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1、第二章第二章 公共事业管理环境公共事业管理环境经济管理系秦 琴二九年九月第二章第二章 公共事业管理环境公共事业管理环境 学习要点：学习要点： 公共事业管理环境的基本问题公共事业管理环境的基本问题 公共事业管理的生态环境和文化环境公共事业管理的生态环境和文化环境 公共事业管理的政治环境和经济环境公共事业管理的政治环境和经济环境 公共事业管理的公共关系环境和国际环境公共事业管理的公共关系环境和国际环境 公共事业管理的环境影响和制约着公公共事业管理的环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动理主体也对公共事业管理环境
2、进行着能动地利用和改造。正是通过这种公共事业管地利用和改造。正是通过这种公共事业管理环境与公共事业管理主体之间不间断的理环境与公共事业管理主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。进。第一节第一节 公共事业管理环境的基本问题公共事业管理环境的基本问题一、公共事业管理环境的含义一、公共事业管理环境的含义 所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。况和条件的总和。 1 1、公共事业管理的内部环境与外部环境的涵、公共事业管理的内部环境与外部环境的涵义义 公共事业管理的内部环境，主要指公共事业公共事业管
3、理的内部环境，主要指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。公共事业管理的外部环部人事管理问题）等。公共事业管理的外部环境，主要指公共事业管理机构之外的影响因素，境，主要指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。教等。 2 2、公共事业环境的基本概念、公共事业环境的基本概念 通常所说的公共事业管理环境，也是我通常所说的公共事业管理环境，也是我们所要讨论的公共事业管理环境，是指们所要讨论的公共事业管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存外部环境
4、，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。的总和。 二二 、公共事业管理环境的特征和类别、公共事业管理环境的特征和类别 1 1、公共事业管理环境的特征、公共事业管理环境的特征第一，广泛性。第一，广泛性。第二，复杂性。（构成环境的因素、复杂第二，复杂性。（构成环境的因素、复杂关系的影响、对象与范围）关系的影响、对象与范围）第三，差异性。（国家、民族、地区、东第三，差异性。（国家、民族、地区、东西部）西部
5、） 2、公共事业管理环境分类 对公共事业管理环境，可以从不同的角度和层次进行不同的分类。一般有如下几种划分： 第一，以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。 第二，以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。 第三，以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。 第四，以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分。三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系 主要包含两者之间的辩证关系以及两者相互作
6、用的基本内容及表现形式 1、公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系 二者是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。公共事业管理环境是基本条件。公共事业管理适应、利用和改造公共事业管理环境。这种辩证关系体现在以下几方面： 第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理。 管理 环境 （1）公共事业管理要适应公共事业环境的性质。 （2）公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其发展。决定、制约利用、改造 第二，公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造。 从积极方面看，公共事业管理对环境的利用和改造具体表现为： （1）针对面临的问题，公共事业管理主体可以在解决问题的同时改造公共事
7、业管理环境。 （2）公共事业管理通过纠正调整，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。中华人民共和国防震减灾法（修订）中华人民共和国防震减灾法（修订） 公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容 公共事业管理与公共事业管理环境之间的基本关系的另一个表现形式是相互作用。这种相互作用形式主要地表现为公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。公共事业管理环境与公共事业管理系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。公共事业管理环境的需要是确定公共事业管理基本任务的客观依
8、据。 第二节 公共事业管理的生态环境和 文化环境 在构成公共事业管理的国内环境的诸要素中，生态环在构成公共事业管理的国内环境的诸要素中，生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素。而且，生态环境和文化环境较之政治环基本环境要素。而且，生态环境和文化环境较之政治环境等对公共事业管理的影响也更为直接，相应的，公共境等对公共事业管理的影响也更为直接，相应的，公共事业管理与公共事业管理环境之间辩证的互动关系也体事业管理与公共事业管理环境之间辩证的互动关系也体现得更为直接和充分。现得更为直接和充分。 一、公共事业管理的生态环境 所谓
9、公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。相比较而言，自然环境较稳定，而社会人文环境在不断变化发展。因此，社会人文社会人文环境环境更直接地影响着公共事业管理的性质和方向，具有更实际的意义。 生态环境中对公共事业管理影响较大的有下列因素： 1、地理位置 地理位置对公共事业管理产生着直接的影响。这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。一般来说，地理位置的因素不仅要求公共事业管理机构做出相应的反应，而且要求在制定社会发展规划和公共项目计划时也要从实际出发予以特别考虑。 与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也
10、影响到公共事业管理。 2、人口 现实生活中，人口与公共事业管理关系十分密切。社会环境中的人口环境对公共事业管理具有长期性和整体性的影响。 通常可从人口数量、素质、结构、分布等方面，来具体分析人口环境与公共事业管理的关系。 （1）人口数量。所谓人口数量，是指一定时期一定区域内所拥有的人的数量的多少。当代人口数量的膨胀带来的系列问题已成为公共事业管理的重要课题。 （2）人口分布。所谓人口分布主要指人口的地理分布。城市化给流入地的社会和生活带来新的压力，不可避免地形成新的公共需求，构成重要的公共事业管理问题。 （3）人口结构。所谓人口结构，主要是指人口年龄结构，即不同年龄阶段的人在一定范围内的人群中
11、所占的比例。当代，老龄化深刻地影响着公共事业管理。 （4）家庭状况。在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等）会给社会造成一定影响，使得一些家庭内部的问题成为社会的问题，需社会公共组织来协调管理。3、公众日常生活的技术化 公众日常生活的技术化，指现代科学技术在公众日常生活中的使用范围和程度。 目前，这一现象对公共事业管理最突出的影响和要求，主要集中在两个方面： 一是公共事业管理机构如政府，如何承担起信息服务一是公共事业管理机构如政府，如何承担起信息服务和信息管理两方面的职责；和信息管理两方面的职责； 二是如何管理好信息服务的价格。二是如何管理好信息服务的价格。 公共事业
12、管理机构必须针对其利弊在管理上作出反应，制定相应的管理规则和方法，使整个社会在充分享受现代技术发展所带来的恩惠的同时，尽可能避免其消极影响。 4、社会发展程度 公共事业管理环境的角度看，是生态环境的指标，是自然环境和文化环境诸要求相互影响作用的一个结果，也是一定的公共事业管理的结果。社会发展程度的其基本内容，是整个社会政治、经济、文化、自然环境等的综合协调发展程度，以及人们生活质量的总体状况和价值观念等。 一定时期内社会的发展程度，必然会影响公共事业管理的内容和方法的确定，也会影响和制约按一定目标和方案实施的公共事业管理的实际作用和最终结果。从历史发展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共事业管
13、理的内容不断扩大，公共管理的方法不断完善，公共事业管理的作用程度不断扩大。 对于公共事业管理生态环境之于公共事业管理的影响，对于公共事业管理生态环境之于公共事业管理的影响，总体上必须注意以下几点：总体上必须注意以下几点： 第一，大多数生态因素都是不断变化的，因而公共事业管理者必须以发展变化的思想和观念去对生态环境的变化状况加以把握。 第二，不同的生态环境问题对不同的公共事业管理机构有不同的影响，或者说不同的公共管理机构就会有不同的生态环境内容，必须具体问题具体分析。 第三，自然环境和文化（人为）环境性质不同，因而对公共事业管理机构有着不同的影响和意义。 二、公共事业管理的文化环境 （一）公共事
14、业管理文化环境的概念及其发挥影响的基本方式 1、公共事业管理文化环境的概念 所谓公共事业管理的文化环境，指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。 2、文化环境影响公共事业管理的基本形式 一般来说，作为公共事业管理机构和管理者背景的文化环境，即整个社会集体心理和价值观，对公共事业管理的影响主要表现下述方面： 第一，影响着公共事业管理机构和公共事业管理人员对周围环境的认识和解释。 第二，决定着公共事业管理机构的管理价值取向。 第三，规定着公共事业管理方式方法的选择。 分析文化环境对公共事
15、业管理的影响和制约，主要是从公共事业管理文化和公共政治文化两个范畴入手进行。（二）公共事业管理文化 1、公共管理文化 公共管理文化，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等。相对于整个社会文化这一宏观环境而言，公共管理文化是公共事业管理的直接环境，微观环境。公共管理文化作为一种环境因素来自两个方面： 一是来自于历史连续过程中的公共管理文化，即前人有关公共事业管理的经验、价值观等。 二是来自于公共管理人员在管理过程中经过摸索所得的经验和价值观。 2、公共管理文化的基本内容 第一，公共管理的价值观。所谓公共管理的价值观，就是公共管理的长期历史发展过程中所形成的公共管理
16、哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等的总和，它是相对稳定但又不断被更新和完善的观念体系。 第二，公共管理的实践经验。因此，离开了必要的公共管理经验，公共管理活动就无法进行或取得良好的效果。（三）公众的政治文化 1、公众政治文化的概念和基本内容 公众政治文化即通常所说的政治文化，是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和。它包括社会成员普遍具有的政治价值、政治情感、政治认知和政治心理以及特定阶级、阶层和集团所具有的特定的政治意识和观念等。公众政治文化的主体，是社会公众或作为整体的社会成员。 政治文化主要有下述三方面内容： 一是政治意识形态，即一定社会
17、长期形成的政治观念体系，它由一整套价值倾向、行为准则和政治信仰所构成，反映了某一个阶级、阶层或集团的政治愿望或政治理想。 二是社会政治思想或政治思潮，即指一个国家一定时期内流行的较为普遍的政治见解和主张。 三是社会政治心理，即社会成员对政治生活所具有的不系统、不定型和自发的反映形式，表现为社会成员对政治现象的自然感情、习俗、习惯成见、自发的倾向或信念等。 2、公共政治文化与公共事业管理 公共政治文化主要包括以下几方面内容： 公共政治认知因素。即一个国家或社会中公众对公共组织及其人员、公共管理活动和政策的知晓和了解程度，还包括公众的公共管理观、公共管理意识或一定的公共管理思潮。 公共政治行为倾向
18、因素。即一定社会公众中普遍存在的对公共管理的行为倾向性。 公共政治评价因素。即一定社会中基于较为系统的公共事务管理理想、价值和思想所形成的对包括公共事业管理行为在内的整个公共管理行为评价的一种普遍的流行的评价标准。 这三方面是相互关联、相互作用、不可分割的整体。 总而言之，公共事业管理离不开特定的文化环境。 在一定的国家和社会中，该国或该社会的整体文化因素是公共事业管理的大背景（宏观环境），公共事业管理主体的公共管理文化与公众的政治文化构成公共事业管理的小背景（微观环境）。只有宏观和微观的结合，公共事业管理文化与公众政治文化有机结合，才能创造一个有利于公共事业管理活动顺利进行的良好的文化氛围。
19、第三节 公共事业管理的政治环境和经济环境 在任何一个社会中，公共事业管理都是在既定的政治条件和经济条件下展开的，一定的政治因素和经济因素都对公共事业管理活动产生着极为重要的影响和制约。现代社会中，虽然政治因素和经济因素由于联系十分紧密，时常会共同影响和制约着公共事业管理，但政治环境和经济环境对公共事业管理作用和影响大小及其发挥作用的方式是有区别的，同一政治和经济因素对不同的公共事业管理层次的影响也是不相同的。 一、公共事业管理的政治环境 1、公共事业管理政治环境的概念 是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和。从理论上看，主要是政治制度、政治结构、政治关系等等
20、因素，其中也包括公共事业管理所拥有的政治权力，从现实实体看，主要是同一国家或社会中的立法机关、司法机关、政党等。 与公共事业管理主体的关系：互相影响和制约，互相作用和适应，以求得动态平衡和稳定协调发展。一方面，政治环境影响公共事业管理主体系统的结构、功能和运行；另一方面，公共事业管理主体系统也有可能通过自身积极的活动改变和利用其政治环境，影响政治环境的结构和功能。 2 2、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式 第一，政治制度和政治结构的影响。 这一由政治制度和政治结构所形成的公共事业管理的外部组织环境，对公共事业管理来说是基础性的，因而也是至关键的。
21、第二，政治关系的影响。所谓政治关系，是指人们在社会生活中，基于特定利益要求而形成的，以政治强制力和权利分配为特征的社会关系。 在现代社会，政治关系对公共事业管理的影响，通常是通过在特定政治制度下的政治实体以一定的法定程序来形成的。 第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响。公共事业管理主体所拥有的权力是指其管理者在进行管理过程中拥有的自决权。在现代社会，公共权力因法而产生，是法定权力，实际上也是特定政治环境的产物。这种权力对公共事业管理有至关重要的影响。 （二）经济环境对公共事业管理的影响 经济环境中生产力发展水平、经济成分和经济体制因素，对公共事业管理有着特定的影响和作用。 1、生产力发展水
22、平方面：影响着公共事业管理的范围、能力、水平和效率。 、经济成分方面：影响到公共事业管理的基本方向和决策。决定着政府要有相应的经济职能、经济管理方式和经济政策，这也就不可避免地对公共事业管理产生影响。 、经济体制方面：决定着公共事业管理的形态特征和制度特征，影响着公共事业管理的行为特征和运行。 三、政治环境和经济环境对不同层次公共事业管理影响 1、政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响 政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的，是社会性和全局性。政治和经济的大环境对高层次公共事业管理发挥其影响作用机理，与市场场中企业的决策机制十分相似。 2、政治环境和经济环境对中低层公共事业
23、管理的影响。这种影响是间接的、迂回的，且相对小一些。第四节 公共事业管理的公共关系环境和国际环境 1、公共事业管理公共关系环境的概念 从一般意义上说，公共事业管理的公共关系环境是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和。包含两个层次或两种含义： 第一，指影响和制约公共事业管理活动的公共事业管理主体既有的各种公共关系状况的总和。 第二，指影响和制约公共事业管理主体为了树立组织良好形象以促进组织目标的实现，运用传播等手段与社会公众建立相互了解、相互适应的长久联系的活动的各种因素。 从一个主体活动环境的角度，即直接影响主体活动的因素的角度看，更为准确的含义，应该是第一种，本章分析在这一范围内进
24、行。 2、公共关系环境对公共事业管理的影响 具体从公共关系环境的基本构成进行分析： 第一，公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响。主要集中在对公共事业管理的决策和公共事业管理的实施上。 第二，公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响。主要表现在对公共事业管理的实施上。 总之，公共事业管理的公共关系环境在公共事业管理中影响是明显的，作用是突出的，这就决定了公共事业管理主体为了实现管理目标，必须提高认识，努力去创造良好的公共关系环境。二、公共事业管理的国际环境 1、公共事业管理国际环境的含义 公共事业管理的国际环境，是以国别区域作为标准来对影响和制约公共事业管理的因素进
25、行分类的，它是指影响和制约国内公共事业管理的全球性的各种因素的总和。 构成这一国际环境的主要是国际的政治、经济和文化因素，相应的，公共事业管理的国际环境分为国际政治环境、国际经济环境和国际文化环境。这里，我们主要从总体的角度，即将国际环境视为公共事业管理不可缺少的全球性政治、经济和文化环境的综合来进行分析。 公共事业管理的国际环境主要是对高层公共事业管理产生作用，而对中低层公共事业管理则基本没有什么影响。2、国际环境对公共事业管理的影响 第一，对公共事业管理基本政策的影响。一国的某些公共事业管理政策尤其是涉及到具有全人类性的公共事务是否违背民族性与国际性相统一的原则，会引起国际社会关注，如果与
26、国际共同原则距离较远，则可能引起国际舆论，进而不能不对公共事业管理的基本政策产生影响。 第二，对公共事业管理的方法、手段等产生影响。在一定程度上说，公共事业管理的方案、方法和手段等，主要是技术性的，少有政治色彩，因此，更容易受到国际环境的影响。 第三，本国国际地位对公共事业管理的影响。在国际交往十分频繁的背景下，一个国家的国际地位也会对该国的公共事业管理产生很大的影响。本章小结： 1、公共事业管理的环境是构成公共事业管理的重要因素，其基本理论问题是公共事业管理的基本概念、分类，以及公共事业管理与环境之间的辩证关系。总体上看，公共事业管理环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主
27、体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种环境与主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。 2、生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素，且其中的一些因素本身就是公共事业管理的对象。影响公共事业管理的生态环境因素主要是地理位置、人口和公众日常生活的技术化，而文化环境中发生影响的主要因素是管理主体的公共事业管理文化和公众的公共政治文化。 3 3、公共事业管理及其主体的基本性质，决定政治、公共事业管理及其主体的基本性质，决定政治因素和经济因素必然对公共事业管理活动产生极为重要因素和经济因素必然对公共事业管理活动产生极为重要的影响和制约。政治因
28、素和经济因素通常紧密结合，经的影响和制约。政治因素和经济因素通常紧密结合，经济问题以政治的方式表达出来，构成宏观的大背景。这济问题以政治的方式表达出来，构成宏观的大背景。这一大背景对公共事业管理不同层次的影响的程度和方式一大背景对公共事业管理不同层次的影响的程度和方式是不相同的。是不相同的。 4 4、公共事业管理的公共关系环境和国际环境，从、公共事业管理的公共关系环境和国际环境，从各自特定的角度，考察了以内容为标准进行划分而基本各自特定的角度，考察了以内容为标准进行划分而基本没有涉及到的影响公共事业管理的环境因素，这些因素没有涉及到的影响公共事业管理的环境因素，这些因素在当代的公共事业管理中具
29、有十分重要的意义。公共关在当代的公共事业管理中具有十分重要的意义。公共关系环境的基本内容是公共事业管理主体既有公共关系，系环境的基本内容是公共事业管理主体既有公共关系，而主要不是进行公共关系的活动。而主要不是进行公共关系的活动。 案例：干部卖菜该不该（资料来源：人民日报2006年12月8日） 机关干部可以卖菜为由请假不上班，工资照发，收入不上缴。”眼下，这份在山西省寿阳县执行年的“红头文件”引发争议。 寿阳是典型的农业县，也是全国唯一的旱地蔬菜基地。长期以来，农民种粮低产薄收，种旱菜却因所需水分少、易储运、营养价值高而受青睐。据此，寿阳县委、县政府把以茴子白为主的旱地无公害蔬菜产业作为农业产业
30、结构调整的突破口，在全县推广。年，全县蔬菜种植面积突破万亩，由于农民不熟悉市场行情，种出的菜适销不对路，大量的菜烂在田间地头，农民抱怨政府，卖菜难成了亟须解决的问题。在这种情况下，县委、县政府下发了关于机关干部参加百日蔬菜营销活动的意见，并执行至今。 此政策一出，寿阳县委书记、县长带头卖菜，全县有多名干部参与卖菜，蔬菜“产多少卖多少”。年底，寿阳县蔬菜种植面积达到万亩，卖掉近亿公斤，注册的“寿绿牌”蔬菜被商务部、国家环保总局等个部委确定为全国三绿工程蔬菜十大放心品牌之一。但是，随着蔬菜的大量增产，卖菜难问题更加严峻。为加大力度，年底，寿阳县委、县政府又决定在原意见的基础上，将卖菜作为考核干部的
31、重要依据，谁卖得多，就可以被提拔。于玉生，平头镇政府任企业管理员，他一次帮助村民们卖掉万公斤蔬菜，每公斤提分钱，挣了多元的中介费。杨海军，曾为普通镇干部，他因一年能销售数千万斤茴子白被频频提升，先是提拔为镇党委副书记，后又到景尚乡任乡长，今年月又调任种菜大乡平舒乡乡长。 据调查，寿阳“卖菜干部”陡增的同时，引进多个反季节品种，培育出多名专职蔬菜经纪人，取得了北京等多个大中城市的销售许可证，产品正源源不断地销往全国个省个县区，今年可望售出亿公斤，农民人均增收元。蔬菜产业的发展还带动了寿阳相关产业的繁荣，大型网袋厂、蔬菜加工企业、专业蔬菜运输包装公司也在寿阳应运而生。请思考：本案例反映了何种环境对公共事业管理的影响？寿阳县委、县政府的做法可取吗？为什么？
