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1、第第1212章章金融监管金融监管12.1 金融监管概述12.2 金融监管的内容和方法12.3 金融监管体制12.4 金融监管的国际协调金融监管 最新12.1 金融监管概述金融监管概述 12.1.1 金融监管的原因：市场失灵12.1.2 金融监管的目标与基本原则12.1.3 金融监管的成本和监管失灵金融监管 最新12.1.1 金融监管的原因：市场失灵金融监管的原因：市场失灵金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指金融主管当局依据国家法律法规的授权对金融业（包括金融机构以及它们在金融市场上的业务活动）实施监督、约束、管制，使它们依法稳健运行的行为总称。广义的金融监管除主管当局的监管之外，还包括
2、金融机构的内部控制与稽核、行业自律性组织的监督以及社会中介组织的监督等。金融监管的最初动因，是因为危机的爆发。最早可以追溯到16世纪的荷兰郁金香狂热、17世纪英国的“南海泡沫”案、18世纪法国的“密西西比泡沫”事件；近年来，危机之声也不断传出：或者是一家银行（英国巴林银行、日本大和银行、国际商业信贷银行等）；或者是一个地区或国家（如1994年底的墨西哥金融危机）；还有可能是多个国家和地区的危机（1995年上半年的欧洲货币危机、1997年的东南亚金融危机）；时间上最近的有1998年的俄罗斯金融危机和巴西金融危机、2000年的土耳其金融危机和2001年的阿根廷金融危机。这些危机所产生的各种负面影响
3、，是说明进行金融监管的直观理由 金融监管 最新金融监管原因理论分析金融监管原因理论分析 金融领域内的负外部效应金融体系提供的产品和服务具有公共物品的特征信息不对称导致金融交易低效率金融领域内有可能出现垄断和不正当竞争金融市场只追求过程的公平而忽视收入分配的公平金融监管 最新12.1.2 金融监管的目标与基本原则金融监管的目标与基本原则 金融监管的一般目标是针对上述的市场失灵而提出的笼统而概括性的目标，它主要有两个方面：第一、维护金融体系的安全与稳定，避免系统危机的发生第二、保护存款人和社会投资者的利益。保护存款人和投资者的利益，实质上就是维护社会的信用制度。这既可以抑制信息不对称所造成的金融交
4、易低效率问题，还在很大程度上，起到了矫正不正当竞争和保护小额储蓄者的公平目标。金融监管的一般目标仍然是一般的公共政策目标的一部分，一般化地概括为：经济运行的效率、公平和稳定三个方面。金融监管 最新各国的监管目标各国的监管目标金融监管的具体目标是针对各国历史、经济、文化背景和发展的不同情况而制定出来的，其侧重点也有所区别。美国监管目标有四个：第一，维持公众对银行体系的信心；第二，建立一个有效的和有竞争的银行体系；第三，保护消费者；第四，允许银行体系适应经济的变化而调整。德国银行法在第六条中授权“联邦金融管理局监管所有的信贷机构，以保证银行资产的安全、银行业务的正常运营和国民经济良好运转。”英国银
5、行法规定“授权英格兰银行行使特权对接受存款的机构予以管理；对这些机构的存款人进一步予以保护，禁止使用欺骗性的经济手段接受存款。”日本普通银行法规定“银行业务以公正性为前提，以维护信用、确保存款人的权益，谋求金融活动的顺利进行和银行业务的健全妥善运营，有助于国民经济的健全发展为目的。”1995年3月颁布2003年12月修改的中国人民银行法、1995年6月颁布的保险法、1999年7月颁布实施的证券法、2003年2月颁布的银行业监督管理法共同界定和规范了我国的金融监管目标，可概括为：(1)一般目标：防范和化解金融风险，维护金融体系的稳定与安全，保护公平竞争和金融效率的提高，保证中国金融业的稳健运行和
6、货币政策的有效实施。(2)具体目标：经营的安全性、竞争的公平性和政策的一致性。金融监管 最新2.金融监管的基本原则金融监管的基本原则 依法监管原则合理、适度竞争原则自我约束和外部强制相结合原则安全稳定与经济效率相结合的原则金融监管 最新12.1.3 金融监管的成本和监管失灵金融监管的成本和监管失灵 金融监管的成本主要表现在两大方面：直接的显性成本和间接的效率损失。直接的显性成本，是监管引起的直接资源成本。包括监管当局的行政预算支出和被监管者因遵守条例而耗费的成本。由于金融监管当局关注的是监管目标的实现，而较少考虑降低监管成本，从而有可能造成监管的直接成本过高的现象。间接的效率损失，主要指的是因
7、监管者改变了原来的行为方式而造成的福利损失。金融监管有可能导致的效率损失有：金融监管 最新间接的效率损失间接的效率损失 （1）道德风险。主要表现为：一是由于投资者相信监管当局会保证金融机构的安全和稳定，会保护投资者的利益，就易于忽视对金融机构的监督、评价和选择，而只考虑如何得到较高的收益。这就导致经营不良的金融机构照样可以通过提供高收益等做法而获得投资者的青睐。二是存款保险制度的确立，使得存款人通过挤兑的“用脚投票”方式向金融机构经营者施加压力的机制不再存在。三是金融机构在受监管中承担一定的成本，会通过选择高风险、高收益资产的方式来弥补损失。（2）人为地削弱竞争。从市场准入、运作过程的监管措施
8、来看，尽管其出发点是为了防止金融领域内出现恶性竞争，维护正常和公平的业务环境并保护消费者的利益，但如果分寸把握不当，都有可能人为地抑制金融机构之间的一些合理的竞争，导致静态低效率。（3）对金融创新的抑制。一般地，金融监管条例是根据当时的最佳惯例适时的制定出来的。随着时间的推移和形势的发展，这些最佳惯例很可能变得不再是最佳，从而妨碍金融机构新产品的开发和服务水平的提高，导致动态的低效率。 金融监管 最新金融监管失灵金融监管失灵 （1）监管者的经济人特性。从理论上看，金融监管者是社会公众的委托人，代表社会公众的利益，能够在某种程度上超越具体的个人利益。但在实践中，监管部门及监管者个人的目标并不是或
9、并不仅仅是公共利益的最大化，而是有自己的组织目标与经济利益，这就使得监管部门具有了某种类似个人经济人的特征，从而追求个人利益最大化。特别是当他们掌握着垄断性的强制权利时，很容易被某些特殊利益集团俘获，并成为他们的代言人。作为交换，监管者可以获得相当丰厚的回报。（2）监管者同样面临着信息不对称的问题。监管者与广大的被监管者之间，前者处于信息劣势一方，这就意味着，监管者即使主观愿望很好，也有可能力不从心，无法全面及时地行使其监管职能。（3）监管者处于独特的垄断地位。由于政府提供的公共服务往往具有不可替代性，因此，它们缺乏市场竞争和约束，也就没有改进监管效率的压力和动机。金融监管 最新12.2 金融
10、监管的内容和方法金融监管的内容和方法 12.2.1 金融监管的内容12.2.2 金融监管的主要手段和方法金融监管 最新12.2.1 金融监管的内容金融监管的内容一般地，金融监管的具体内容都是从市场准入、市场运作过程、市场退出三个环节进行入手，其目的一是为了督促金融机构约束其风险行为，避免其做出损人也不利己的行为；二是针对金融机构在处理客户关系时利用信息优势采取的机会主义行为，避免其做出损人利己的行为。1.市场准入的监管2.市场运作过程的监管3.市场退出的监管金融监管 最新1.市场准入的监管市场准入的监管市场准入，就是监管当局对新设机构或金融机构的合并进行的限制性管理，即对申请进入金融业和金融市
11、场的机构和人员进行筛选，保证只让合适的机构和人员进入市场，维持市场的公平竞争和秩序。各国对金融机构的设立通常采取审批制（批准制）在审批营业执照时，监管机构主要考虑的因素有：最低的资本数量，以保证银行稳健经营和维护社会公众利益；较完备的专业设施；所有权结构；一定数量合格的专业人员，即董事和高级管理人员应受过专业训练，具有专业经验和良好品行；业务发展目标和规划等。在我国，设立商业银行必须经中国人民银行批准，否则任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，不得使用“银行”字样等，对申请设立商业银行者，要求必须有符合规定的章程、足够的注册资本、健全的组织结构和管理制度、高级管理人员不得有贪污、受
12、贿等不良记录等。金融监管 最新2.市场运作过程的监管市场运作过程的监管 （1）资本充足性监管要求银行资本与资产总额、存款总额、负债总额以及风险投资之间保持适当的比例。在这方面，1988年巴赛尔协议关于核心资本和附属资本与风险资产的比率应达到4%和8%的规定，已被各国所认同和接受，成为各国监管金融业的重要依据。（2）流动性监管：流动性是金融机构以适当价格获取可用资金的能力。具体做法：规定法定存款准备金比率和其他一些比例性指标。在实践中一般是以考核银行的资产负债期限和利率结构搭配是否合理为基础对流动性进行系统的评价。如我国的商业银行贷款余额与存款余额的比例不得超过75%，流动性资产余额与流动性负债
13、余额的比例不得低于25%；法国的监管当局规定，银行的流动资产与短期负债的比率不得低于60%；比利时要求私人储蓄银行要将其至少35%的储蓄存款用于购买一年期以下的政府债券。 （3）业务范围的监管 在实行职能分工体制的国家，商业银行业务和投资银行业务严格分开，并禁止商业银行认购包销股票和债券；而在混业型体制的国家，并无这些限制。 （4）贷款风险的监管 为控制银行的信用风险过于集中，大多数国家的监管当局都制定了审慎的限额，以限制银行对单一借款人、关系人（金融机构的董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其近亲属以及他们投资或者担任高级管理职务的公司、企业和其他经济组织）和对某些行业或部门提供过多贷款，以
14、分散风险。具体指标是对单一借款人的贷款占银行资本的比重。如在美国，这一指标不得超过15%，日本为20%，我国为10%。 （5）对银行内控制度的监管 典型的事例如英国的巴林银行和日本的大和银行。由监管当局对银行内控制度进行监管成为必要，其目的是确保一家银行的业务能根据董事会制定的政策以谨慎的方式经营。 金融监管 最新3.市场退出的监管市场退出的监管 市场退出的监管：是指监管机构对金融机构的倒闭和破产清算进行管制，不能想走就走，而要按一定的程序进行，由监管机构代表社会各方的利益，来进行协调和疏通。如关闭有问题的银行、罢免和更换管理人员，任命接收者，购买、销售和转让有问题的资产，负责债务的收回和业务
15、的恢复，决定清算和合并等，以尽可能地降低金融机构市场退出的成本。我国对金融机构市场退出的监管是由法律予以规定，一般有接管、解散、撤销、破产等几种形式。金融监管 最新12.2.2 金融监管的主要手段和方法金融监管的主要手段和方法 1.金融监管的手段（1）法律手段（2）经济手段：最后贷款人和存款保险两种这是针对系统危机而建立的两种官方安全网。表面上看，这是一种事后的挽救性措施，但是它们由于稳定了人们对金融体系的信心，因而产生了预防性的效果。最后贷款人手段，是指中央银行作为监管者，为保护存款者的利益，对发生清偿力困难的银行或金融机构进行财务上的援助和实施抢救行动，是金融体系的最后一道安全防线。具体方
16、式有：提供贷款、担保及兼并。存款保险，是指由经营存款业务的金融机构按照吸收存款的一定比例，向特定的保险机构缴纳保险金，当投保机构破产倒闭，不能偿还存款人的款项时，由存款保险机构进行赔偿。目的是保护存款者的利益，维护正常的信用秩序。存款保险制度最早始于美国，后来，大多数国家都陆续建立了此项制度。我国存在着隐性的存款保险，目前正在探讨建立显性的存款保险制度。（3）行政手段从金融监管的发展趋势来看，应用最多的是法律手段和经济手段。因为行政手段和市场规律在一定程度上是抵触的，虽然收效迅速，但震动大，副作用多，缺乏持续性和稳定性。金融监管 最新2.金融监管的方法直接监管：包括现场检查（稽核）和非现场检查
17、。现场检查是由稽核人员通过亲临现场对金融机构的会计凭证、账簿、报表、现金、物资财产和文字资料进行检查、分析、鉴别，直接对有关人和事进行查访，掌握第一手真实资料。现场稽核一般主要集中于资本充足状况、资产质量、管理质量、收入和利润状况、清偿能力、法规的遵守程度等方面。非现场检查，是对被稽核单位按要求报送的有关经营活动状况的资料，按照一定的程序和标准进行整理、分析和计算，对金融机构经营现状及发展趋势做出判断的一种检查监督形式。间接监管方法，是监管当局委托其他部门如金融机构内部审计、外部审计机构、信用评级机构等从加强内部控制的角度出发，实施间接的监管。具体说来，有以下几种方法：(1)金融机构的内部审计
18、。(2)外部审计。(3)对金融机构的评级(4)行业自律。 金融监管 最新12.3 金融监管体制金融监管体制12.3.1 金融监管体制结构12.3.2 各国的金融监管体制金融监管 最新12.3.1 金融监管体制结构金融监管体制结构金融监管体制，指的是金融监管的制度安排，它包括金融监管当局对金融机构和金融市场施加影响的机制以及监管体系的组织结构。由于各国历史文化传统、法律、政治体制、经济发展水平等方面的差异，金融监管的体制结构表现为明显不同的特点。1.外部的正式监管与行业内的自律2.单一监管体制与多头监管体制3.预防性监管与挽救性监管金融监管 最新1.外部的正式监管与行业内的自律外部的正式监管与行
19、业内的自律外部的正式监管，是一种严格立法的规范化金融监管，它是由管制当局制定规则，强制金融机构必须遵守。欧洲大陆和美国是其典型代表。行业内的自律，是一种非正规、不成文的制度安排，它不需要借助政府的力量来强制实施，其有效性是建立在当事人长期从业的基础上。在历史上，英国是以自律为主的典型。后来，由于英国的一些次要银行的挤提危机并波及到了主要银行，使英国改变了其悠久的自律传统，制定了1979年银行法，开始加强外部的规范化监管。在实践中，外部的正式监管与内部的自律不可能是截然分开的，而是相辅相成的。因为，正规的规范化规则可能本来就是从非正规的规则中引申出来的，而且，前者有效实施的前提是当事人的认可、接
20、受和合作。自20世纪90年代以来金融监管体制安排的明显趋势：在继续加强金融监管正式制度建设的同时，必须更加注重金融机构的严格自律。 金融监管 最新2.单一监管体制与多头监管体制单一监管体制与多头监管体制单一监管体制是指由一家金融监管机关对金融业实施高度集中监管的体制。目前，实行单一监管体制的发达市场经济国家有：英国、澳大利亚、比利时、卢森堡、新西兰、奥地利、意大利、瑞典、瑞士等国。此外，一些发展中国家，如巴西、埃及、泰国、印度、菲律宾等国，也实行这一监管体制。单一体制的监管机关通常是各国的中央银行，也有另设独立监管机关的。监管职责是归中央银行还是归单设的独立机构，有时也会转移。如英国1979年
21、的银行法，正式赋予英格兰银行金融监管的职权。1997年10月28日，英国成立了金融服务局(FSA），实施对银行业、证券业和投资基金业等金融机构的监管，英格兰银行的监管职责结束。多头监管体制是根据从事金融业务的不同机构主体及其业务范围的不同，由不同的监管机构分别实施监管的体制。而根据监管权限在中央和地方的不同划分，又可将其区分为分权多头式和集权多头式两种。实行分权多头式监管体制的国家一般为联邦制国家。其主要特征表现为：不仅不同的金融机构或金融业务由不同的监管机关来实施监管，而且联邦和州(或省)都有权对相应的金融机构实施监管。美国和加拿大是实行这一监管体制的代表。实行集权多头式监管体制的国家，对不
22、同金融机构或金融业务的监管，由不同的监管机关来实施，但监管权限集中于中央政府。一般地说，该体制以财政部和中央银行为监管主体，日本和德国是采用这一监管体制的典型代表。法国、新西兰等国也采用这一监管体制。 金融监管 最新3.预防性监管与挽救性监管预防性监管与挽救性监管预防性金融监管措施的提出，实际上暗含的前提有两个：一是假定金融机构有可能在日常经营活动中对其往来客户采取机会主义的态度，利用存款人、投资者知情较少这一信息不对称的现实损害客户利益；二是假定金融机构在其日常经营活动之中不能保证总能做到足够的审慎。如果这只会使金融机构自食其果，倒也可以听任他们咎由自取，而不加过问，但偏偏其业务特点是“花别
23、人的钱”，其不审慎的经营行为不仅会影响其自身的利益，而且会产生过高的社会成本。因此，对金融机构的市场准入、市场运作过程、市场退出进行监管就显得十分必要。这是进行金融监管的第一道防线。挽救性金融监管制度的建立，是出于防范系统危机和系统风险的目的。而系统危机之所有发生，主要是由于流动性不足和人们对金融体系的信心不足造成的。因此，由官方出面建立存款保险制度和最后贷款人制度，就构成了预防金融风险的第二道、第三道防线。 金融监管 最新12.3.2 各国的金融监管体制各国的金融监管体制 1.美国的金融监管体制美国的金融监管体制由多个部门承担，属于典型的多头监管体制。而且对金融机构的监管实际双轨制，即联邦和
24、各州都有权对金融机构的注册进行审批并实施监管。从业务范围来看，各监管机构虽有所交叉，但都有自己的侧重点。在联邦一级，主要有以下7个监管机构：(1)联邦储备体系。其监管对象为所有的存款机构，负责审核所有作为储备系统成员的银行的账簿，核查准备金是否满足要求。(2)货币监理署。其监管对象为在联邦注册的商业银行。货币监理署隶属于财政部，通过财政部长同国会报告工作。其检查的内容主要是对银行内部是否有建立在风险管理基础上的完善的内部控制体系，以及各级管理人员的专业管理能力。(3)联邦存款保险公司。其监管对象是商业银行、互助储蓄银行和储蓄贷款协会，为投保银行的存款户10万美元以下的存款提供保险，审核投保银行
25、账簿并限制其持有资产的范围。(4)全国信用管理局。其监管对象为在联邦注册的信用社，负责它们的注册登记，检查其账簿，并对其持有资产的范围作出限制规定。(5)储蓄监管局。其管理对象为储蓄贷款协会，主要职责是审核它们的账簿并限制其持有资产的范围。(6)证券交易委员会。其监管对象为有组织的交易所和金融市场，其职责是要求公开信息限制内幕交易。(7)商品期货交易委员会。负责对期货市场的交易过程实行监管。 金融监管 最新12.3.2 各国的金融监管体制各国的金融监管体制2.日本的金融监管体制日本的金融监管体制属于集权多头模式。这一模式的特征是：金融监管权力集中于中央一级，形成管理上的“一线”格局。但在中央一
26、级拥有金融监管权力并实施监管政策的机构并不是集中于一个机构，而是分别由大藏省的银行局、国际金融局、日本银行来共同负责，形成“多头”格局。这一体制的形成，起源于日本作为一个高度中央集权的国家对经济的干预。1998年，日本金融监管厅的成立，金融监管的职能从大藏省分离出来，交由金融监督厅负责，金融制度的计划和立案仍由大藏省所属的金融企划局负责。2000年，日本政府合并了金融监督厅和原大藏省的金融企划局，成立金融厅，全面负责金融制度的计划、立案和金融监管。作为中央银行的日本银行，其职能并没有实质改变，在金融监管的问题上，它将配合金融厅确保金融监管目标的实现。金融监管 最新12.3.2 各国的金融监管体
27、制各国的金融监管体制3.英国的金融监管体制英国是实行单一监管体制的国家。历史上，英国的金融监管一直依赖自律机构和一系列立法组织机构实行。规范化的政府监管在对银行业的审慎经营的控制方面所起的作用很小。英格兰银行对银行的监管是由隶属于其的银行业监督委员会和银行业监督局负责。英格兰银行的监管一向采取以合作与协商的方式为主，这也是英国在金融监管方面缺少比较细致的法律法规的一个原因。金融监管机构发现了问题，一般通过“道义劝说”与“君子协定”等方式加以纠正或解决，较少对金融机构进行定期检查。但随着80年代以来的英国金融业的“大爆炸式”改革，英国也开始逐渐加强规范化的金融监管。1997年，英国成立了一家全面
28、对金融领域实行监管的“超级监管机构”，它是由调整后的证券投资局（SIB）与证券与期货监管局、私人投资监管局、投资管理监管组织合并组成（原来简称为SIB，现名为金融服务管理局FSA），该组织“接管”了英格兰银行对银行业的监管职能，开始对银行业、证券业、保险业实施全面监管的独立集权监管。 金融监管 最新12.3.2 各国的金融监管体制各国的金融监管体制4.中国的金融监管体制目前，我国的金融监管体制属于集权多头的分业模式。中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会四个金融监管部门各司其职、分工合作，共同承担金融业的监管职责。同时，绝大部分金融机构都设立了内
29、部稽核部门，金融同业自律组织和社会中介组织的监督也已起步。 金融监管 最新12.4 金融监管的国际协调金融监管的国际协调 12.4.1 金融监管国际协作的必要性12.4.2 金融监管的国际协调组织12.4.3 金融监管国际协调的基本内容金融监管 最新12.4.1 金融监管国际协作的必要性金融监管国际协作的必要性1.金融国际化与金融风险国际化2.金融国际化背景下的金融监管困境在金融活动和金融机构的国际化与金融监管的国别化之间，矛盾日益加深。金融国际化加大了监管者与被监管者之间的信息不对称。国际金融业务的创新不断突破现有的金融监管框架，使得监管机构面临崭新的监管对象。金融机构的集团化和业务综合化与
30、金融监管分散化之间的矛盾。3.金融监管政策的溢出效应4.金融监管制度差异会造成监管竞争和监管套利金融监管 最新监管竞争和监管套利监管竞争和监管套利监管竞争，是指各国监管者之间为了吸引金融资源而进行的放松管制的竞争。一般地，一国的金融监管制度越放松，越有可能吸引金融资源的流入。监管竞争与产品竞争的一个最大区别就在于：监管竞争的主体，即监管者，并不是竞争成本和收益的直接承担者，而同时却具有强烈的动机去进行竞争，吸引更多的金融资源本身便是他的业绩。这种竞争主体地位的非经济特征将会扭曲竞争，甚至可能造成竞争性的放松监管的局面。这种放松管制的程度达到一定的水平，就会引发世界性的系统风险和灾难性的后果。如
31、90年代一些新兴市场国家在80年代竞相放松金融管制后大部分都发生了金融危机。监管套利，是指被监管的金融机构利用监管制度之间的差异获利。如果一个国家金融监管过于严格，该国的金融机构和业务活动会被其他监管宽松国家所吸引而转往他国。当然，监管竞争和监管套利活动也有其正面效应。如各国的监管部门为了防范风险的目的，在指数期货交易的保证金比率定为多高这一问题上更容易趋同和达成一致。 金融监管 最新12.4.2 金融监管的国际协调组织金融监管的国际协调组织1.巴塞尔委员会2.国际证券委员会组织3.国际保险监管官联合会4.欧盟的金融监管体系金融监管 最新12.4.3 金融监管国际协调的基本内容金融监管国际协调
32、的基本内容1.监管信息的交流和共享2.银行监管范围和监管责任3.并表监管4.国际监管标准的建立5.对金融集团的监管6.欧盟的统一监管金融监管 最新复习思考题复习思考题1.为什么要进行金融监管？2.为什么金融体系提供的产品和服务具有某种公共物品的特征？3.金融监管的基本目标和原则是什么？4.金融监管间接的效率损失有可能表现在哪些方面？5.金融监管失灵表现在什么方面？6.对金融机构进行日常的审慎性监管的具体内容有哪些？7.为什么对金融机构要提出资本充足率管制而对企业却没有这方面的特别要求？8.对金融机构市场退出管制的意义何在？9.如何理解外部的正式监管、行业内的自律与金融机构内部控制制度之间的关系？10.美日英中的金融监管体制各有什么特点？11.在金融国际化背景下，金融监管当局面临的挑战有哪些？12.什么是金融监管政策的溢出效应？13.如何评价金融监管竞争和监管套利的正负面效应。14.金融监管国际协调的基本内容有哪些？金融监管 最新
