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1、新行政诉讼法热点及难点探析新行政诉讼法热点及难点探析修法历程修法历程中华人民共和国行政诉讼法于1989年由第七届全国人大第二次会议通过，1990年10月1日实施。1999年11月21日，最高人民法院审判委员会作出最高人民法院关于执行若干问题的解释（执行解释）v2014年11月1日，十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议以152票赞成，0票反对，4票弃权，高票审议通过中华人民共和国行政诉讼法。新法条文从75条增加到103条，没有修改的25条，修改了45条，增加了33条，删除了5条。v2015年4月20日，最高人民法院审判委员会通过最高人民法院关于适用若干问题的解释（适用解释）。v行政诉讼法
2、、适用解释均于2015年5月1日施行。v关于2015年5月1日起原有司法解释的效力问题，最高人民法院认为在此之前发布的司法解释与新行政诉讼法及适用解释规定不一致的，不再适用；最高人民法院以前发布的司法解释与新行政诉讼法和适用解释规定不冲突的，仍可以继续适用。一、关于总则部分的规定一、关于总则部分的规定v（一）增加解决行政争议，减去维护行政机关依法行使职权规定v修法前第1条规定：为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。v修法后第1条规定：为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他
3、组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。v立法机关修法把解决行政争议作为立法宗旨的目的就是要求法官今后在案件审理过程中要以解决行政争议为目标，关注公民的实际诉讼请求，案件的争议焦点在哪里，就往争议最大的地方去审理，不回避问题。v行政诉讼法是一部监督行政机关依法行政的法律，而非维护和强化行政机关权威的法律。将维护行政机关依法行使行政职权予以删除，符合当前行政审判工作实际。v（二）从具体行政行为到行政行为嬗变。v新法第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。v前款所称行政行为，包括法律、法规、规章
4、授权的组织作出的行政行为。vv具体行政行为，是指行政机关处理具体的行为及行政机关行使行政权力对特定公民、法人、其他组织作出有关该公民、法人、其他组织权利义务的单方行为。v抽象行政行为，则是指行政机关为进行行政管理而制定的具有普遍约束力的规范性文件的行为。v修改后行政诉讼法明确了对抽象行政行为的一并审查的制度之后，“具体行政行为”作为可诉行政行为标准的意义已经下降，“行政行为”成为行政诉讼的核心概念。（三）增加行政机关负责人出庭应诉制度行政诉讼法第三条规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。适用解释第五条规定：行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负
5、责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。v2016年6月27日，国务院办公厅（国办发201654号）国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见第四点依法履行行政应诉职责要求：被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。经人民法院依法传唤的，行政机关负责人或者其委托的工作人员不得无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭。v漳州中院于2012年出台关于推进行政首长出
6、庭应诉工作的意见（试行），明确应当出庭应诉的行政机关首长、行政机关首长应当出庭的案件、实行行政首长出庭应诉案件备案制度、建立行政首长出庭应诉提示和行政首长出庭应诉建议制度等，并将行政机关首长出庭应诉情况纳入全市依法行政绩效考核中。二、关于受案范围的规定从修改前的八项增加到了十二项。v（1）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；v（2）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；v（3）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；v（4
7、）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（新增）v（5）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（新增）v（6）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；v（7）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；v（8）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（新增）v（9）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；v（10）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；v（11）认为行政机关不依法履行、未按照约
8、定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（新增）v司法实践中，由于行政合同源于民事合同，在行政合同法律地位尚不明确以前，一部分民事法律规定已经把应属于行政合同纠纷的案件纳入民事诉讼途径，新行政诉讼法采用列举式和原则性阐述的方式，并不足以保障将其他行政合同案件纳入到行政诉讼中。v例如：某市国土资源局与某公司签订国有土地使用权出让合同，约定如果受让方不能按时支付土地出让金应向出让人缴纳违约金，经出让人催交后仍不能支付出让金，出让人有权解除合同。合同签订后，某公司未按合同约定的期限支付土地出让金，且经某市国土资源局多次催交后仍未支付，某市国土资源局遂作出关于解除国有建
9、设用地使用权出让合同的函。某公司提起民事诉讼请求依法撤销该解除合同函，一审法院认为行政合同已纳入新行政诉讼受案范围，本案国有土地使用权纠纷属行政合同，不应当通过民事诉讼途径解决，裁定驳回原告起诉。某公司不服提起上诉，二审法院认为本案属于民事诉讼受案范围，裁定指令原审法院继续审理。v以上案例当事人的诉求看似要求撤销解除合同函，但实际上是要求人民法院评价行政主体行使优益权解除合同函的合法性问题，属于典型行政合同纠纷。而最高法院司法解释以及民事案件案由规定，均将该类案件应作为民事案件审理。也就是说，各地区就行政合同的救济途径各不相同，尚无定论。v行政协议针对的是行政机关不履行协议行政相对人提起诉讼的
10、情形，也就是常说的“民告官”就，没有突破行政相对人不履行协议的情形，也就是不允许“官告民”。v（12）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。v除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。v司法实务中常见问题：v1、关于行政机关所作技术鉴定的可诉性v全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见（法工办复字20051号）：“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提
11、起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”v2、关于行政机关政府答复行为的可诉性v征询答复是对相关事实的说明，一般不可诉，但对权利义务产生影响的除外。例如：当事人到国土部门去查询房屋用地审批情况，国土部门也将土地审批情况告知他，这种属于征询答复。如果国土部门答复认为房屋属于违章建筑，涉及对房屋进行定性问题，已经实际影响到当事人的权利，可诉。v申请人以咨询方式申请公开政府信息属于咨询，不属于政府信息公开条例调整的范畴，针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。对于此类咨询申请，法律并没有要求行政机关必须书面答复的规定。v案例
12、：最高人民法院（2015）行提字第19号行政判决书v3、关于行政机关内部层级监督行为的可诉性v最高人民法院认为，上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。故起诉人民法院不履行层级监督职责，不属于行政诉讼受案范围。v案例：（2016）最高法行申1394号行政裁定v4、关于信访处理行为的可诉性v最高人民法院关于
13、不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复2005行立他字第4号答复：v一、信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据信访条例作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据信访条例处理信访事项的行为或者不履行信访条例规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。v二、对信访事项有权处理的行政机关依据信访条例作出的处理意见、复查意见、复核意见和
14、不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。vv5、关于行政机关自设义务可否归属法定职责问题v行政机关在职权范围内以公告、允诺等形式为自己设定的不违反法律禁止性规定的义务，可以作为人民法院判断其是否对原告负有职责的依据。v例如：行政机关允诺若有人能在招商引资项目落户到本地，即以落户项目标的的1%作为奖励。后A成功引进一个项目，要求行政机关予以奖励，但行政机关不予答复。A向法院起诉要求支付奖励款，该行政机关败诉。v6、关于行政机关内部指令行为的可诉性v公民、法人或者其他组织对上级行政机关基于监督管理职责对下级行政机关作出的通知、命令、答复、回函等行为提起诉讼的，人民法院应当引导并告
15、知当事人对下级行政机关作出的对外发生法律效力的行政行为提起诉讼。但上述通知等行为设定了当事人权利义务并送达当事人，且当事人无法通过起诉下级行政机关行政行为维护权益的除外。此时，行政机关的内部指令外化，且对当事人权利义务产生影响，可诉。v7、关于起诉期限届满后当时再行提起不履行法定职责之诉是否受理问题v最高人民法院关于当事人在起诉期限届满后另行提起不履行法定职责之诉能否受理问题的答复（2015）行他字第1号：“公民、法人和其他组织在起诉期限届满后，又以行政机关拒绝改变原行政行为为由，起诉行政机关不履行法定职责的，人民法院一般不予受理。但法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原
16、行政行为的除外。”v8、关于程序性行为的起诉和审查问题v公民、法人或者其他组织针对行政机关在行政程序中作出的受理、补充材料、调查、听证、延期、中止、批准、审批等不直接影响其实体权益的行为提起诉讼的，人民法院应当引导并告知当事人对行政机关最终作出的行政行为提起诉讼。但对实际具有终结行政程序效力，且无法通过起诉其他行政行为维护权益的补充、更正通知或者决定等程序性行为除外。三、完善管辖制度（一）调整第一审行政案件的管辖规定1、扩大中级法院第一审行政案件管辖范围（县级以上地方人民政府所作行政行为提起诉讼的案件由中级法院管辖）2、取消上级人民法院可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判的规定3
17、、保留了上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件的规定v（二）经复议行政案件的管辖v行政诉讼法第十八条第一款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。v适用解释第八条规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。v（三）探索建立跨行政区域管辖制度v福建省高级人民法院于2015年9月10日召开新闻发布会发布关于部分行政案件实行跨行政区划管辖的公告，确定自2015年9月21日起在全省范围内实行部分行政案件跨行政区划管辖。v主要依据：1、政策依据：党的十八届三中提出
18、“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”、四中全会提出“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。2、法律依据：行政诉讼法第18条第2款规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。v总体目标是：探索建立公正、高效、权威的行政审判机制，确保人民法院依法独立行使行政审判权，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。v根本目的是：更好地发挥行政审判促进社会公平正义的职能作用，提高行政审判司法公信力，增强人民群众满意度。vv主要内容：1、在全省除龙岩以外八个设区市基层人
19、民法院实行相对集中管辖。漳州地区确定芗城、龙海、漳浦3个基层人民法院作为集中管辖法院，管辖指定范围内原由其他基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件。v芗城法院集中管辖：原属龙文法院、漳浦法院、华安法院、平和法院、南靖法院案件v龙海法院集中管辖：原属芗城法院、长泰法院案件v漳浦法院集中管辖：原属龙海法院、云霄法院、诏安法院、东山法院案件v2、在全省各中级人民法院实行市、县（区）二级政府为被告的一审行政案件跨行政区划管辖。即将全省九个设区市划分为三个片区，各片区范围内的原属当地中级人民法院管辖的以市、县(区)二级政府为被告的一审行政案件，统一指定给片区内其他中级人民法院管辖，且不对应交叉管辖。v第一片
20、区：福州、莆田、宁德v第二片区：厦门、漳州、泉州v第三片区：龙岩、三明、南平v第二片区管辖权调整情况：v漳州中院管辖原属厦门中院一审行政案件v泉州中院管辖原属漳州中院一审行政案件v厦门中院管辖原属泉州中院一审行政案件v3、下列一审行政案件不实行跨行政区划管辖：1.以省政府、省直行政机关以及各设区市的市直行政机关为被告的案件，但上述行政机关因作出维持的行政复议决定而成为共同被告的案件除外；2.海关行政案件、知识产权行政案件以及生态行政案件；3.起诉人明确要求由原管辖法院管辖，经释明仍不愿跨行政区划管辖的案件；4.各中级人民法院依法提级管辖原属其下级人民法院管辖的一审行政案件；5.原属平潭法院管辖
21、的一审行政案件。v行政机关向法院申请非诉执行案件不列入此次行政案件管辖权改革范围内，此类案件仍然适用原有规定。v跨域管辖前后败诉率对比：v2014年全市行政案件败诉率4%，2016年全市败诉率10.77%。四、完善诉讼参加人制度v（一）明确原告资格v行政诉讼法第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。v三个具体判断标准：1、合法利益；2、行政行为；3、因果关系（行政行为对合法权益造成影响）。v司法实践中原告具有主体资格的几种情形：v1、物业管理委员会v业主大会或者业主委员会对涉及业主共同权益的行政行为，可以以自己名义提起诉讼；v依
22、法产生但未备案的新业主委员会，认为行政行为侵犯业主共同权益，可以以自己名义提起诉讼；v业主大会或业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数且占总数过半数的业主可以以自己名义提起诉讼；v业主个人不能以自己名义侵犯业主共有权益的行政行为提起诉讼，但主张自身权益收到侵害的除外。v2、相邻权人；v3、公平竞争人；v4、牵连关系而存在利害关系人；v5、投诉举报者；v6、征收、征用集体土地的原告主体资格v最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定规定：村民委员会或者农村集体经济组织可以自己名义提起诉讼，村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的，过半数村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。
23、v对宅基地、自留地或者承包地等享有合法使用权的农民认为行政机关作出的征收补偿安置行政行为侵犯其承包经营权或者安置补偿权的，可以自己名义依法提起行政诉讼。v几种例外情形原告不具有主体资格：v1、一般债权人；（基于合同关系无原告主体资格，但法律、行政法规要求行政机关在作出被诉行政行为时应考虑特定债权人权益的，债权人可以自己名义提起诉讼。）v2、患者对卫生局发放医疗机构许可证许可行为；v3、被征收人对被征收土地出让后建设用地许可、建设工程规划许可、建筑工程施工许可等行为。v（二）进一步明确被告资格v1、没有经过行政复议的案件，由作出行政行为的行政机关作为被告。v2、经过复议的案件分以下几种情形确定：
24、（1）复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；（2）复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。（3）复议机关在法定期限内未作出复议决定的，可选择起诉原行政行为，此时由作出原政行为的行政机关作为被告；也可以选择起诉复议机关的不作为，此时由复议机关作为被告。v复议维持和改变原行政行为：v（1）关于复议机关维持原具体行政行为。适用解释第6条规定包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。v（2）关于复议机关改变原行政行为。v执行解释规定：(一)改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；(二)改变原具体行政行为所适用的规范
25、依据且对定性产生影响的；(三)撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。适用解释（26条）重新作出规定，仅指复议机关改变原行政行为的处理结果。v司法实践中关于适格被告的具体情形：v1、商业银行v商业银行不是行政机关，没有作出行政行为的职权依据，但商业银行作出具有行政职权性质的行为除外。v2、土地收储中心v国务院四部委规定土地收储中心隶属于土地管理部门，属于事业单位性质，实践中土地收储中心往往行使行政机关的权力，具有行政行为性质，可为适格被告。有些地区土地收储中心直接隶属于政府，如果确有证据证明属于政府设立，可以政府为适格被告。v3、公立高校v一般不可诉，公立高校为事业单位，但对公立高校行
26、使的一些管理权，如学位授予、开除等决定，可诉。v4、政府办公厅（室）作出政府信息公开本级人民政府为适格被告。v最高人民法院关于政府办公厅（室）能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题的请示的答复（2015）行他字第32号：“公民、法人或者其他组织向政府办公厅（室）提出的信息公开申请，应当视为向本级人民政府提出。人民政府对公民、法人或者其他组织提出的申请，可以政府办公厅（室）的名义进行答复，也可以由负责政府信息公开工作的部门加盖“某某人民政府办公厅（室）信息公开专用章”的形式答复。公民、法人或者其他组织对以政府办公厅（室）或者负责政府信息公开工作部门作出政府信息行政行为不
27、服提起诉讼的，应当以本级人民政府为被告。v5、开发区管委会。v不同层级批准设立的开发区其被告主体资格不同。对法律、法规、规章授权设立的开发区作出的行政行为不服的，可以以开发区的名义作为被告。但是对于规章以下的规范性文件授权设立的开发区做出的行政行为不服的，一般以设立该开发区的地方级人民政府为被告。v6、村委会能否作为被告问题v当事人对村民委员会、居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会、居民委员会为被告。v当事人对村民委员会、居民委员会接受行政机关委托作出的行政行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。v行政诉讼法第26条还规定：两个以上行政机关
28、作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。v行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。v行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。v行政机关被撤销或职权转移：v1、行政机关被撤销，其职权归属于原有其他机关；v2、行政机关被撤销，其职权被归入新组建的综合或专门行政机关；v3、原行政机关被撤销，另外成立两个或更多的行政机关，其原有职权分别由该两个行政机关行使；原机关有不同职能，分别转移，由承受机关负责。v4、行政机关被撤销，其职权被收归人民政府；v5、行政机关被撤销，其职权随政府只能转变而不复存在，其事务转由企业社会组织自我管理；v6、行政机关被撤
29、销，其职权分别被归入另外两个或两个以上机关；v7、某一机关的一部分职能划归其他机关行使；v8、某一机关没有撤销，但其一部分被归入新组建的综合或专门行政机关；v9、行政机关被撤销，但没有明确谁来承担责任。五、关于证据的规定v（一）扩大证据种类v1.书证；以文字、符号所记录或者表达的思想内容，证明案件事实的文书，如罚单、营业执照等v2.物证；用外形、特征、质量等说明案件事实的部分或者全部的物品。v3.视听资料；运用录音、录像等科学技术手段记录下来的有关案件事实和材料。v4.证人证言；证人以口头或者书面方式向人民法院所作的对案件事实的陈述。v5.当事人的陈述；当事人就自己所经历的案件事实，向人民法院
30、所作的叙述、承认和陈词。v6.勘验笔录、现场笔录；v7.鉴定意见（原为鉴定结论）；v8.电子证据，是指与案件事实有关的电子邮件、网上聊天记录、电子签名、网络访问记录等数字形式存在的证据。电子证据的载体包括磁盘、硬盘、光盘等计算机软件、硬件和网上淘宝、电子邮件、微博、MSN、QQ账号等虚拟网络交易和交流方式的记录等。v（二）完善被告举证责任v第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据除外。v第六十七条规定：关于行政机关提交证据的期限
31、，规定行政机关在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。（修改前为十日）v为了查明事实，新法增加被告延期举证和补充证据的规定。v关于延期举证规定：被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。v关于补充证据规定：原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据，经人民法院准许，被告可以提供证据。v适用解释第九条规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。v作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以
32、由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。v（三）明确原告的举证责任v最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第七条规定：原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。v原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。v修改后行政诉讼法关于原告举证责任，体现在两类特定案件中：v第一类在诉被告不履行法定职责案件中，应当提供其向被告提出申请的证据。v例外：1、被告应当依职权主动履行法定职责；2、原告因正当
33、理由不能提供证据。v第二类在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。v六、关于起诉和受理的规定v(一)关于复议前置八种情形v1、行政复议法第十四条：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。v2、行政复议法第三十条第一款：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草
34、原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。vv该条被称为行政法中著名的“麻烦”条款，最高人民法院连续两次作出批复：v（1）2003年2月25日，最高人民法院对山西省高级人民法院作出关于适用行政复议法第三十条第一款有关问题的请示法释20035号答复：根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另
35、有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。v（2）2005年2月24日针对甘肃省高级人民法院作出关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复2005行他字第4号答复：最高人民法院法释20035号批复中的确认，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形
36、。v3、税收征收管理办法第八十八条：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。v当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。v当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。v税收征收管理法实施条例第五十三条：税收征管法第八十八条规定的纳税争议，是指纳税
37、人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议。v4、反垄断法第五十三条：对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。v对反垄断执法机构作出的前款规定以外的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。v5、军品出口管理条例第二十七条：军品贸易公司对国家军品出口主管部门作出的具体行政行为不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起行政
38、诉讼。v6、价格违法行为行政处罚规定第二十条：经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。v7、专利法第四十三条：专利局设立专利复审委员会。申请人对专利局驳回申请的决定不服的，可以在收到通知之日起三个月内，向专利复审委员会请求复审。专利复审委员会复审后，作出决定，并通知申请人。发明专利的申请人对专利复审委员会驳回复审请求的决定不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。专利复审委员会对申请人关于实用新型和外观设计的复审请求所作出的决定为终局决定。v8、对征地方案、补偿方案引发的争议v土地管理法实施条例第二十五条
39、第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。v最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第十条：土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利
40、人先申请行政机关裁决。v国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知：被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。v（二）行政终局情形v1、行政复议法第十四条：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。v2、行政复议法第三十条第二款：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府
41、对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。v3、最高法2005行他字第23号v4、集会、游行、示威法作出不予许可决定v(三)关于起诉期限v行政诉讼法第四十五条：公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。v第四十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内
42、提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。v执行解释第四十一条：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日其最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。v执行解释第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年
43、、其他具体行政行为从作出之日其超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。v关于不履行法定职责起诉期限问题v行政诉讼法第47条规定行政机关不作为案件起诉期限，行政机关在接到申请之日起二个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼；在紧急情况下请求请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，可以不受前款规定限制提起诉讼。v适用解释第四条：公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月提出。v关于行政协议起诉期限问题v执行解释第十二条：公民、法人或者其他组织对行政
44、机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。v无效行政行为起诉期限多数人认为不受起诉期限限制。v（四）关于起诉条件、方式、诉求v行政诉讼法第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：v（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；v（二）有明确的被告；v（三）有具体的诉讼请求和事实根据；v（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。v适用解释第二条：行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：v（一）请求判决撤销或者变更行政行为；v（二）请求
45、判决行政机关履行法定职责或者给付义务；v（三）请求判决确认行政行为违法；v（四）请求判决确认行政行为无效;v（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；v（六）请求解决行政协议争议；v（七）请求一并审查规章以下规范性文件；v（八）请求一并解决相关民事争议；v（九）其他诉讼请求。v当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。v当事人起诉时应当正确表达诉讼请求，当事人起诉时未能正确表达诉讼请求的，立案部门应当释名原告正确表达诉讼请求。只有明确原告诉讼请求，法院审理案件才能围绕原告诉讼请求能否成立，审查被诉行政行为的合法性。v（五）关于立案登记制v十八届四中全会决定改革法院案件受理制度，变立案审
46、查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。v立案登记制主要体现在行政诉讼法第51条以及适用解释第1条。v首先，对当事人依法提起诉讼，只要符合五十一条规定起诉条件的，立案庭都应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证。v其次，对符合立案条件的立案庭当场予以立案，当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七天内决定是否立案。七日内发现起诉状内容欠缺或者有其他错误，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，应当书面
47、作出裁定不予立案，并载明不予立案的理由。v最后，如果在七日内仍不能做出判断是否符合立案条件的，应当先予立案，转行政庭继续审查。v对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。v第50条新增加了口头起诉的规定：书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。v第52条规定人民法院不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以
48、指定其他下级人民法院立案、审理。v2015年，漳州中院新收一审行政案件64件，同比上升357.14%；新收二审行政案件88件，同比上升23.94%。v2016年，漳州中院新收一审行政案件105件，同比上升64.06%；新收二审行政案件177件，同比上升89.53%。v（六）关于规范性文件一并审查v行政诉讼法第五十三条：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。v审理方式：v行政诉讼法第六十四条：人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的
49、规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。v提出时间：一审开庭前提出，正当理由可在庭审结束前提出。v审查方式：可告知指定机关对规范性文件作出说明，如认为不合法不作为证明被诉行政行为合法的依据，理由在本院认为中说理，不在判项中体现。v漳州两级法院受理：请求一并审查福建省国家税务局关于明确出口货物劳务退（免）税审批权限有关问题的通知（闽国税函2015154号）合法性；请求一并审查福建省劳动和社会保障厅于2001年对厦门市劳动局作出关于上山下乡知识青年有关工龄确认问题的答复合法性；请求撤销漳州市人民政府办公室作出的漳州市人民政府办公室关于印发漳州市商品房人防范围内地
50、下车位销售和办理权属登记实施意见的通知等案件。七、审理和判决v（一）关于一并审理民事争议v行政诉讼法第61条规定：在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。v审理方式：单独立案，一并审理，分别裁判。v例如：根据土地登记办法第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权
51、变更登记。”修改前，只审查变更登记行政行为违法，但对变更过程中涉及买卖、交换、赠与等民事行为只能通过民事途径解决。修改后，当事人在行政诉讼中可申请一并解决民事争议。（二）关于行政判决v1、以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决v行政诉讼法第69条规定：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。v2、增加给付判决v行政诉讼法第73条规定：人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。v3、增加确认违法或者无效判决。v新法规定在六种情形下，人民法院判决确认违法或无效：（1）行政行为依
52、法应当撤销，但撤销给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（2）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；（3）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（4）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（5）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的；（6）行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告可以申请确认无效。v新法同时规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。v4、扩大变更判决范围。v新法第77条：行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对罚款的确定、认定确
53、有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。v5、允许对行政案件有限调解v对行政赔偿、补偿案件，以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。八、关于执行规定v行政诉讼法关于执行的法条只有四条。其中，关于行政诉讼执行三条，体现在第94、95、96条规定中。v第94条规定申请法院执行文书种类在判决、裁定基础上，增加调解书。v第95条规定的是行政相对人不履行生效判决、裁定、调解书，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制
54、执行，或者由行政机关依法强制执行。v第96条规定行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（1）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（2）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（3）将行政机关拒绝履行的情况予以公告。（4）向检察机关或者行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。（5）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。v第97条规定非诉执行与修改前基本没有变化，只是把具体行政行为修改为行政行为。v最高法院关于强制执行司法改革方向，涉及行政非诉强制执行的，逐步转入行政机关来执行，人民法院主要执行行政机关败诉案件或者行政机关具有履行义务案件。也就是说，“裁执分离”制度适用范围将逐步扩大，从国有土地上拓展到到集体土地上，扩展到除了违法建筑以外的其他所有建筑物构筑物。谢谢大家！
