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1、宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究 唐唐 健健 中国土地勘测规划院中国土地勘测规划院主要内容主要内容1.我部集体建设用地流转政策进展我部集体建设用地流转政策进展2.宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究集体建设用地流转政策进展集体建设用地流转政策进展o2004年，年，国务院关于深化改革严格土地管理的决定国务院关于深化改革严格土地管理的决定）国发）国发200428号）文件中提出：在符合规划的前提号）文件中提出：在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。用权可以依法流转。o2006年，年，国务院关于加强土地调控
2、有关问题的通知国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发（国发200631号）文规定：农民集体建设用地使用号）文规定：农民集体建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。地范围内。 集体建设用地流转政策进展集体建设用地流转政策进展o十七届三中全会十七届三中全会决定决定提出：提出：“在土地利用规划确定在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法
3、权益营并保障农民合法权益”。 o政策含义：征地制度改革政策含义：征地制度改革集体建设用地流转政策进展集体建设用地流转政策进展o“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益下与国有土地享有平等权益”。o政策含义：集体建设用地流转政策含义：集体建设用地流转集体建设用地流转政策文件进展集体建设用地流转政策文件进展 o农村集体建设用地使
4、用权出让和转让办法农村集体建设用地使用权出让和转让办法（试行）（试行） o（1）总则（）总则（2）集体建设用地使用权出让和出租（）集体建设用地使用权出让和出租（3）集体）集体建设用地使用权转让、转租、抵押（建设用地使用权转让、转租、抵押（4）收益分配和使用监）收益分配和使用监管（管（5）集体建设用地使用权终止。）集体建设用地使用权终止。 o办法办法规定，经营性、工业建设用地使用权，可以出让转规定，经营性、工业建设用地使用权，可以出让转让出租抵押，但乡镇村非经营性公共设施、公益事业用地以让出租抵押，但乡镇村非经营性公共设施、公益事业用地以及农村村民宅基地除外。城镇建设用地范围内集体建设用地及农村
5、村民宅基地除外。城镇建设用地范围内集体建设用地用于商品住宅开发的，必须征为国有。用于商品住宅开发的，必须征为国有。集体建设用地流转政策文件进展集体建设用地流转政策文件进展o政策含义：政策含义：o1.不包括宅基地和其他公用及公益事业用地不包括宅基地和其他公用及公益事业用地o2.指存量集体建设用地，但相比土地管理法有扩展指存量集体建设用地，但相比土地管理法有扩展集体建设用地流转政策文件进展集体建设用地流转政策文件进展o有专家认为，在土地管理法尚未修改的情况下，出台这有专家认为，在土地管理法尚未修改的情况下，出台这样的办法，存在着政治风险。三中全会文件是中央文件，样的办法，存在着政治风险。三中全会文
6、件是中央文件，可以突破法律，而国务院的文件，不能同法律相抵触。可以突破法律，而国务院的文件，不能同法律相抵触。应走修改法律和积极准备这个文件同步走的路子，在土应走修改法律和积极准备这个文件同步走的路子，在土地管理法修订发布的同时，下发配套文件。规避政治风地管理法修订发布的同时，下发配套文件。规避政治风险，把事情办好。险，把事情办好。集体建设用地流转政策文件进展集体建设用地流转政策文件进展o严格依法规范农村集体建设用地使用权流转的指导意见严格依法规范农村集体建设用地使用权流转的指导意见o主要内容：主要内容：o一是依法推进集体建设用地流转，一是依法推进集体建设用地流转，o二是严格流转条件，回到二是
7、严格流转条件，回到63条，企业破产兼并等情况，而非前稿条，企业破产兼并等情况，而非前稿的所有存量建设用地。的所有存量建设用地。“集体建设用地流转必须严格限定在法律集体建设用地流转必须严格限定在法律规定范围内，符合土地利用总体规划并依法取得集体建设用地的规定范围内，符合土地利用总体规划并依法取得集体建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生过转移的，企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生过转移的，可以依法流转。鼓励农村集体土地所有权人依法以农村集体建设可以依法流转。鼓励农村集体土地所有权人依法以农村集体建设用地入股联营兴办企业，鼓励农民就业增收，加快新农村建设用地入股联营兴
8、办企业，鼓励农民就业增收，加快新农村建设”。o三是规范流转程序，三是规范流转程序，o四是建立严格的节约用地制度，四是建立严格的节约用地制度，o五是理顺分配关系。，五是理顺分配关系。，o六是加强基础管理工作。六是加强基础管理工作。集体建设用地流转政策文件进展集体建设用地流转政策文件进展o坚持依法推进改革与保障农民权益相统一，政府主导与坚持依法推进改革与保障农民权益相统一，政府主导与尊重群众意愿相统一，严格执行法律法规与局部改革试尊重群众意愿相统一，严格执行法律法规与局部改革试点相统一的原则，积极稳妥，依法推进农村集体建设用点相统一的原则，积极稳妥，依法推进农村集体建设用地流转。地流转。集体建设用
9、地流转政策文件进展集体建设用地流转政策文件进展o国家批准设立的各类综合改革试验区和试点，可以根据国家批准设立的各类综合改革试验区和试点，可以根据批准的方案，开展集体建设用地流转。要按照批准的方案，开展集体建设用地流转。要按照“全面探全面探索，局部试点，封闭运行，结果可控索，局部试点，封闭运行，结果可控”的原则，把握的原则，把握“梳理突出问题，设计解决方案，局部先行先试，形成适梳理突出问题，设计解决方案，局部先行先试，形成适度成果度成果”四个关键环节，边试点，边总结，边规范。四个关键环节，边试点，边总结，边规范。集体建设用地流转政策文件进展集体建设用地流转政策文件进展o关于规范有序推进农村土地管
10、理制度改革若干问题的关于规范有序推进农村土地管理制度改革若干问题的通知通知。将建立城乡统一的土地市场、宅基地管理、土。将建立城乡统一的土地市场、宅基地管理、土地征收制度、土地整治都包括进去了。地征收制度、土地整治都包括进去了。o先试点、后示范、后推开先试点、后示范、后推开o严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控o试点地区的批准、评估严格管理试点地区的批准、评估严格管理集体建设用地流转政策文件进展集体建设用地流转政策文件进展o关于宅基地关于宅基地o城镇扩展边界内集中居住城镇扩展边界内集中居住o城镇扩展边界外也要尽量集中居住城镇扩展边界外也要尽量集中居住o逐步
11、缩小空心村逐步缩小空心村o探索退出机制探索退出机制o探索有偿使用探索有偿使用集体建设用地流转政策文件进展集体建设用地流转政策文件进展o土地管理法土地管理法修订稿（送审稿）规定：宅基地使用权修订稿（送审稿）规定：宅基地使用权人经本集体经济组织同意，在保障基本居住条件的前提人经本集体经济组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其房屋以及宅基地向符合宅基地申请条件的下，可以将其房屋以及宅基地向符合宅基地申请条件的人员转让、赠与或者出租。农村村民转让、赠与或者出人员转让、赠与或者出租。农村村民转让、赠与或者出租宅基地后，在申请宅基地的，不予批准。国家鼓励有租宅基地后，在申请宅基地的，不予批准。国家
12、鼓励有其他居住条件的农民自愿腾退宅基地并给与奖励。其他居住条件的农民自愿腾退宅基地并给与奖励。o政策含义：政策含义：1.宅基地的退出机制在修订稿中明确提出了。宅基地的退出机制在修订稿中明确提出了。2.利用存量土地建住房。利用存量土地建住房。宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究o我国宅基地制度的特点：我国宅基地制度的特点：o我国宅基地制度的基本特征有四个方面：我国宅基地制度的基本特征有四个方面：o1.集体所有。集体所有。o2.使用主体特定，仅限本集体经济组织特定的成员享有使用主体特定，仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权使用权,不可将其出卖、转让。不可将其出卖、转让。o3.一户一宅，农村村民一
13、户只能拥有一处符合法定标准一户一宅，农村村民一户只能拥有一处符合法定标准的宅基地。的宅基地。o4.不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让、抵押。房，不可将其出卖、转让、抵押。 宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究o我国宅基地管理存在的主要问题我国宅基地管理存在的主要问题o1.农村宅基地退出机制缺失。农村宅基地退出机制缺失。对宅基地的退出只作出了几种可以收回的原则性规定。如土地管理法第六十五条只规定了“（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停
14、止使用的”三种农村集体经济组织报原批准人民政府批准后可以收回的情形。但对于可以收回的政策界限，收回的程序及补偿的标准等都缺乏具体规定。如部分长期在城镇稳定就业且户籍不在农村的人员在农村占有的宅基地或祖传的房产等是否可以收回；及第六十五条第四款规定“依照前款（一）项规定收回农民集体所有的土地，对土地使用权人应当给予适当补偿”的具体补偿标准如何确定等均没有规定，致使实际收回的农村宅基地寥寥无几。致使众多已定居城镇或他乡的居民不能将自已合法拥有的农村宅基地使用权转让出去，不仅使得宅基地的财产权益难以实现，而且也使得宅基地长期处于空置状态，造成空心村等现象。此外，还由于这部分人在城乡双重占有土地资源，
15、大量浪费土地资源。宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究o我国宅基地管理存在的主要问题我国宅基地管理存在的主要问题o2.宅基地不能流转，退出机制缺失，造成宅基地资源闲置浪费较宅基地不能流转，退出机制缺失，造成宅基地资源闲置浪费较普遍，同时隐性流转与交易大量存在。普遍，同时隐性流转与交易大量存在。一方面，我国工业化、城市化的加速发展，出现了农村人口的历史性转移、迁徙，已经约有2亿至3亿农民从农村转向城市就业、居住，使当前农村居民的住房情况发生了较复杂的结构性变化，形成了完全居住型、不完全居住型、完全不居住型、租约型四种类型。一些地区“空心户”、“空心村”已经成为比较普遍的现象。而另一方面，在实际经
16、济生活中，由于城市化发展引起城乡人口对向流动和多向流动，城乡居民大量混居和村民人口与非村民人口大量混居，已经成为一种趋势。正是城乡居民的大量混居和村民人口与非村民人口的大量混居，产生了巨大的农村住房需求。在城乡结合部的城郊地区，农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式进行流转和交易，已经成为普遍现象。宅基地退出机制研究o我国宅基地管理存在的主要问题我国宅基地管理存在的主要问题o3.宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，是造成当前市场发展中宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，是造成当前市场发展中农民财产权利损失的一个重要因素。农民财产权利损失的一个重要因素。我国城市的房地产已经进入市场化发展阶
17、段，住房已经成为城市居民最重要的财产。有数据表明，住房大约占城市居民资产总量的70%80%。在这种情况下，如果继续禁止宅基地流转，维持农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，农民住房不能享受同城市居民住房一样的财产权利和可能获得的财产性收入，对农民来讲，就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失了。o目前，农村宅基地面积占集体建设用地总面积的50%以上，中西部地区超过70%。在明确标准、有偿使用、合理分配、严格管理的原则下，应建立允许宅基地流转的法律制度，这对于合理配置土地资源，实现农民的土地财产权，节约集约用地，严格保护耕地，具有重要意义。为此，课题组建议，加大土地制度创新力度，健全农
18、村宅基地有偿取得和退出机制，推进宅基地流转。 宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究o农村居住用地与人口迁移呈逆向发展，土地利用粗放。农村居住用地与人口迁移呈逆向发展，土地利用粗放。1996年到年到2008年，我国农村人口下降了年，我国农村人口下降了1.29亿，亿，但农村居住用地却增加了但农村居住用地却增加了112万亩，人均居住用地从万亩，人均居住用地从193平方米上升到平方米上升到229平方米。平方米。 宅基地退出机制宅基地退出机制o我国国家和地方重点建设每年大约需要占用我国国家和地方重点建设每年大约需要占用1200万亩万亩土地，有时达土地，有时达1500万亩，但近几年每年提供的建设用万亩，但
19、近几年每年提供的建设用地不到地不到600万亩，万亩， 耕地只有不到耕地只有不到300万亩，其他来自万亩，其他来自于其他农用地、未利用地及其他途径，宅基地是未来重于其他农用地、未利用地及其他途径，宅基地是未来重要来源要来源宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究o总体思路是：总体思路是：o1.在明确界定在明确界定“一户一宅一户一宅”政策内涵是指政策内涵是指“一户只能申请一处符合法定面积一户只能申请一处符合法定面积标准的宅基地标准的宅基地,”的基础上，的基础上，o2.按农村住宅用地取得方式是按农村住宅用地取得方式是“基于本村集体经济组织成员身份依法通过申基于本村集体经济组织成员身份依法通过申请方式无偿
20、取得的请方式无偿取得的”还是还是“通过有偿方式取得的通过有偿方式取得的”的不同作为标准，将农村住的不同作为标准，将农村住宅用地的使用权区分为宅用地的使用权区分为“农村宅基地使用权农村宅基地使用权”和和“农村集体建设用地使用权农村集体建设用地使用权”两种不同权利特征的使用权；两种不同权利特征的使用权；o3.按照按照“符合法定面积标准内实行无偿分配使用，行使农村宅基地使用权权符合法定面积标准内实行无偿分配使用，行使农村宅基地使用权权利利”的思路，完善现行农村宅基地审批管理制度，固化农村宅基地的初次福利的思路，完善现行农村宅基地审批管理制度，固化农村宅基地的初次福利分配制度；分配制度；o4.按照按照
21、“合法取得，面积超标部分实行有偿使用，行使农村集体建设用地使合法取得，面积超标部分实行有偿使用，行使农村集体建设用地使用权权利用权权利”的原则，解决现行农村宅基地管理中的的原则，解决现行农村宅基地管理中的“一户多宅一户多宅”、“面积超标面积超标”问题。问题。o5.参照国有土地使用权有偿使用制度中的划拨用地入市流转方法，引导农村参照国有土地使用权有偿使用制度中的划拨用地入市流转方法，引导农村宅基地使用权有条件依法入市流转，促进农村住宅用地流转市场的建立和培育，宅基地使用权有条件依法入市流转，促进农村住宅用地流转市场的建立和培育，逐步实现农村宅基地的有偿使用与有序流转，从而彻底打破城乡二元分割的土
22、逐步实现农村宅基地的有偿使用与有序流转，从而彻底打破城乡二元分割的土地利用机制，推动城乡协调发展，切实保护农民利益，促进农村宅基地集约利地利用机制，推动城乡协调发展，切实保护农民利益，促进农村宅基地集约利用。用。宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究o（一）建立农村宅基地有偿使用制度（一）建立农村宅基地有偿使用制度o模式一：对模式一：对“一户多宅一户多宅”和超标准占地的，由村集体经和超标准占地的，由村集体经济组织按照多占地多付费的原则收取有偿使用费。即凡济组织按照多占地多付费的原则收取有偿使用费。即凡“一户多宅一户多宅”、超标准占地依法应当退出而不能退出的，、超标准占地依法应当退出而不能退出的，
23、实行有偿使用；或者实行实行有偿使用；或者实行“宅田挂钩宅田挂钩”扣减承包田或缴扣减承包田或缴纳承包费。有偿使用费标准应使宅基地持有成本高于宅纳承包费。有偿使用费标准应使宅基地持有成本高于宅基地收益。基地收益。 宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究o模式二：对经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地模式二：对经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，实行宅基地实行有偿取得。按照方，实行宅基地实行有偿取得。按照“划定等级定价，划定等级定价，占优地多付费，占劣地获补贴占优地多付费，占劣地获补贴”的思路，建立宅基地补的思路，建立宅基地补贴奖励制度，用租金和补贴之差的经济杠杆调节宅基地贴奖励制度，用租金和
24、补贴之差的经济杠杆调节宅基地合理分配和有序利用合理分配和有序利用。宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究o（二）创新宅基地指标流转制度。（二）创新宅基地指标流转制度。o对于在城市就业、户口已经迁移，或者户口虽未迁移，对于在城市就业、户口已经迁移，或者户口虽未迁移，但在城市有稳定收入的农民，应采取经济激励和政策性但在城市有稳定收入的农民，应采取经济激励和政策性倾斜措施，建立宅基地用益物权的利益实现机制。通过倾斜措施，建立宅基地用益物权的利益实现机制。通过宅基地置换城镇建设用地指标方式，在农村空置等低效宅基地置换城镇建设用地指标方式，在农村空置等低效率利用的宅基地与城镇建设用地之间搭建供需平台，创率
25、利用的宅基地与城镇建设用地之间搭建供需平台，创新宅基地指标流转制度，允许其带着宅基地使用权新宅基地指标流转制度，允许其带着宅基地使用权“地地票票”进城，实现宅基地指标跨区域向城市流转，将其纳进城，实现宅基地指标跨区域向城市流转，将其纳入所在城市社保体系和住房保障体系，让其享受城市保入所在城市社保体系和住房保障体系，让其享受城市保障性住房政策。通过宅基地指标流转，突破农村土地集障性住房政策。通过宅基地指标流转，突破农村土地集体所有制的制约，破解土地的流动性障碍，统筹城乡用体所有制的制约，破解土地的流动性障碍，统筹城乡用地。地。宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究o具体思路：由农村进城定居人群自愿
26、提出农村宅基地置具体思路：由农村进城定居人群自愿提出农村宅基地置换申请，换取进入城市的宅基地使用权换申请，换取进入城市的宅基地使用权“地票地票”；有此；有此“地票地票”即可享受城市居民社会保障和住房保障待遇，即可享受城市居民社会保障和住房保障待遇，可申请经济适用房和廉租房。可申请经济适用房和廉租房。 宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究宅基地市场评估发放宅基地置换权益书签订宅基地置换协议领取宅基地复垦证书获得宅基地使用权“地票”宅基地指标流转到城市申请城市保障性住房宅基地退出机制研究宅基地退出机制研究o（三）变宅基地保障为住房保障（三）变宅基地保障为住房保障o现行农民住房实行的是现行农民住房实
27、行的是“一户一宅一户一宅”的宅基地分配制度，的宅基地分配制度，由于由于“户户”的政策界限不明确，容易引发有钱、有权的的政策界限不明确，容易引发有钱、有权的多占地等分配不公和浪费土地现象。对于土地利用总体多占地等分配不公和浪费土地现象。对于土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界内的城郊、近郊农村规划确定的城镇建设用地扩展边界内的城郊、近郊农村居民点，要按照城市化居住的要求，逐步推行公寓式住居民点，要按照城市化居住的要求，逐步推行公寓式住宅或集中建房，改变现行宅基地一户一宅的实物分配模宅或集中建房，改变现行宅基地一户一宅的实物分配模式；对土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界式；对土地利用
28、总体规划确定的城镇建设用地扩展边界外经济条件较好的村镇，集中兴建农民新村和公寓式住外经济条件较好的村镇，集中兴建农民新村和公寓式住宅，鼓励建设中心村，集中兴建多层楼房，推行宅，鼓励建设中心村，集中兴建多层楼房，推行“一户一户一房一房”或按建筑面积建立保障农民居住的住房制度，变或按建筑面积建立保障农民居住的住房制度，变宅基地保障为住房保障，从而通过改造原有住宅，逐步宅基地保障为住房保障，从而通过改造原有住宅，逐步解决超标、闲置、粗放利用的宅基地的退出，增加存量解决超标、闲置、粗放利用的宅基地的退出，增加存量建设用地流量，促进城乡统筹用地。建设用地流量，促进城乡统筹用地。宅基地退出机制研究宅基地退
29、出机制研究（四）适当放开宅基地流转。允许各地根据地域（东、中、（四）适当放开宅基地流转。允许各地根据地域（东、中、西）、地区（城乡结合部、郊区、远郊和边远地区）特西）、地区（城乡结合部、郊区、远郊和边远地区）特征，因地制宜地自由选择符合本地实际的宅基地流转方征，因地制宜地自由选择符合本地实际的宅基地流转方式。宅基地流转采取试点先行、分区域、分步骤逐步推式。宅基地流转采取试点先行、分区域、分步骤逐步推进的办法分步实施。即先在城乡统筹综合改革试验区、进的办法分步实施。即先在城乡统筹综合改革试验区、节约集约用地示范区内试点，并在其他经济较为发达、节约集约用地示范区内试点，并在其他经济较为发达、具备条件的地区选择试点同步试行。分步推进，第一步，具备条件的地区选择试点同步试行。分步推进，第一步，放开宅基地租赁市场，第二步，逐步放开宅基地抵押和放开宅基地租赁市场，第二步，逐步放开宅基地抵押和转让市场，第三步，在农村社会保障体系完善时，全面转让市场，第三步，在农村社会保障体系完善时，全面放开宅基地流转市场。放开宅基地流转市场。o 谢谢大家谢谢大家
