环境也带来了相应的安全、环卫等隐患。(4)老街区在中国,自古以来缺乏有效的城市规划管理系统,除却中央集权都城有规划的痕迹,其他城市大都是 自然生长 的。在地域社会中保留着 自建传统和 民间社区组织,老百姓根据最原始和朴实 的需求建设自己的住宅和社区环境。一个村落、一个街区、甚至 一个城市都是自建住房,自己维护,自我更新,这一直是我国民间传统的建城方式。在这种不断的 自建过程 中,形成了独特而有 自然肌理的地域空间文化、民间的社区组织以及极富活力的街巷文明。非正规城市空间有着以下共同特征:基础设施不足;环境卫生状况差;住房质量差,拥挤,没有安全感;居住权没有保障;房屋建设自
15、发,没有经过正规规划;外表老旧功能齐全,活力十足;空间复杂有机,有着独特的空间肌理。非正规城市空间是一种自下而上的规模积累过程,它的形成往往更契合人们的生活需要,因地制宜的遵循土地、气候、环境效率、生产模式等一切自然和人工的逻辑,最终形成一种复杂、多样、秩序并存 的有机城市空间。2.3非正规城市活动城市的建立离不开人类的活动,雅典宪章指出城市规划的目的是解决居住、工作、游憩4与交通四大功能活动的正常进行。同样在非正规城市中也存在着这样四大功能活动。(1)居住按照马斯洛的人的五种基本需求,生理需求中的睡眠和安全上的需求都需要居住来提供。而随着城市人口的不断扩增,用地日益紧张,高房价的正规城市无法
16、满足人们的居住需求。而此时非正规城市相对较低的房租显然缓解了城市的居住难问题,同时火热的房产市场也驱使非正规城市违法 自建房屡禁不止。非正规城市中住房空间狭小拥挤、环境卫生差、安全隐患大,基础设施缺乏,事实上并非适宜居住。但是另外一方面,在非正规空间,由于私人空间小,公共使用空间大,因而更易于人与人之间的交流,能够产生较为亲密的邻里关系。(2)工作非正规城市中的居民主要以居住在此的人群定位,因而在非正规城 市中工作就业会涉及到非正规就业和正规就业两种,本文主要从非正规城市中的非正规就业进行分析。根据中华人民共和 国人力资源和社会保障部解释:未签订劳动合同,但己形成事实劳动关系的就业行为,称为非
17、正规就业。非正规城市中的非正规就业行为包括 自由职业和雇佣两种,如:街头流动摊贩、拾荒者、街头艺人、补鞋匠、搬运工、小餐馆服务员等。(3)交通非正规城市空间作为城市的一部分,其 内的街巷空间也是城市交通系统的一部分。非正规城市空间内的建筑密度较大,路面情况较差,行人较多,交通基础设施不完善,并不适宜作为城市道路通行。因而位于城市中的非正规空间成为了城市交通便捷性 的阻碍,如城中村片区、棚户区、老街区等。非正规空间内部的交通便捷灵活,通达性很强,街巷之间交通便捷是非正规城市空间保存活力的原因之一。(4)游憩非正规城市空间由于用地紧张,游憩设施以室内为主,室外体闲空间极度缺乏。各种小型的商业服务设
18、施在非正规城市中铺展开来,消费层次较低,龙蛇混杂,满足了人们体闲娱乐的需求同时也容易滋生不健康 的生活习惯。另一方面非正规空间的多样性又生发出丰富有趣的街巷体闲活动,老年人一起在街边拉拉家常、打打牌,孩子在街巷间自有奔跑、玩耍,还会有传统的杂耍艺人游走在街巷中,糖画、泥人、剪纸这些只停留在记忆中的生活情景在非正规城市空间中还能找寻。非正规城市活动有以下特征:居住环境恶劣;工作繁重、收入低、无保障;交通成本 占生活成本比例高;生活娱乐设施匾乏;生活原真性强。非正规城市中的活动是一种基于生活需求本身的有序,没有被强制协调后的统一,具有其独有 的多样性和趣味性。53非正规城市存在的合理性简.雅各布斯
19、的美国大城市的生与死对于现代理性规划的正规性城市如同当头棒喝,她强调城市的多样性,城市对弱势群体的包容,强调城市特色文化等。3.1非正规城市一一保持城市的多样性城市是由无数个不 同的部分组成的,各个部分也表现出无穷的多样化,大城市的多样化是自然天成的 s 。非正规城市发生在理性规划之前,立足于人们的多样性生活需求,是不同于正规城市空间的一种存在。在理性规划以前,城市是由居民点演变而来,城市发生出自于对自然环境的一种适应。因而不同的地理位置、气候环境、地形地貌就相应的积累成不 同的城市原型,这种城市因地制宜,生态而又紧凑。随着经济社会的发展,人们对生活环境的要求也逐渐增多,文化、风俗习惯、宗教等
20、因素开始影响城市的建设。这样遵循 自然环境和人们需求的 自发生长的城市,往往具备多样性的同时又具备规则性和秩序性。3.2非正规城市一一为城市弱势群体提供居住保障按照新 自由主义政策的正统观,最繁荣的状态就是让穷人拥有 自己居住地的产权 6 。现代理性主义城市规划接受了新白由主义这种拥有产权的观点,她以一种理想的方式倡导建设一些人口分布不太密集 的郊区 ; 。这里的房屋可以通过抵押贷款的方式购买一 一前提是生活在这里的大部分人拥有正式工作,固定收入,因而符合抵押贷款购置房产的要求。这种模式至今仍在规划着目前的城市。但是事实上这样产生的房产只有那些有支付能力的人买的起,而城市中的穷人还是无房可居。
21、非正规城市为城市中的弱势群体提供了一个栖身之所。廉价的房租是外来务工人员、刚毕业 的大学生“蚁族”是在城市赖以生存的重要所在,而对于失地农民和老街区的贫困居民来说,他们自建 的房子虽是非正规的,但是却是他们辛辛苦苦积累下来的财产,失去以后却是无处可去(除非官方妥善安置),而且随着“强拆”“钉子户”等各种社会问题的出现,对待这一类非正规空间却是需要一种更为理性的态度。3.3非正规城市一一城市经济社会发展的平衡木1 9 9 0年代 中期,全球范 围内第三世界国家中约有4 0%的城市人口(2.3亿)在从事非正规部门的工作,其 中绝大部分也生活在非正规城市当中 8 。联合国2 。 。2年的报 告显示,
22、第三世界发展中国家的总产值的功到班都是来 自非正规部门 9 。非正规部门是城市社会经济发展 的不可缺少的存在。在我国非正规就业更是经济社会发展的平衡木。一方面,我国人口基数大,随着城市化的不断加快,产生大量的农村剩余劳动力,正规部门可 以提供的正规就业 岗位根本无法满足大量的待业人口,就业问题一直是我国很重要的社会问题。因而非正规城市存在就显得很重要了,可 以促使就业的供需平衡。另一方面,非正规城市的发展为城市提供了许多廉价劳动与服务,这些劳动和服务甚至在城市发展的一定时期成为居民获得基本生活服务的来源 l 0 。这样一来,非正规城市的存在促进了城市发展与居民需求的平衡。再者,改革开放3 0多
23、年来,中国经济发展取得了举世瞩目的成就,但是同时也 出现了严重的贫富差距问题,在这种背景下,如若不能理性的正视非正规城市的存在,任何粗暴的取缔甚至是管理都会引发社会动乱,非正规城市可 以适当调和贫富差距。4非正规城市的“正规化”途径初探城市的健康发展需要正视非正规城市对城市的潜在作用,应用包容的态度去对待非正规城市。本文从城市规划和公共政策两个方面来探讨非正规城市的“正规化”。4.1城市规划视角下的“正规化”途径现代城市规划是对城市空间和实体的发展进行预先考虑,是一项系统性、科学性、政策性和 区域性很强的工作,城市规划的实施对于城市的发展建设意义重大,尤其是2 0世纪以来,城市逐步 向一种正规
24、、科学、理性的规划时代。从城市规划的角度来探讨非正规城市的“正规化”途径需要从两个方面进行。第一,针对发生在城市规划以前的非正规城市的改造。非正规城市大都是随机生长的,随着时间的推移,由居民自建的,如城中村、棚户区、老街区等等。这一类非正规城市的改造主要追求城市的形象更新和土地开发经济利益最大化,而城市居民的公共利益和生活需求往往被忽视,改造方式多是大拆大建,民间自建的多样化生活模式也被破坏。如散布在街头巷尾 的小商小贩、小吃店、杂货铺甚至是街边的拾荒者、卖花 的小姑娘 等等都是城市活力、多元化的体现,在城市改造过程中不应该单一的集中到超级市场中。因而,在对非正规城市的改造过程中,要防止暴力拆
25、迁和社区文化的毁坏,对于富有活力的社区要进行价值评估,不仅仅考虑改造后的经济价值,更要衡量其社会和文化价值,做到循序渐进,在满足人们生活需求、尊重特色文化的同时进行物质 空 间环境的开发和 改造,降低住区密度,改善居住条件,提供可支付的、安全、健康的住区。第二,针对城市的“非正规性”规划方法。正规性城市是经由正规规划、设计的,按照某种要求在较短时间内创造出来 的,这是一种 自上而下的精英规划,事实证明通过理性的规划来创造和管理一个复杂的城市本身就是不理性的。在第四十七届 国际城市规划大会中有学者提到“维基城市(w l K Ic lT Y)”的概念,是一种 自下而上的规划方式,主张从城市的居住者
26、那里获得灵感,让城市居民参与城市规划,从而创造出一个所有民众看得懂的城市规划。城市需要控制,需要规划,但是城市有其 自身的 自律性回,如:在整个城市规划的系统中,宏观总体规划上对城市的发展方 向可以进行控制,实行自上而下的规划,但是微观的落实到空间的修详规则需要实行自下而上的规划,因为这是涉及到居民的生活空间,没有人比使用者更有发言权。城市的正规性与非正规性并非截然对立的两个世界,二者相互之间因时因地而相互转化 l 2,在城市规划引领城市建设的今天,需要把握好对非正规城市的正规性改造,也要考虑正规城中规划过程 中的非正规性元素。4 .2公共政策视角下的“正规化”途径城市是一个有机的生命体,从出
27、生到成长都离不开人,城市的产生源于人的建设,城市的成长则源于人的管理。非正规城市作为城市生命体的一个重要组成部分,它的健康发展需要有效的公共管理。首先,对于非正规城市中的主体要关怀,防止排挤,公共机构有能力像那些弱势群体提供保护,防治他们被强行排挤。防止排挤的目标实际上只需要政治最高层的一个承诺就可以实现,如:对非正规就业的农民工的劳动权益提供保障,对失地农民的房屋产权进行保护和补偿,对外来务工人员提供社会保障等等。同时对非正规人群 的就业进行疏导和管理,并非一味的取缔,如城管对小摊贩的驱逐,其实城市生活本身就在于一种多元化、复杂性和世俗化,因而需要城市管理者有足够的包容性。城市弱势群体需要得
28、到公共政策的关怀,因为本身经济能力有限,因而公共政策 的偏 向显得尤为重要。其次,针对非正规空间,公共政策可 以把非正规街区的土地实现合法化作为目标 l 3 。土地实现合法化的最直接的方式就是颁发真正的权证,如土地产权证、长期租赁合约或者物权证等,作为抗辩第三方的证据,这些权证可以转让,也可 以作为遗产继承或是抵押。这种合法化的方式直接有效,但是因涉及多方面的利益,实施起来困难重重。第三,注重对于非正规街区基础设施的建设,改善居住条件。街区的非正规性很大程度上由于基础设施建设滞后,基础设施建设是街区融入整个城市不可或缺的条件。非正规城市空间合理存在 的首要条件是要能够适宜生存,然而它 一直都被
29、冠上杂乱、拥挤、破败 的印象,是被公共政策遗忘的角落,公权机关认为对这些地方进行基础设施建设是对它存在的一种承认,因而鲜少投资或者拒绝管理。然而这样一个落后的地方,如若没有公权机构的介入,结8果 只能是越来越破败,越来越混乱,最终也 只能等待拆除或者改造,进而引发更多的社会问题。4结语城市是一个复杂的有机体,它具有多样性的要求,一个没有历史、文化、特色的城市是没有生命 的。城市是每一个居民的城市,它具有包容性的要求,一个不能接纳多个群体的城市是没有活力的。一个现代化的城市,必须有多样性并存 的城市角落困,非正规性城市即为城市多样性 的典型代表,虽然其 中存在很多问题,但是也不能一概否决,应充分
30、挖掘其丰富的社会、经济、文化价值,以理性的态度对待,非正规城市也可以融入主流城市,成为集多样性、秩序性、宜居性、趣味性为一体的城市空间。注释及参考文献【 1 【11 龙元 王晖.非正规性城市【M.南京:东南大学出版社,20 10年3月1日2Ne z a rAlsavvad.urba n一nf ormalitva s a“New, ,wavofLife/ /An a nvaRov ,Ne z a rAlsavvad.urba nInfo rmality.【5.L.:Le xingto nBo oks,200 4:1 9【 3 廉思关于蚁族的调查研究报告 4 欧阳国辉王较.长 沙历史街巷一正规性改
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