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1、政策过程的网络分析 政策网络理论概述一、政策网络的概念和发展一、政策网络的概念和发展在西方的政治在西方的政治学和政府的和政府的研究中，有究中，有两种方法方法为我我们所熟悉。一是通所熟悉。一是通过分析分析权利在利在国家和社家和社会之之间的的分配，分配，明确国家与社会之间的边界明确国家与社会之间的边界, ,这属于一种宏观这属于一种宏观的结构研究方法的结构研究方法, ,其方法论基础为其方法论基础为整体主义整体主义; ;二是通过分析个人和单个组织在政治过程中的功能二是通过分析个人和单个组织在政治过程中的功能和行为机制，这是一种微观的研究方法和行为机制，这是一种微观的研究方法, ,其基本的理其基本的理论
2、依据是论依据是理性选择理性选择, ,个人主义个人主义是其主要的方法论基础是其主要的方法论基础 。这两种方法方法对偏重偏重与社社会生活的某生活的某个方面，我方面，我们很很难协调沟通通这两种研究方法究方法对社社会生活做出整体性生活做出整体性的解的解释。一、政策网络的概念和发展一、政策网络的概念和发展政策网络(PolicyNetwork或Policy Community)理论的产生,就是基于以上两种研究方法之间的裂痕和紧张关系。政策网络理论的最初发展,就是试图填补宏观和微观两种研究方法之间的空间。从20世纪60，70年代开始,一些美国学者强调研究在政府、官僚机构和利益团体中个人之间的常规化的联系。一
3、、政策网络的概念和发展一、政策网络的概念和发展政策网络政策网络(Policy Network)(Policy Network)概念在公共政策概念在公共政策或政治科学领域的出现与应用，其产生的现或政治科学领域的出现与应用，其产生的现实原因是现代国家机关实原因是现代国家机关(State)(State)推行公共政策推行公共政策时，越来越不易通过相关部门动员到所有必时，越来越不易通过相关部门动员到所有必要的政策资源，往往必须依赖政策利益相关要的政策资源，往往必须依赖政策利益相关者的合作，结合与动员原本分散的社会资源，者的合作，结合与动员原本分散的社会资源，以期能在和谐的集体行动过程解决政策问题，以期能
4、在和谐的集体行动过程解决政策问题，而政策网络正是这种稳定与持续关系所形成而政策网络正是这种稳定与持续关系所形成的互动型态。的互动型态。政策网络对于公共政策研究的影响 传统政策研究者倾向于视国家机关为政策偏好一致的行动者，以英国传统政策研究的“威斯敏斯特模式”(Westminster model)为例，将国家机关视作一个具有层级节制的同构型机构，在议会权威独大的情况下，官僚机构仅仅是政策执行工具。但政策网络概念挑战“威斯敏斯特模式”的观点，强调各行政机构因为拥有不同的政策责任与权力基础，在与民间社会不同利害相关团体互动时，也呈现不同的行动与政策偏好。政策网络途径视公共决策过程为多元行动者之间权力
5、互动的结果，政策过程不再只是行政部门纯理性的规划活动，不宜将政策过程明确地分割为截然不同的阶段，而政策网络途径可以避免传统公共政策研究阶段论的迷惘。政策网络参与者各自拥有其政策需求与资源，基于协商的逻辑(the logic of negotiation)，参与者必须就政策内容进行交涉，使政策在规划与形成阶段必须负担较高的成本，包括协议、资源交换与行政成本。当决策权力与行政结构相互依赖时，而且政策资源是高度分散时，行政部门透过与民间团体建立政策网络形式的互动关系，得到民间社会的协助与合作，以利于政策顺利推动，并降低政策监测与控制成本。 美国学者的观点美国学者的观点1 1贺可可(H. (H. He
6、cloHeclo) )认为多多数政策政策议题的的决策方式策方式并非非铁三角的封三角的封闭关系，而是在政党系系，而是在政党系统、国会、行、行政系政系统等正式等正式组织结构之外，所形成的一之外，所形成的一种非正式非正式的、的、复杂的的议题网络(issue network)(issue network)型型态。2 2本森本森(J. K. Benson)(J. K. Benson)以政府以政府间关系系概念界定政策念界定政策网络，他，他认为因因为资源的互源的互赖而使行政而使行政与利益利益结构形成一体，以确保共同的政策偏好被形成一体，以确保共同的政策偏好被满足，足，并排除排除其其它异议团体。体。 3麦克法
7、兰(A. McFarland)认为议题网络是在政策领域中，与该政策有利害关系的团体或个人形成的持续沟通网络，参与者包括行政官僚、国会议员、游说团体、学者专家与大众传播业者，并指出议题网络不同于铁三角关系，其是开放途径且有多元参与者。英国学者的观点英国学者的观点英国立法部门在决策过程的政治重要性与美国立法部门不同。因此，英国政策网络的主要参与者，通常仅包括政府官员与政策利益相关者。1理查德森与乔丹(J. J. Richardson and A. G. Jordan)认为政策社群是由特定利益团体与国家机关相对应部门形成的持续互动关系，指出英国政策可说都是在次级政府中透过政府机构与利益团体之间的协商
8、而形成，并强调政府部门中有许多决策部分的特性。英国学者的观点英国学者的观点2罗茨(R. A. W. Rhodes)认为自1980年以来英国政治出现一种新的治理结构，即在各个政策领域出现由多元组织组成相互关联的网络。他根据权力依赖观点，将政策网络定义为各个组织(包括国家机关相关行政部门)基于权威、资金、正当性、信息、人员、技术、设备等资源依赖基础，结合成一种联盟或利益共同体。其内部运作过程是一种资源交换的过程，如同博弈(game)，其特征包括：(1)国家机关治理的范围更为广泛，以及公、私与民间志愿部门三者之间相互依赖；(2)由于网络成员之间资源交换的协议与达成共同目标的共识，促使内部成员持续互动
9、与合作；(3)网络成员之间的互动基础，建立在相互信任与遵守协议的游戏规则上；(4)政策网络是一种自我规范的组织，相当程度地独立于国家机关之外，但国家机关仍能某种程度地加以主导。因此，罗茨将网络分析层次着重在政策部门，而不是政策次级部门。此外，罗茨并以政策网络概念分析中央与地方政府之间的政府间关系(intergovernmental relations，以下简称IGR模型)，认为两者之间的互动关系呈现出多元竞争与复杂的博弈形式。英国学者的观点英国学者的观点3威克与怀特(Stephan Wilks and Maurice Wright)以社会中心途径提出政府与产业界之间的网络关系(governme
10、nt-industry relations，以下简称GIR模型)，强调政策网络中的人际互动关系，而非制度结构关系，并进一步提出GIR模型特性，包括：公共行政部门与私人产业部门均呈现功能专业分化的情形；专业化组织与政策制定机构普遍出现；互动关系频繁与密切。罗茨IGR模型与威克与怀特GIR模型的主要不同处，在于前者强调将政策网络研究焦点置于政府部门层次(sectoral level)，分析政策领域中个别行动者的利益如何汇集为团体利益；而后者认为将研究焦点置于部门层次时，涉入的行动者过多，造成分析时的困扰，因而将分析层次置于政策次级部门，并集中在网络间人际互动关系的讨论。欧洲学者的观点欧洲学者的观点
11、欧洲学者的观点系以德国学者作为代表，他们的观点与英国研究途径有许多相似之处，主要差异在于欧洲学者视政策网络为一种治理结构，英国学者视其为一种利益集团中介模型。第一、 肯尼斯与薛奈德(Patrick Kenis and Volker Schneider)认为现代社会功能高度分化的结果，私人部门控制许多重要的资源，在政策形成与执行时扮演不可或缺的角色。他们认为政策的制订相当程度地依赖参与者之间非层级节制形式的互动关系。政策网络即是由一群具有自主性，且彼此之间有共同利益的相互依赖的行动者所组成的关系。第二、 德国学者卓尔(Marian Dhler)在研究英国、德国与美国医疗政策网络型态后，指出医疗政
12、策网络(health policy networks)的特性，包括网络的结构：如集中程度、部门化、系统整合情形，例如英国卫生政策网络结构呈现集权化与层级节制的形式。网络中行动者及其联盟：如行动者的数目，例如美国医疗政策网络的行动者众多，彼此之间形成稳定的联盟关系。国家机关统治结构：如诱因结构、资源配置模式，以英国的医疗政策网络为例，几乎全部由国家机关规划主导。网络行动者之间的互动型态：如决策风格、利益中介模式、冲突管制情形，以美国为例，其呈现多元型态的游说方式。网络使用的策略：如策略选择、认知图等，例如德国重视自我管制方式。我国台湾学者的观点我国台湾学者的观点我国台湾公共政策学者对于政策网络的
13、研究也给予了很大的关注。例如，张世贤由中央与地方政府之间传统权力关系的缺失角度，提出应以政策网络概念加强中央与地方政府合作关系；林钟沂认为现代国家面临的政策问题，相当复杂与专业化，需以专业知识来解决专门性问题，故与此种政策问题相关利害关系者形成的政策网络便应运而生，并透过三种途径使政策顺利运作：(1)整合不同的利益，(2)设定政策优先级，(3)结合专业知识与技术；丁仁方结合统合主义与政策网络概念，应用分析我国在威权转型过程的残障福利政策之形成与发展，以残障福利网络概念说明国家机关(行政部门的社政单位)与残疾人团体之间的互动关系与行为，及对于残障福利政策推动的影响；李允杰、丘昌泰将政策网络界定为
14、在一群互赖行动者之间建立某种稳定程度的社会关系型态，以促成政策问题或方案的形成或发展)；林玉华认为政策网络是跳脱传统官僚层级结构及自由市场机制两种治理结构的另类政治制度，逐渐成为解释政策执行的重要因素，也架构了一九七年代与一九九年代公共行政理论发展的桥梁。综上所述，政策网络可视为利害关系者与国家机关各部门之间建立例行化的互动模式，对关心的议题进行沟通与协商，使得参与者的政策偏好被满足或是政策诉求获得重视，以增进彼此的政策利益。通常政策网络内的行动者包括行政人员、国会议员、学者专家、利益集团等与该政策有利害关系的个人或团体，这些个别行动者或团体因为法定权威、资金、信息、专业技术与知识等资源的相互
15、依赖，而结合成行动联盟或是利益共同体。二、政策网络的类型二、政策网络的类型罗茨的模型罗茨的模型罗茨将政策网络视为国家机关中不同部门之间，和国家机关与其它民间社会组织之间的互动关系。他指出政策网络概念至少包含五个主要的方面：利益的汇集(constellation of interests)：网络的参与者依其服务内容、专业功能与顾客团体而有其不同的利益；成员或参与者(membership)：哪些人参与网络关系；垂直的独立性(vertical independence)：政策网络之垂直关系为何；水平的独立性(horizontal independence)：网络间的相互联结为何；资源分配(distr
16、ibution of resources)：参与者的资源交换情形。罗茨(R.A.W. Rhodes)的政策网络分类模型网络型态 网络特性 政策社群/地域社群 (1) 关系稳定 (2) 严格限制参与者的数目 (3) 参与者之间水平地相互依赖 (4) 有限程度的垂直连结 专业网络 (1) 关系稳定 (2) 严格限制参与者的数目 (3) 参与者之间水平地相互依赖 (4) 有限程度的垂直连结 (5) 提供专业人员利益 政府间网络 (1) 限制参与者的数目 (2) 有限程度的水平相互依赖 (3) 扩张程度的垂直连结 续上表网络型态 网络特性 生产者网络1、参与者的数目不固定 2、有限程度的水平相互依赖3
17、、提供生产者利益议题网络1、不稳定的关系2、参与者众多3、有限程度的水平相互依赖来源：D. Marsh and R. A. W. Rhodes. (1992). Policy Networks in British Politics: A Critique of Existing Approaches. In D. Marsh and R. A. W. Rhodes eds Policy Networks in British Government. Oxford: Oxford University Press艾特金森与柯曼的模型艾特金森与柯曼的模型艾特金森与柯曼依行政官僚自主性、行政权威集
18、中性及企业利益团体的动员情形等三个面向建构六种政策网络类型，分别为压力多元主义(pressure pluralism)、恩庇式多元主义(clientele pluralism)、父权式多元主义(parental pluralism)、组合主义(corporatism)、同心协力(concentration)、国家机关主导(state-directed)的政策网络(见表二)。 艾特金森(M.M.Atkinson)与柯曼(W.D.Colemsn)建构政策网络的条件资料来源：Atkinson & Coleman，1989。转引至林玉华，政策网络理论之研究，台湾，瑞兴图书出版股份有限公司，2002马奇
19、与罗茨的分类马奇与罗茨的分类马奇与罗茨(D. Marsh and R.A.W. Rhodes)将政策网络区分为政策社群与议题网络的二者概念，以助于了解参与者在政策形成过程中不同的动机与利害关系。他们界定政策社群的参与者是因为权威或专业知识而结合，议题网络的参与者是因为追求某些物质利益，并进一步提出区别政策社群与议题网络的标准，包括会员性质：包括参与者的数目与利益的型态；整合情形：包括互动的频率、关系的稳定性与共识建立情形；资源：包括在网络之内及再各参与组织之内的资源分配情形；权力分配情形。范华顿的分类范华顿的分类德国学者范华顿(Frans van Waarden)认为艾特金森与柯曼建立的政策网
20、络类型学有缺点：(1)将国家自主性、国家机关与利益团体的集中性并列为三个指标是不适当的、国家自主性应为国家机关与产业之间互动下的产物；(2)对于政策网络的分类，仅局限于网络结构面向，忽略了行动者策略的面向；(3)对于各种型态网络的面向与特质，并未作完整的分析与说明，无从比较网络形式。应用。他结合罗德的论点以及艾特金森与柯曼的分析观点，依据以下七种标准区分不同的类型：参与者的数目与型态、网络的功能、网络的结构、网络制度化(institutionalization)程度、行为的规则、权力关系及参与者的策略等。他并根据参与者数目、型态及彼此之间关系的性质建构十二类型的次级政策系统。这十二种类型分别为
21、：国家主义、掠取式的国家主义、恩庇主义、正式化组合主义(formalized corporatism)、压力多元主义、部门组合主义、总体组合主义、国家组合主义、赞助式组合主义、父权式组合主义、铁三角、议题网络。他的政策网络类型学可视为最大型与详细的分类方式，惟范华顿的分类标准仍有许多重复与模糊的地方，也难对于这些不同型态的政策网络做有效的应用。三、政策网络理论的分析途径三、政策网络理论的分析途径网络分析可从早期参与管理学派找到影子，然而参与管理学派的研究焦点环绕在组织，虽然他们强调由下向上(bottom up)、开放的、民主的特性，注重人员发展与所有参与的要素。毕竟，参与管理基本上是一个工具性
22、的途径，追求的是管理的利益以及组织领导，尚不能列为政策网络途径。现代许多网络的分析途径同样强调由下而上的民主取向，只是注意焦点放在政策而非组织。网络分析包括两个学派，一为利益中介途径；一为治理途径。许多网络的研究仍然以运用政府宣布之政策作为勾勒相关关系与互动的标竿作为起点与终点。而不敢质疑政治、社会或行政网络在相关政府政策中的互动，将宪法、政府与管理网络当作新的政策工具处理，而不是当作动态的互赖关系治理群处理。可是，也有许多途径的网络分析，从不同的假定强调互赖关系为自主体系或次级系统的自我治理(self-governance)基础。为了结构不同概念的政策网络的文献，Borzel提出两个区分政策
23、网络的文献的方向：1定量与定性的网络分析；定量与定性的网络途径将网络当作分析的工具，所不同的为定量的途径认为网络分析为社会结构分析的方法。运用量化的方法，例如等级群集分析、密度表、区截模型，根据参与者的凝结性、结构的等值、与空间的代表，分析参与者的关系。定性的分析不只重视参与者互动的结构，而是比较重视过程趋向，运用质化的方法，例如深度访谈、内容与言谈分，了解互动的系络。数量与质化的分析方法互相补足而不互排斥。政策网络理论的分析途径政策网络理论的分析途径2政策网络为利益中介的类型(a typology of interest intermediation)与政策网络为特殊的治理模式(a spec
24、ific form of governance)。政策网络理论可以分为两个学派，一为利益中介类型，一为特殊型态的治理网络。利益中介学派认为政策网络是各种利益团体与国家关系形态的统称；治理学派认为政策网络是一种特定形态的治理，当政治资源广泛分布于公共与私人部门时的政治资源动员机制。利益中介是可以量化测量的概念，治理是质化的政策网络概念。依据T.A. Borzel的观点，利益中介与治理的政策网络可以是分析性的工具与理论途径（见下表），但利益中介学派多从分析工具观点检查部门的政策制定(sectoral policy-making)与次级部门的政策制定(sub-sectoral policy-maki
25、ng)。量化的政策网络概念利益中介类型利益中介类型质化的政策网络概念 治理类型治理类型政策网络是分析性的工具 政策网络是国家或社会的关系类型 政策网络是分析非层级体系形态的公、私参与者在政策制定过程中互动的模式 政策网络是理论途径 政策网络的结构是政策过程与政策结果的决定因素 政策网络是特定的治理型态 我国由于建立了社会主义市场经济体制，国家和社会的关系正在日益分离，市场经济带来的利益的碎片化，相关的利益团体也慢慢的发展和形成。在我国的政治过程中，利益团体也开始积极运作与参与。随着市场经济的不断推进，如果能继续发展为一个参与者有限、相互依赖关系稳定及维持良性互动、资源分配协商机制，则行政部门可
26、以减少搜集相关信息的成本与获得必要的协助，并将彼此竞争甚至利益冲突的团体纳入协商管道，减少这些团体利用体制外、高社会成本的表达方式如抗争、示威，避免国家机关必须使用政治代价高昂的专制权力应对。至于对民间团体而言，通过政策网络建立其在特定政策领域内与国家机关互赖与互惠的关系，不但减少其投资在其它管道及政治游说的成本，也使政策诉求有固定的表达空间。为使政策网络之互动模式成为政策执行的有利因素，笔者认为，在具体作法上可以包括以下几个方面：一、 建立国家机关与利益团体制度化、组织化互动方式的法律规范，使得政策网络能建立在明确公共规范与维护公共利益的基础之上，这些规范内容包括行政官僚的角色扮演、参与利益
27、团体的代表性、成员人数、政策信息的公开化、行政资源的流通渠道、政策成败最后责任的归属等问题。二 、行政部门的官僚应具备专业知识、民主素养与沟通能力，先行整合不同的政策部门行动者之间的利益，继之能在政策网络中统合协调多元参与者、分歧需求、高度专业性的不同政策诉求。如此一来，在政策网络中行政官僚不但拥有政策网络的主导权，且扮演促成参与者凝聚共识与相互调适的角色，以促进政策的整体利益。三 、参与的利益团体或利害关系人必须践履其有效率的公民资格，经由政策学习的过程，有效扮演行政部门施政的监督者，建立自身的专业能力、信息能力与协商能力，始能有效表达政策诉求与政策建议，甚至发挥政策影响力，以争取团体政策偏
28、好实现的机会。 政策网络理论对于分析未来社会反展中的宏观政治，中观政治，国家和社会关系都具有重要的理论和实践意义。当然，政策网络理论也不是万能的，其缺陷还很明显，我们应该在公共政策和国家治理的实践中完善和发展它。主要主要参考文考文献1林玉华，政策网络理论之研究M，台北, 瑞兴图书出版股份有限公司,20022李瑞昌，政策网络：经验事实还是理论创新，中共浙江省委党校学报，2004.(1).3彭勃，“政策网络”理论与中国基层政治研究，中共浙江省委党校学报，2004.(1).4丘昌泰，政策科学之理论与实际：美国与台湾经验M，台北，五南图书出版有限公司1998 5Marsh, David (ed.) (1998) Comparing Policy Networks. Philadelphia, P.A.: Open University Press.6Marsh, David and R.A.W. Rhodes (eds.) (1992) Policy Networks in British Government. Oxford: Clarendon Press.7Rhodes, R. A. W. (1996) The New Governance: Governing without Government, Political Studies,
