欧美国家城市更新特点讲解

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1、欧美国家城市更新特点 于今 中国东中西部区域发展和改革研究院院长、 国家智库总编,研究领域:国家哲学、政治理论、城市与区域发展、民族文化、智库产业,代表作统筹区域协调发展等 虽然西欧各国的政治、社会、经济和历史的背景条件不同，遇到的问题也有所不同，但西方现代城市发展的基本趋势应该说是一致的。如果按照城市更新及相关理论发展的脉络来进行分析，可以看到，战后西方城市特别是内城和旧城更新的理论和实践经历了很大的变化，基本上是沿着清除贫民窟-邻里重建-社区更新的脉络发展，指导旧城更新的基本理念也从主张目标单一、内容狭窄的大规模改造逐渐转变为主张目标广泛，内容丰富，更有人文关怀的城市更新理论。按照有关城市

2、更新的理论发展脉络进行梳理，可以看到如下的情况： 从形体规划出发的城市改造思想 西方国家城市更新运动，在一开始受到以物质规划为核心的近现代城市规划理论思想的深刻影响，这些规划思想的本质是把城市看作一个相对静止的事物，希望通过对物质环境的设计解决城市中的所有问题。大规模推倒重建实际就是这些思想的直接后果。 对大规模城市改造反思 清理贫民窟和随之而来的大规模城市建设以及对城市中心土地的强化利用，曾经一度带来城市中心区的繁荣，但很快就带来了大量的城市问题，加剧了城市向郊区分散的倾向，可以说大规模城市改造并不成功，却给城市带来了极大的破坏。 可持续发展的城市复兴思想 可持续发展的思想最初来自于那些致力

3、于环境和资源保护的社会经济学家，是战后经济高速发展和上个世纪 70年代经济萧条导致环境污染、资源破坏等问题引发的对城市发展模式的世界范围的反思的结果，其中也包含了上述对大规模城市改造所进行的反思。 在可持续发展的思潮的影响下，西欧国家城市更新的理论与实践有了进一步发展，进而逐渐形成了城市复兴的理论思潮与实践。它一方面体现的是前所未有的多元化，城市复兴的目标更为广泛，内容更为丰富；另一方面是继续趋向于谋求更多的政府、社区、个人和开发商、专业技术人员、社会经济学者的多边合作。 1996 年 6 月，联合国在伊斯坦布尔召开“人居二”会议。会议确立了 21 世纪人类奋斗的两个主题： “人人有适当的住房

4、”和“城市化世界中的可持续的人类住区发展” ，这实际上也明确地指出了城市复兴发展方向。 在这里特别要提到的是英国，这个世界上首个工业化的国家，在二战后的工业生产竞争中未能获得新的成功、重温过去的辉煌，与此相反，它却首先体会到了前面提到的城市变革两种趋势的影响，这也就不难解释为什么许多有关城市、关于衰退及结构重组的理论、政策和实践最早出现在这里。 现代英国的城市政策，一般认为起始于 1968 年。当初面临着社会矛盾和动荡的工党政府，采用“城市计划”来应对在许多城镇中出现的严重社会问题，它们需要提供特别的帮助来满足社会需求，并充分地提高服务水平。因此，社会功能的改善就成了需要确定的问题之一；也正是

5、在这里，通过对城市理论的探讨，城市政策的修订和城市建设的实践，首先于上个世纪 70 年代中期的英国大都市计划提出了“城市复兴”的概念，以回应上述复杂的问题。 在英国，到上个世纪 70 年代中期，在整个西欧，到上个世纪 80 年代中期，许多城市的传统工业结构经历着快速的变化。失业和城市贫困成了主要的政治关注的对象。英国地方当局的角色变得越来越边缘化，因为中央政府更倾向于与私营部门投资商合作寻求需要采取直接行动的解决方案。其它国家采用的是不同的方法：法国的方法是向地方政府机构下放权利，同时有大量的政府资金支持；在徳国，富裕的地区和地方政府尽量通过更多的投入来摆脱危机，至少是到了两德统一之后，才改变

6、了投资的优先对象。 到了上个世纪 90 年代中期，已经看得出维护和改善原有城区所带来的对环境长期益处。 “城市环境绿皮书”主张：全球的环境保护可以通过城市政策得以改善，而该政策的特点是以“创建或改造能给居民提供宜人环境的城镇和城市”为主要目的，并推崇“强调综合利用和高度密度开发的战略” 。 在欧美国家，城市复兴理论思潮的形成与发展虽已经过一段时间，且目前已由理论的探索阶段演化到实践的执行阶段，同时，城市复兴自身，也还在逐步完善，尝试包含更多更全面的内容。城市地区的问题是一个极为复杂的系统，它往往受到社会、环境、物质与经济发展及转型的综合影响与相互作用。城市复兴则是 在这种环境下对城市特定地区在

7、特定时期转型中面对挑战及抓住机遇的一种回应。 一、英国城市更新的发展历程 (一) 英国城市更新的历程 英国是最早开始城市化的国家之一，1750 年始于英国波及欧洲以及全世界的产业革命，极大地推动了英国生产力的发展。机器生产替代手工生产，使规模生产更经济，先进的工厂生产方式逐步代替了原始的家庭生产方式，移民涌入城市，城市规模扩大，城镇数量增多。城市化进程与工业化发展密不可分，除城市经济增长构成的拉力外，农业集约化经营、劳动生产力提高造成农业人口相对过剩，迫使过剩农民进城寻求生存机会。这一时期城市化过程比较长，城市增长处于自发扩展的状态。 英国的真正意义上的城市更新始于20世纪30年代的清除贫民窟

8、计划。1930 年英国工党政府制定格林伍德住宅法，采用当时有影响的“建造独院住宅法”和“最低标准住房”相结合的办法，来解决贫民窟问题。在清除地段建造多层出租公寓，并在市区以外建一些独院住宅村。这一法规首次提出对清除贫民窟提供财政补助。 二战后，英国通过新城建设计划，在大城市周边建立一系列卫星城，将改造地区多余的人口及经济活动安置到卫星城，以缓解大城市的人口、交通、环境等压力。这种通过卫星城的办法疏散城市人口，尽管给城市建设腾出了一定的空间， 但也造成了内城人口的外溢及内城的衰落等问题。 此外，在清除地段建造出 “有规划的” 高中层公寓式出租住宅社区，破坏了维多利亚时代的街区风貌。 20 世纪

9、60 年代末， 英国的城市出现了比较严重的衰退，造成衰退的原因是战后城市人口郊区化过程。1946 年英国政府开始推行的新城运动，以及人们收入的提高、小汽车的普及而引起的人们自发地离开城市。过度郊区化造成内城的衰退，从而引发物质性表象外的一系列的社会、经济结构问题。更新政策从大规模清除贫民窟转向住宅整修和改善以及中心区商贸区的复兴，更新过程中的环境保护、文化继承、以及保留历史悠久的街区和社会生活特色等问题被提了出来。 尽管前 40 多年的城市更新措施取得了一定的成绩，但是远远达不到普遍改善的目标。自 1930 年的格林伍德住宅法对清除贫民窟提供人口安置补贴，20 世纪 50 年代后的住房客体补贴

10、大大提高，最高可达住房整修改善费用的 50%，20 世纪 70 年代甚至将限额标准提高到 75%， 但是改善离公众的目标还太远。 20 世纪 80 年代，英国政府的城市更新政策有了重大的转变，以政府计划为主的城市更新政策转向市场引导与私人投资为主的城市更新政策。同时，公众逐渐参与到更新改造规划当中，对城市更新产生一定的影响，英国的城市更新由政府操纵的“自上而下”的方式过渡到“自下而上”的“社区规划”方式。 (二) 英国城市更新的主要措施 财政补贴制度 在英国的城市更新中，财政补贴是英国政府推行更新改造计划的重要举措， 从 20 世纪 30 年代格林伍德法实施的按人口安置补贴的制度，至今已有 6

11、0 多年的历史。从英国政府财政补贴的发展历程来看，大至可分为三个阶段： 第一阶段， 始于 20 世纪 30 年代的清除贫民窟运动以及二战后大规模的住房短缺，政府为大规模的住房拆迁重建提供住宅客体补贴，以消除住房短缺及提高市民的居住质量。 第二阶段，始于 20 世纪 60 年代， 住房政策转向住房整修和改善，这一阶段政府转向主体补贴，为需要住房改善的市民提供帮助。 第三阶段，始于 20 世纪 80 年代，公共支出大幅减少，社会建房备受指责，住房政策转向私人提供。此外受郊区化的影响使内城日渐衰落，为弥补城市建设资金的不足，将私人投资吸引到内城改造中来，英国成立了城市发展基金，主要用作计划内的改造项

12、目补偿金，弥补改造收益的不足，带动私人投资的积极性。 城市开发公司 1980 年，为了解决内城衰退，实现内城复兴，英国成立了城市开发公司，一个开发公司对应着一个特定的城市区域，担负着吸引私人投资，改造内城地区，实现内城复兴的重任。 城市开发公司隶属政府环境部，环境部在极度衰退的内城区划出指定区， 成立开发公司。 开发公司具有区域管理权，可以通过环境部赋予的合法权利获得有价值的国有土地，地方政府不得不将土地以较低的价格转让给公司，由公司负责经营，地方政府不得干预其经营活动。在运作中规划制定的权利仍属于地方政府，但公司有权审批开放商的规划申请。 环境部统筹管理全国的开发公司，公司的管理层是由环境大

13、臣任命的官员构成，公司实际上是环境部在地方的派出机构。 公司每年度的发展计划必须经环境部批准后方可实施，并提供公共资金的支持，而且任命顾问小组评估公司的业绩。公司采取以市场为导向的战略，培育资本市场、土地市场和住宅市场等，利用国家公共资金的投入和一些优惠政策，如地方税减免、提供基础设施、减少规划控制等，刺激更多的私人资金注入到指定区。 (三) 总结 以英国过去 30 多年的典型经验为例，其城市更新政策的演化可分为以下三个阶段。第一阶段始于 20 世纪六七十年代，由于当时内城的衰败致使贫困、失业等社区问题越来越为严重，为振兴社区，英国政府实施了以内城复兴、社会福利改善及物质环境更新为目标的城市更

14、新政策，其基本机制是政府主导，政府及公共部门的拨款补助为主要资金来源。 第二阶段是在 20 世纪 80 年代，由于全球经济的影响和政权更替，英国的城市更新政策变化为以市场为主导、以引导私人投资为目的、以房地产开发为主要方式、以经济增长为取向的新模式。 第三阶段则从 20 世纪 90 年代一直延续至今，人们通过不断反思与探索，认识到城市更新应该是社区的更新而不仅仅是房地产的开发与物质环境的更新。因此，除鼓励私人投资与推动公私合作外，更要强调本地社区的参与，强调公、私、社区三方合作伙伴关系的建立，强调更新的内涵是经济、社会和环境等多目标的综合性更新。 上述西方城市更新理念与更新政策的三段式演变，至

15、少可以给予我们三点启示。 首先， 城市更新绝不仅仅是旧建筑、旧设施的翻新，不仅仅是一种城市建设的技术手段，不仅仅是房地产开发为主导的经济行为，它还具有深刻的社会与人文内涵。忽视社区利益、缺乏人文关怀、离散社会脉络的更新不是真正意义的更新。其次，城市更新的成功有赖于建立一个真正有效的城市更新管治模式，即要有一个包容、开放的决策过程，一个协调、合作的实施机制。只有将社区力量纳入决策与实施的主体之中，与公、私权力形成制衡，才能保证更新效率、公平与目标的统一。第三，要建立一个有效的城市更新机制，政府的积极作用不可替代。政府既要运用一些激励性政策吸引私有部门对城市更新进行投入，又要维护公众利益， 为社区

16、创造条件， 在三方伙伴关系中起到协调、引导、监察和调解的作用，确保社区利益不为商业利益所吞没。 二、美国城市更新特点 (一)美国城市更新的历程 在美国，随着工业化的加速，城市化现象也比较突出，像英国一样在城市地区逐步形成了大量的穷人居住区。美国的城市更新也是从大规模的清除贫民窟开始。1937 年出台的住宅法，目标就是改善住房：对有能力买房建房的给予抵押贷款；对于买不起也建不起房的，政府提供公共住房。后者的做法就是政府实施公共住房计划，推倒贫民窟，代之政府提供补助的高层公寓或公房。二战后美国在联邦政府统一指导下开展了全国范围的大规模城市更新改造运动。这一运动从 1949 年住房法颁布开始至 19

17、72 年终止，在前后长达20 余年的发展中， 经历了三个阶段性演变： 即从初期以清理贫民窟为主，演变成中期以商业性大规模开发为主，到后期发展为以城市综合治理为主。在这一过程中城市更新的地域由东北部和中西部向西部和南部不断扩大，其更新改造的内容也日益丰富，由单一的清理开发变为清理开发与修缮保护并重。 1949 年美国住房法规定，清除和防止平民窟，城市用地合理化和社会正常发展。实施城市更新的主体是地方政府、私人房地产开发公司以及联邦城市更新行政机关等组成的地方公务局。城市重建采用将清除贫民窟得到的土地投放市场出售的办法。这一法令仍然着重住宅和居民区建设，要求任何一块重建用地有一半以上的土地面积用于

18、居住。 1954 年对城市更新政策进行修正，提出要加强私人企业的作用，地方政府的责任和居民参与，以期用较少的政府基金取得更多的效果。一方面联邦政府为做搬迁用的公共住房增加拨款； 另一方面还允许将 10%的政府资助用于非居住用地的重建，或者是开发后不用作居住用地。关于清除贫民窟的条款逐渐转变为大规模的中心城市重建，清除后的土地要求地尽其用，大量的投资用于征购位于市中心的用地，以前要求一半以上的土地用于居住，现在大部分用来建设商贸设施、办公楼或豪华高层公寓。 20 世纪 70 年代末，联邦政府实施“城市复兴”政策，取消或减少对“城市计划”的资助，让州及地方政府对城市计划负责。这种城市政策加速了美国

19、大都市区的不平衡发展， 各州在吸引商业、工业和旅游业的竞争中，以减免税收、大力发展债券、贴息贷款及低于市价的土地交易等措施促进了城市中心区及商贸区的开发。在这一政策倾向下，城市复苏以赢利能力高的商业、办公楼用地取代了居住用地。 (二) 美国城市更新的主要措施 美国实施的是基于税收奖励措施推动旧城更新改造的模式。实施方式主要有三种：第一种是授权区(EZs)，分别在联邦、州和地方层面上运作，将税收奖励措施作为城市更新的政策工具；第二种是税收增值筹资(TIF)，是州和地方政府使用的一种融资方式，为在特定地区吸引私人投资，促进地区的在开发。税收增值筹资通过发售城市债券，筹得的资金可以用于改善公共设施，

20、也可用于像私人开发商贷款进行划定区域的建设。 城市债券通过 20-30 年期的地产税收入来偿还；第三种是商业改良区(BID)，是一种基于商业利益自愿联合的地方机制，征收地方税为特定地区发展提供资金来源。BID 是一种以抵押方式开展的自行征税，通常是用于划定区域物质环境的改善。此外，一方面政府采取多种方式对城市开发提供资助，如“新城镇内部计划” ，联邦政府利用它的社区开发街道资金来资助城市开发，期望给私人投资以资助。后来 1977 年的住房和社区开发法(卡特政府)实行了城市开发活动津贴来使用资助私人和公私合营的开发计划，使私人开发商和投资者获得至少等于投资在其他地方的一定水平的回报。另一方面联邦

21、政府根据 1977 年的法案，提供抵押担保，鼓励金融机构利用抵押贷款资金来资助城市开发项目。 (三) 总结 综合以上对美国城市更新运动的总体分析和评价，我们可以得出这样的结论： 1949-1972 年的美国城市更新运动是美国历史上规模最大的一次由联邦政府发起的城市改造运动，它是新技术革命条件下发达资本主义国家城市化发展的必然结果，它反映了现代城市经济结构调整和城市社会矛盾调和的客观需求。作为移民国家的美国，其移民浪潮持续不断，城市所承受的人口压力很大，其移民人口中低收入居民或有色人种又占有相当大的比重，这使得住房短缺矛盾长期存在，也成为更新运动规模大、历时久的一个重要因素。受美国城市经济发展和

22、不同阶层利益的影响，城市更新改造由最初清理贫民窟以解决住宅问题为主，演变成为振兴城市经济为目的的商业性开发为主，最终发展成为以综合治理城市问题为主。这一运动在促进城市新兴产业发展、维护内城的中心地位和改善城市基础设施及环境等方面起到了一定的积极作用，但是，更新并没有实现预期的目标，联邦政府的更新政策本身就自相矛盾，既要解决低收入居民的住房问题以消除城市中的贫困现象，同时又要照顾到垄断资本的利益，以商业开发取代住宅建设，并鼓励和放任种族隔离和贫富间的居住分离，使许多城市问题不能从根本上加以解决。因此，资本主义制度下的城市更新只会有利于经济的繁荣和垄断资本利益的扩张，而不可能较彻底地消除贫困现象和

23、社会的基本矛盾，从这个意义上说，美国的城市更新运动成败参半。 城市更新改造的最初目的是为居民提供更多的住宅和解决贫民窟问题，由于政府部门未能充分考虑城市改造问题的复杂性，把城市改造简单地认为是城市物质改造或是以市场为导向的开发行为，不但未能解决城市问题，而且产生了更多新的问题。 大规模城市改造对城市的负面影响，由于未能考虑大规模改造所带来的各种问题，破坏了城市原有的有机结构和城市的多样性，过分地强调商业功能，出现城市中心区的衰落现象，也没有从规划设计过程上解决城市改造的目的问题。 社会问题的出现，城市改造引发了居住分离现象，瓦解了城市原有的、稳定的社区关系，没有从根本上解决贫民窟问题，只是把贫

24、民区从一处转移到另一处，更糟糕的是，它消灭了现有的邻里社区。 过分地依赖市场导致了政府在城市改造领域中的控制力下降，从而受制于垄断资本，忽视了城市规划作用、政府宏观调控作用及公众利益，市场缺乏平等参与的机会，城市规划作用得不到充分发挥。 “城市更新”运动，较之“新政”更进一步强化了居住区隔离的趋势。 “城市更新”运动是由联邦政府发起的一场自上而下的解决城市下层住房问题，进而治理中心城市的运动。社会各界曾对其寄予厚望，在运动兴起的初期市区状况确实有所改善，可是随着运动的展开和深入，联邦政府逐渐无力左右运动发展的方向。更新运动的资金主要出自联邦政府，但具体实施是地方政府和当地房地产商，他们有其小算

25、盘，对下层住户的关心远远比不上对投资回报的关心。在他们看来，市中心区的黑人住户动迁之后，正好可以用于商业开发，一本万利。所以， “城市更新”运动反倒成了他们赚钱的天赐良机。为争取地方政府和房地产开发商的配合，联邦政府往往迁就他们的要求，而将下层居民的迫切需要置于次要地位。这样，城市更新的重心就出现了由改造贫民窟向市中心区的商业性开发的转移。这样一来的结果是： 其一，黑人和少数民族问题搬家。黑人和其他少数民族住户由拆迁的住房搬到新的住房，居住密度往往翻了两三番。经搬迁后，他们的状况和地位没有丝毫改善，反而固化了居住区分离的模式。从此，他们蜗居在市中心区，与美国白人的主流生活相脱节。城市下层居民的

26、住房问题并未得到解决城市更新的初衷被扭曲了。 其二，中产阶级白人向郊区大逃逸。中心城市改造和郊区建造新房，为中产阶级白人迁往郊区提供了契机。从此，两个世界的局面开始固定化。这也为后来再次出现城市危机埋下了伏笔。 三、英美城市更新的特点 总的看来，欧美城市更新有如下特点： (一)城市更新与城市发展的过程密切相关， 随着城市化、城市化、郊区化、逆城市化、城市群形成这一过程，城市更新具有阶段性特征和差异。英美城市更新都经历了从大规模的清除贫民窟运动到中心区商业的复兴，到注重整体社会经济效果(如改造后的城区就业、历史街区风貌的延承等)。在改造思想上从物质环境的更新改造到街区社会、经济、人文等全方位的复

27、兴。 (二)在改造方案上， 英国在清除贫民窟阶段采用的是 “卫星城”战略疏散城市人口、缓解城市压力。而美国采用的是清除地段土地市场出售的办法，以逃避公众的严厉批评，但是市场化的结果是在清除地段建造起高档公寓，贫民窟的市民根本无法承受，被赶到其他的贫民窟，结果其他地方贫民窟更加拥挤、居住环境更加恶劣。 (三)在改造实施上，两国都经历了从中央政府和地方政府为主到政府与私人投资者合作，最后到政府、私人部门和地方团体三方共同进行和控制城市更新开发的过程。地方团体代表公众参与到城市更新中来，对城市更新影响很大。 (四)英美为城市更新提供大量的财政补贴(如英国的城市发展基金，美国开发活动津贴等)，利用资金

28、的杠杆效应力图以较小的公共资金带动私人资金投入到城市更新中来。 (五)成立相类似的组织(如英国的城市开发公司，美国的授权区等)对城市更新开发授权管理，执行政府的财政措施，对授权区的土地、基础设施进行经营开发，实现更新改造的目标。 (六)城市更新方式从大规模的以开发商为主导的剧烈的推倒式重建方式，转向小规模的、分阶段的、主要由社区自己组织的循序渐进式的更新改善；从纯物质形体规划研究转向社会、经济和物质环境、区域、公共政策研究相结合的综合更新规划。 (七)可持续发展的城市更新思想成为社会共识，强调更新规划的过程和规划的连续性，强调城市的继承和保护。通过对欧美国家近代城市更新过程的分析，可为我国的城

29、市更新提供一面镜子，结合我国的实际情况，借鉴他们的经验与教训，少走弯路。 四、英美城市更新存在的问题 美国和欧洲的一些国家，在第二次世界大战后，都曾经历了一个“城市更新” 。由于大规模更新改造计划缺少弹性和选择性， 尤其是开发公司受经济利益的驱动， 以高容积率、高出房率为主要追求目标，结果不但未能取得预期的结果，反而使许多历史性城市受到了破坏。更有甚者，城市更新的后期还出现了第一次城市危机。1973 年，尼克松政府不得不宣布结束城市更新计划，而代之以“住房与社区发展计划” 。同样的，英国在战后重建中也经历了一个推土机时代(Age of the Bulldozer)，但在 20 世纪 70 年代

30、，也进行了调 整 。 他 们 在 城 市 规 化 中 ， 很 少 再 用 旧 城 改 造(Reconstruction)、改建更新(Renovation)等概念，而采用整修(Refurbishment)和再生(Regeneration)等概念。这些发达国家走过的弯路，充分说明了对历史性城区采取怎样的规划政策，绝非仅关系到历史文化保护的问题，它们同样会影响到经济的发展。 (一)英美早期大规模的清除贫民窟，代之以毫无特色的“国际式”标准高楼，破坏了原有的街区风貌及邻里之间那种和睦的社区关系。同时，清除过后城市密度更大，给城市的交通、环境及基础设施等带来更大的压力。 (二)英美旧城更新通过强化中心区

31、的土地利用，旧街区地段通过市场化的地价机制吸引了盈利能力较高的产业(如金融保险业、大型商业设施、高级写字楼等)。但是，这种更新方式将原有居民住宅和混杂其中的中小商业排斥到城市的其他地区，因为它完全用获利更高的商业取代了居住用途，设施没有得到有效合理利用，城市缺乏多样性。如美国纽约曼哈顿中心区的 Wall Street，尽管摩天大楼鳞次栉比，该地区的文化娱乐业和餐饮零售业等其他商业逐渐衰败，街道景象萧条。 (三)二战之后，美国城市地区的经济经历了深刻的结构调整与转型，传统产业在经济中的比重不断下降，并在空间上逐渐由城市的中心地区向郊区迁移。中心城市在人口和传统产业外迁的压力下，积极改造城市的破败

32、地区，建设中心商业区(CBD)，改善城市形象，营造良好的投资环境，以期在服务业领域维持和增强对于郊区的比较优势，保持城市中心地区的经济竞争力。为此，在联邦政府的 1949 年住房法以及之后一系列相关政策法律和援助项目的支持下，美国城市以住房建设和城市更新为重点，进行了大规模的城市改造和再开发，意图在经济发展和社会平等两大领域有所建树。但是，实践证明，在中心城市的经济复兴尚未取得明显成效的同时，城市改造却在很大程度上有违城市政策的初衷，损害了社会公正，加剧了美国城市与郊区之间、社会不同收入阶层之间在经济与居住上的隔离与不平等。 五、英美城市更新的发展趋势 城市更新自上世纪 70 年代在欧美兴盛以

33、来，已发生了一系列的演进和战略转变，主要表现在：近二三十年以来，特别是 1990 年代以来，城市更新不仅在西方国家、而且在东亚主要地区日益成为各地城市政策的焦点。西方城市更新政策的演化轨迹可概括为：更新理念从单维更新向多维更新转变，更新管理模式从市场主导型的公私双向合作向社区参与的三方伙伴关系转变。西方城市更新政策显示出以下趋势： 开始重视城市更新的社会经济意义。规划与设计从单纯的物质环境改造规划相结合，以此来构建综合的居住区更新规划。 可持续发展思想成为社会共识。这一思想逐渐被参与更新的各方所接受，今后的城市更新必然将更多注重住房建设和社区的可持续发展。 城市更新的方式从大规模的以开发商为主

34、导的剧烈的推导重建方式，转向小规模的、分阶段的，主要由社区自己组织的谨慎渐进式改善。 “人本主义”思想在社会经济生活中复萌，城市更新的影响与日俱增。城市更新更加注重人的尺度和人的需要，从大规模贫民窟转向社区环境的综合整治、社区经济的复兴以及居民参与下的社区邻里自建。 城市更新不再被认为仅仅是一种本地化的、常规的城市开发和重建活动，而是被当成一种城市形象塑造和城市经营的手段， 以物质环境的改善来提升城市形象， 改善投资环境，从而加强本地竞争力，吸引更多外来投资和资源。 在城市更新领域不断进行政策创新，在寻求有效管治手段和运行机制的过程中，政府(公共部门)、私有部门以及社区民众三个主要利益集团之间

35、的权利关系不断进行重构，城市更新的主要政策机制从 1960-1970 年代的政府主导型，转变到 1980 年代以房地产开发为手段、以公私伙伴关系为取向的市场主导型，从 1990 年代开始进而发展到以公、私、社区三方伙伴关系为基础、特别强调公众参与和社会公平的协调式城市更新管治模式(如 OCTiesdell，1991；Davoudi，1995；Carley，2000)。 对城市更新内涵的理解不断深化，基于 1970 年代和1980 年代在城市更新方面的经验和教训，人们开始认识到全面、综合的城市更新理念的重要性：城市更新的目的不仅是物质环境改善和经济增长，更重要的是它应该带来社会、经济、物质环境和文化等各个方面协调的、长远的、可持续的改善和提高(Roberts，2000)。 转变的一个核心价值取向就是“以人为本” ：城市更新的最终目标是满足人的需要，实现人的理想，而城市更新必须能够体现社会关怀，维系而不是铲除社区纽带，帮助而不是阻碍社区发展和自我更新，而实现这些目标的一个重要机制就是鼓励社区参与，创造公平、民主的决策环境，让公众成为城市更新过程中的一个重要角色。 参考文献： 1于今， 西方城市更新启示， 经济社会论坛 2005 06-07 2于今城市更新：城市发展的新里程(M)国家行政学院出版社出版 2011