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1、休养生息制度背景下的耕地保护转型研究摘要：从休养生息制度控制耕地的角度来看，分析我国农地研究现状，借鉴国 内外相关领域的硏究经验，从空间与时间、质量、安全与激励机制等方面探讨农 地保护转型的策略、类型、区域、内容与方法。建立耕地保护的总体框架转换和 提出的概念构建耕地的生态可持续发展的模式，以提供参考依据和路径框架实现耕 地保护系统的总体目标的指导下在中国生态文明。关键词：休养生息；耕地保护；轮作休耕；生态补偿；生态系统新形势下，国家开始实施耕地草原河湖休养生息规划，以及耕地数量、质量、 生态三位一体的保护提升工作。但是与之配套的耕地保护制度却明显滞后，严 重影响耕地保护工作的推进。一、耕地保
2、护制度面临的问题1 耕地基础数据不统一。我国耕地统计数据存在口径不统一、坐标系不统一、权属不统一等诸多不相容的问题。从规划 LI 标管理的角度，继续采用以耕地占补 平衡制度为核心的耕地保护制度值得商榷。因此，耕地数据的不相容为系列国家 政策的制定造成不确定、互相矛盾的结果，不利于政策的落地。进一步摸清摺荒、 弃耕、退耕还林还湿的家底，有助于科学认识和处理耕地基数之间的矛盾，为耕 地保护制度转型提供事实科学依据。这是耕地数据分析和耕地红线划分的真正意 义。2占补平衡制度亟待转型。城市建设发展迅速蔓延，尤其是发达地区的传统产粮区快速的城镇化建设，致使大量优质耕地被开发为建设用地的同时，大量原 生态
3、用地乂被开发为耕地，造成“双重开发建设和双重流失损耗的不可持续现 象。山于耕地后备资源不足，一味追求数量的占补平衡政策已经不适合现在和未 来发展需求；另一方面，全国耕地质量总体偏低，中低产田占 2/3 以上，同时优 质田都黑进城镇边缘，无力对抗城镇的蔓延进程，导致建设用地对农用地的占优 补优政策难以贯彻落实。3耕地空间规划体系尚未建立。土地的一个重要特性是土地利用方向变更的困难性。这一特性告诉我们，土地用途的转变要付出巨大的经济代价和生态代价, 棋至是不可逆转的。过去 30 多年，以耕地保护作为第一任务的土地利用规划强 调自上而下的约束、以管制为治理导向，更能落实中央的战略意图，能约束地方 机
4、会主义行为，有效管控资源使用，但缺乏适应市场经济运行规律和自下而上调 动市场的能力，除了宏观区域土地总体规划，就是微观的农业园区规划，缺乏中 观层面保护等级细分空间的控制性规划，重视耕地整治但轻视耕地生态工程设计。 加上耕地红线在传统的众多规划中始终是多方博弈的矛盾点，空间布局不明晰， 功能定位不明晰，政策制定摇摆不定互相矛盾。二. 耕地保护制度的转型1 以耕地时空为格局的制度转型。（1）农业本底生态空间划分。根据地理分 异规律和水资源分布整理出水田耕作空间、旱田耕作空间、农牧交错耕作空间、 游放牧高原耕作空间、山牧季移耕作空间和绿洲农业耕作空间等六大农地空间， 这些不同的地理空间和水资源分布
5、要素叠加成为我国农业生态本底分区“一线一带, 三区六空间格局。管控生态空间、基本耕地空间和城镇空间，管控刚性边界和弹 性边界。（2）耕地保护时空时序。实施休养生息的耕地保护制度具有现实意义 和前瞻性意义。为确保“三区三线的落实，避免政策灰色地带引发蝴蝶效应。这 些都需要把信息建立在空间大数据平台上便于管理运营，便于在制定空间规划的 时候，将耕地空间作为复合生态系统纳入最基础、最根本的保护范畴，提前预留 出重大建设项 U 和城镇增长的可建设弹性空间,变粗放管理空间为精细管理空间, 优化耕地生态圈层空间。土地空间制度转型的重要历史节点，届时自然资源部要 编制的空间规划将面临如何对土地资源进行定性、
6、定量、定序的问题，如何遏制 城镇无序蔓延和推进耕地休养生息，这都须要对耕地的时空配置进行判断和统筹 协调。耕地的时空配置可以从建设用地增量时空配置、农村居民点整理时空配置 等研究中获得有益思路，通过集成 3S、无人机等空间分析技术，构建休耕轮作耕 地时空配置技术体系，实现对轮作休耕地时空配置的时空优化，以达到效益最大 化。2以耕地质量为基础的制度转型。耕地具有土壤的原生属性，类型众多，但被赋予人与社会经济发展的内涵后，更具有复杂因素，包括数量、质量、时空、 生态和结构等方面。用耕地生产力、耕地标准系数、耕地标准面积来对耕地进行 数量和质量的时空差异分析，再结合耕地生命力系数，能够对耕地进行精准
7、诊断 与识别，是保护耕地质量的关键。科学划分耕地保护的质量等级，细化耕地质量 等级指标，有利于耕地质量的管控运营。务实的做法是对于不同保护等级耕地釆 用不同的保护方式，即针对不同地区、类型、等级、效益的耕地制定不同的保护 类型。3以耕地安全为口的的制度转型。耕地资源是国家的本底不可再生资源，耕地安全关乎粮食安全和食品安全。基于耕地安全为战略的保护体系迫切需要全面 转型和发展。以往在耕地生产力方面过度强调，化学农业固然提高了产能，但破 坏了耕地生态。休养生息制度的 LI 的是要将耕地的自我生命力维持在健康状态， 重视对耕地生命力的保护要上升到耕地安全的层面。4以激励机制为突破的制度转型。保护农业
8、生产用地可以产生四大益处：地方和国家粮食安全保障、农民的就业立命保障、城市和乡村土地得以高效利用、 农村天然生境的维护。前中国政府的农业补贴虽然不涉及生态补偿的理念，但 仍属于产业结构调整，是一种农业生态补偿模式。现行的农业补贴政策对保护农 民利益、促进粮食生产有一定的积极作用，耕地生态补偿机制的建立能够为农业 补贴提供新的理论、新的渠道和补贴标准量化的依据，可以为耕地转型发展带来 突破点。（1）建立生态补偿市场机制，以市场可行为切入点，试验土地银行机 制、生态激励机制、耕地质量鉴定与补助额度挂钩、土地发展权转移与购买等机 制；（2）建立耕地质量循诊体系。耕地生态补偿的 U 标是保障耕地资源数
9、量、 质量、生态的“三位一体，补偿不能仅仅是生态价格的标识，而是生态服务价值 的不断供给。建立不同等级和质量的耕地对应不同的补偿标准，最大化激励保护 耕地资源；（3）做好耕地政策绩效评价。政策建立之前，不具保护或者可持续 利用的评价，是对潜在社会价值的损失，假设获得恢复衰退或者被破坏的生态系 统潜在价值的，即包括建立政策和执行政策时的管理成本、实施成本、监管成本 等与各种收益之差；（4）提高公众对生态文明的认知能力。耕地的生态补偿必 须得到全社会的关心和支持。重点宣传，提高公众的生态补偿意识，特别是与耕 地资源密切相关的农民意识，使公众通过谈判，签订合同，其至招标，积极参与生态保护和建设中来。
10、公众认知能力提高同时也可促进市场补偿机制发育，缓解 以政府为主导的补偿压力；（5）建立针对受众主体、客体的补偿模式。借鉴浙 江省临海市、海宇市、慈溪市等三个国家级基本农田保护示范区和桐庐县等8 个 省级基本农田保护示范区基本农田保护补偿试点工作的经验，建立针对农民的货 币补偿模式、针对基层政府和农村集体经济组织的耕地保护工作经费补助模式、 针对地方政府官员的政绩补偿模式、针对耕地质量提高的建设补偿模式、针对地 区经济发展的跨区域间的资源产业协作模式；（6）建立生态补偿的监管机制。 确保顺利实现生态补偿 U 标。因此，生态补偿标准是建立补偿制的核心问题，也 是外化内化的直接途径。总之，要处理好城市与乡村的关系，使耕地休养生息制度的执行成为农业转 移人口市民化的助推器，使轮作休耕地成为田园生态城市与城市群发展的新空间, 使休耕退耕地成为城市居民对美好生活追求的向往地。参考文献赵萍，面向 2030 年的耕地保护政策创新20192郭哲浅谈休养生息制度背景下的耕地保护转型研究2018
