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1、基础设施建设基础设施建设PPP模式模式 基础设施的含义基础设施的含义要说明什么是基础设施，可以借助世界银行要说明什么是基础设施，可以借助世界银行1994世界发展报告世界发展报告为发展提供基础设施为发展提供基础设施的概念的概念基础设施可以分为两大类：一类基础设施可以分为两大类：一类是是经济基础设施经济基础设施，即永久性工程构筑、设备、，即永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括公用事业、公共工程以及生产的服务，包括公用事业、公共工程以及其他交通部门。另一类是其他交通部门。另一类是社会基础设施社会基础设施，通，通常包括文教、
2、医疗保健等。常包括文教、医疗保健等。工程建设项目的投资来源举例工程建设项目的投资来源举例l l电力电力电力电力l l有线电视有线电视有线电视有线电视l l物流中心物流中心物流中心物流中心l l道路道路道路道路l l绿化、园林绿化、园林绿化、园林绿化、园林l l雨污水管网系统雨污水管网系统雨污水管网系统雨污水管网系统l l行政中心行政中心行政中心行政中心l l自来水自来水自来水自来水l l通讯通讯通讯通讯( (电话电话电话电话/ /互联互联互联互联网网网网) )l l燃气燃气燃气燃气l l暖气暖气暖气暖气l l污水处理厂污水处理厂污水处理厂污水处理厂l l垃圾处理厂垃圾处理厂垃圾处理厂垃圾处理厂
3、l l车站、停车场车站、停车场车站、停车场车站、停车场l l学校学校学校学校l l医院医院医院医院l l厂房厂房厂房厂房l l商务楼商务楼商务楼商务楼l l宾馆宾馆宾馆宾馆l l专用商业楼专用商业楼专用商业楼专用商业楼l l住宅楼住宅楼住宅楼住宅楼l l城市雕塑城市雕塑城市雕塑城市雕塑经营性经营性准经营性准经营性非经营性非经营性垄垄断断性性垄垄断断竞竞争争性性竞竞争争性性政府主导，政府主导，吸引社会投吸引社会投资者参与。资者参与。市场化招商，市场化招商，完全由社会完全由社会资本投资并资本投资并经营。经营。政府投资并政府投资并经营，或者经营，或者由社会投资，由社会投资，政府回购。政府回购。政府投
4、资，政府投资，或者向社会或者向社会招募赞助。招募赞助。政府参与，政府参与，引导社会资引导社会资金共同投资。金共同投资。1. PPP的概念的概念PPP是英文是英文Public-Private Partnerships的简写，中文直译为的简写，中文直译为公私合伙制公私合伙制，简言之，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广
5、为使用的术语是此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者 Norbert Portz 甚至认为甚至认为试图去总结试图去总结PPP是是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义
6、的确切含义要根据不同的案例来确定要根据不同的案例来确定。广义广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中：三大类，其中：1. 外包类外包类PPP项目一般是由政府投资，私人项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私项目中，私人部门承担的风险相对较小。人部门承担的风险相对较小。 2. 特许
7、经营类项目需要私人参与部分或全部特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于许经营类项目能否成功在很大程度上取决
8、于政府相关部门的管理水平。政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。或所有权移交给公共部门。3. 私有化类私有化类PPP项目则需要私人部门
9、负责项项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。项目中承担的风险最大。SC:服务协议服务协议OMC:运营和维护协议运营和维护协议LBO:租赁租赁-建设建设-运营运营BTO:建设建设-转移转移-运营运营BOT:建设建设-运营运营-转移转移WA:扩建后经营整体工程并转移扩建后经营整体工程并转移(
10、Wraparound Addition)BBO:购买购买-建设建设-运营运营BOOT:建设建设-运营运营-拥有拥有-转移转移BOO:建设建设-拥有拥有-经营经营SCSCOMCOMCLBOLBOBTOBTOBOTBOTWAWABBOBBOBOOBOO公有化程度高公有化程度高公有化程度高公有化程度高 私有化程度高私有化程度高私有化程度高私有化程度高比较的要素比较的要素比较的要素比较的要素 传统公共项目开发传统公共项目开发传统公共项目开发传统公共项目开发 PFI PFI 民间主体的参民间主体的参民间主体的参民间主体的参与时间与时间与时间与时间 项目设计和建设过项目设计和建设过项目设计和建设过项目设计
11、和建设过程程程程 通常通常通常通常2525年以上（含设计、年以上（含设计、年以上（含设计、年以上（含设计、融资、建设、运营）融资、建设、运营）融资、建设、运营）融资、建设、运营） 民间主体的进民间主体的进民间主体的进民间主体的进入形式入形式入形式入形式 提供特有技术，经提供特有技术，经提供特有技术，经提供特有技术，经政府批准政府批准政府批准政府批准 作为一个财团或特许经作为一个财团或特许经作为一个财团或特许经作为一个财团或特许经营者进入营者进入营者进入营者进入 民间主体的风民间主体的风民间主体的风民间主体的风险险险险 一般为负债的风险一般为负债的风险一般为负债的风险一般为负债的风险 具有广泛性
12、、长期性具有广泛性、长期性具有广泛性、长期性具有广泛性、长期性 民间主体报酬民间主体报酬民间主体报酬民间主体报酬的支付方式的支付方式的支付方式的支付方式 一次付清，或按比一次付清，或按比一次付清，或按比一次付清，或按比例支付例支付例支付例支付 通常为按年支付（以红通常为按年支付（以红通常为按年支付（以红通常为按年支付（以红利的形式）利的形式）利的形式）利的形式） 民间主体建议民间主体建议民间主体建议民间主体建议的采纳的采纳的采纳的采纳十分有限十分有限十分有限十分有限 大量、经常大量、经常大量、经常大量、经常 民间主体主要民间主体主要民间主体主要民间主体主要考虑事项考虑事项考虑事项考虑事项 保证
13、一个正的净现保证一个正的净现保证一个正的净现保证一个正的净现值或利润值或利润值或利润值或利润 有较好的资产基础和项有较好的资产基础和项有较好的资产基础和项有较好的资产基础和项目前景目前景目前景目前景 PROJECTSPublic MoneyPrivate Money0%100%0%100%Public Private PartnershipsThe Finance DiagonalSCBA+FA+SCBA+FA-SCBA-FA+SCBA-FA-Private Sector ApprovalIncreased Planning Control NeededSocial Sector Approv
14、alPPP NeededNot ViableSCBA=Social Cost Benefit AnalysisFA=Financial Analysis Reasonable Financing Strategy Reasonable Financing StrategyFinancial EngineeringPublicPrivateDirectIndirectEquityRiskDebtMezzanineEquity2. PPP的发展历程的发展历程鉴于传统模式在提供公共服务上存在的弊端，鉴于传统模式在提供公共服务上存在的弊端，1992年，为了提升基础设施水平，解决公共年，为了提升基础设施
15、水平，解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性和资服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性和资金效率等问题。英国当时的财政大臣肯尼斯金效率等问题。英国当时的财政大臣肯尼斯克拉克首次提出克拉克首次提出PPP的概念。并于的概念。并于1993年年11月出版了手册月出版了手册(新突破新突破)，其副标题是，其副标题是“面向面向公共部门和私人部门之间的新型伙伴关系公共部门和私人部门之间的新型伙伴关系”。从此废除了最初严格限制私营资本进入公共从此废除了最初严格限制私营资本进入公共领域融资的规定。为私营部门参与政府融资领域融资的规定。为私营部门参与政府融资消除了政策和法律的限制。消除了政策和法律的限制。在过去十多
16、年中，英国政府通过改革向公众提供公在过去十多年中，英国政府通过改革向公众提供公在过去十多年中，英国政府通过改革向公众提供公在过去十多年中，英国政府通过改革向公众提供公共服务的方式，利用由私人投资的商业服务公司或共服务的方式，利用由私人投资的商业服务公司或共服务的方式，利用由私人投资的商业服务公司或共服务的方式，利用由私人投资的商业服务公司或机构在金融、设计、管理等方面的技术和经验，为机构在金融、设计、管理等方面的技术和经验，为机构在金融、设计、管理等方面的技术和经验，为机构在金融、设计、管理等方面的技术和经验，为公共领域提供更好的服务。公共领域提供更好的服务。公共领域提供更好的服务。公共领域提
17、供更好的服务。PPPPPP模式已经不同程度模式已经不同程度模式已经不同程度模式已经不同程度地应用在交通、教育、监狱和医疗等领域，甚至在地应用在交通、教育、监狱和医疗等领域，甚至在地应用在交通、教育、监狱和医疗等领域，甚至在地应用在交通、教育、监狱和医疗等领域，甚至在国防建设上也采用国防建设上也采用国防建设上也采用国防建设上也采用PPPPPP模式。从项目构成来看，交模式。从项目构成来看，交模式。从项目构成来看，交模式。从项目构成来看，交通项目占通项目占通项目占通项目占2525，医疗项目占，医疗项目占，医疗项目占，医疗项目占2020，教育项目占，教育项目占，教育项目占，教育项目占1515，国防项目
18、占国防项目占国防项目占国防项目占1515，其他项目占，其他项目占，其他项目占，其他项目占2525，包括监狱、环，包括监狱、环，包括监狱、环，包括监狱、环境、境、境、境、ITIT、休闲等。、休闲等。、休闲等。、休闲等。 英国英国75的政府管理者认为的政府管理者认为PPP模式下的工模式下的工程达到和超过价格与质量的要求，可节省程达到和超过价格与质量的要求，可节省17%的资金。的资金。80的工程项目按规定工期完的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有成，常规招标项目按期完成的只有30；20未按期完成的、拖延时间最长没有超过未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个个月。同时月。同时80的工程
19、投资均在预算之内，一的工程投资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到般传统招标方式只能达到25；20超过预超过预算的是因为政府提出调整工程方案。算的是因为政府提出调整工程方案。 PPP模式出现后受到公共部门和私营部门的模式出现后受到公共部门和私营部门的欢迎，在世界许多国家得到广泛的应用。智欢迎，在世界许多国家得到广泛的应用。智利于利于1994年引进年引进PPP模式，至今已完成交通、模式，至今已完成交通、机场、监狱等机场、监狱等36个项目，投资额个项目，投资额60亿美元。亿美元。巴西于巴西于2004年年12月通过月通过(公私合营公私合营PPP模式模式)法案，以法律的形式对国家管理部门执行法案，以
20、法律的形式对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。巴西已经列入出具体的规定。巴西已经列入20042007年年4年发展规划中的年发展规划中的23公路、铁路、港口和灌溉公路、铁路、港口和灌溉工程将作为工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投模式的首批招标项目，总投资资130.67亿雷亚尔。亿雷亚尔。 2000年悉尼奥运会主体育场奥林匹克体育年悉尼奥运会主体育场奥林匹克体育场采用场采用PPP模式建设，通过国际招标选择模式建设，通过国际招标选择中标人负责体育场的设计、投融资和建设。中标人负责体育场的设计、投融资和建设。同时政府给予资金上
21、的支持。法国巴黎为同时政府给予资金上的支持。法国巴黎为1998年世界杯足球赛建设的法兰西体育场也年世界杯足球赛建设的法兰西体育场也采用了采用了PPP模式，总投资模式，总投资36600万欧元，国家万欧元，国家投资为投资为19100万欧元，其余通过招标由中标人万欧元，其余通过招标由中标人负责筹集。负责筹集。 2002年至年至2003年，北京市采用项目法人招标年，北京市采用项目法人招标的方式，通过国际招标确定的方式，通过国际招标确定8个奥运场馆及附个奥运场馆及附属设施的业主属设施的业主由业主负责项目的投融资、设由业主负责项目的投融资、设计、建设和运营。社会投资已占到奥运场馆计、建设和运营。社会投资已
22、占到奥运场馆项目投资的一半以上。项目投资的一半以上。 中国自中国自1984 年由香港和合公司以年由香港和合公司以BOT 方式成方式成功运作深圳沙角功运作深圳沙角B 电厂以来，由于电厂以来，由于BOT 可以可以减轻政府财政压力、拓宽资金来源、提高管减轻政府财政压力、拓宽资金来源、提高管理效率和水平、引进先进管理水平和服务理理效率和水平、引进先进管理水平和服务理念、加快基础设施的建设等诸多优势，使得念、加快基础设施的建设等诸多优势，使得中国政府对于以中国政府对于以BOT 模式进行基础设施建设模式进行基础设施建设倍加青睐。倍加青睐。同时由于中国各地方政府对于吸引外资的迫同时由于中国各地方政府对于吸引
23、外资的迫切需要，以电厂和水厂为主要投资对象的、切需要，以电厂和水厂为主要投资对象的、以外商为投资主体的第一次以外商为投资主体的第一次BOT 投资浪潮在投资浪潮在上个世纪上个世纪90 年代中期达到顶峰，其中最具代年代中期达到顶峰，其中最具代表性的项目是广西来宾表性的项目是广西来宾B 电厂，该电厂是中电厂，该电厂是中国第一个由国家批准的、国际公开竞标的国第一个由国家批准的、国际公开竞标的BOT 项目，也是中国第一个允许外国投资者项目，也是中国第一个允许外国投资者拥有拥有100%股权的电厂项目，现已成为中国股权的电厂项目，现已成为中国BOT 项目的典范。项目的典范。随着随着2003 年年10 月月1
24、 日开始实施的日开始实施的“北京市城北京市城市基础设施特许经营办法市基础设施特许经营办法”和建设部于和建设部于2004 年年5 月月1 日开始实施的日开始实施的市政公用事业特许经市政公用事业特许经营管理办法营管理办法，该融资模式进一步得到广泛，该融资模式进一步得到广泛应用，仅在北京，约应用，仅在北京，约30 多个奥运场馆中的半多个奥运场馆中的半数，以及到数，以及到2008 年总投资达年总投资达2300 多亿的基础多亿的基础设施项目中的大多数，都将以项目法人招标设施项目中的大多数，都将以项目法人招标(特许经营特许经营)的方式进行。的方式进行。2003 年中奥运主体年中奥运主体(“鸟巢鸟巢”)体育
25、场项目、体育场项目、2004 年底北京亦庄天然气项目和年底北京亦庄天然气项目和2005 年初北年初北京地铁京地铁5 号线和北苑污水处理厂项目的以特号线和北苑污水处理厂项目的以特许经营方式发包就是佐证。许经营方式发包就是佐证。2005 年年2 月月24 日新华社受权全文播发的日新华社受权全文播发的国国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见制经济发展的若干意见更是强调允许非公更是强调允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业，加快完善政府特许经营制度，等垄断行业，加快完善政府特许经营制度，
26、支持非公有资本参与各类公用事业和基础设支持非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。最近各地许多施的投资、建设和运营。最近各地许多BOT 项目的签约和开展表明，新一轮项目的签约和开展表明，新一轮BOT 投资浪投资浪潮已经在中国再次开始。潮已经在中国再次开始。3. 存在的障碍存在的障碍(以以BOT为例为例)虽然虽然BOT 方式在中国的应用取得了一定的成方式在中国的应用取得了一定的成功，但由于没有成熟的功，但由于没有成熟的BOT 理论或规范的做理论或规范的做法，或由于其涉及学科和领域较多，在实际法，或由于其涉及学科和领域较多，在实际运作过程中所面临的问题也相当繁多和复杂，运作过程中所
27、面临的问题也相当繁多和复杂，加之加之BOT 项目时间长、投资大、风险也大，项目时间长、投资大、风险也大，特别是中国政府缺乏相应的经验和法律法规特别是中国政府缺乏相应的经验和法律法规等等原因，导致了等等原因，导致了BOT 在中国应用中出现了在中国应用中出现了不少的问题，主要有以下几个方面：不少的问题，主要有以下几个方面： 由于中国地方政府缺乏运作由于中国地方政府缺乏运作BOT 项目的知项目的知识和经验，出于吸引外资的目的，给识和经验，出于吸引外资的目的，给BOT 项项目的外商做出过多的承诺，一方面加大了政目的外商做出过多的承诺，一方面加大了政府自身的风险，另一方面必然导致政府巨大府自身的风险，另
28、一方面必然导致政府巨大的履约成本。从外商的角度而言，政府不守的履约成本。从外商的角度而言，政府不守信用的风险也随之变得较大，一旦政府不守信用的风险也随之变得较大，一旦政府不守承诺如拒绝按承诺的购买量和购买价格兑现承诺如拒绝按承诺的购买量和购买价格兑现合同，则外商不可能实现其投资回报，造成合同，则外商不可能实现其投资回报，造成了中国政府信用风险的发生。了中国政府信用风险的发生。由于中国政府在由于中国政府在BOT 项目实际运作上经验项目实际运作上经验的缺乏，出现了不少暴利项目。对政府而言，的缺乏，出现了不少暴利项目。对政府而言，属于其决策的严重失误，增加了政府的舆论属于其决策的严重失误，增加了政府
29、的舆论压力和政治风险；对投资商而言，则损害了压力和政治风险；对投资商而言，则损害了其形象，不利于其在中国的长期发展和其形象，不利于其在中国的长期发展和BOT 项目的再投资。项目的再投资。中国某些地方政府官员出于自身政绩的考虑和短中国某些地方政府官员出于自身政绩的考虑和短期的利益，做出与中央政策与长远利益不相符的决期的利益，做出与中央政策与长远利益不相符的决策，导致了策，导致了BOT项目的失败。由于中国的特殊国情项目的失败。由于中国的特殊国情和政制，而外商对这些特殊性可能不太了解，在这和政制，而外商对这些特殊性可能不太了解，在这种情况下签订种情况下签订BOT 项目特许权协议并得到地方政府项目特许
30、权协议并得到地方政府或某些官员的承诺与保证，政治或信用风险极大，或某些官员的承诺与保证，政治或信用风险极大，一旦中央发现或地方政府换届，则此类向项目必然一旦中央发现或地方政府换届，则此类向项目必然属于清理的对象，在这种情况下，外商不可能成功属于清理的对象，在这种情况下，外商不可能成功地运营地运营BOT项目并取得预期的投资回报。项目并取得预期的投资回报。中央政府宏观经济政策的调整及对投资和市中央政府宏观经济政策的调整及对投资和市场的干预，使得不少已开始运营的场的干预，使得不少已开始运营的BOT项目项目面临着失败的风险。例如，面临着失败的风险。例如，1998-2000年增发年增发的的3600亿基本
31、建设国债的投入和中央政府的亿基本建设国债的投入和中央政府的“强电政策强电政策”及电力市场体制改革等等，都及电力市场体制改革等等，都使得外商投资的使得外商投资的BOT项目面临着与项目可行项目面临着与项目可行性分析时差距极大的现实宏观经济现状，造性分析时差距极大的现实宏观经济现状，造成能顺利运营的项目不多。成能顺利运营的项目不多。外商过度迷信于地方政府的承诺，尤其是口外商过度迷信于地方政府的承诺，尤其是口头承诺，对项目的回报有着过高的期望。项头承诺，对项目的回报有着过高的期望。项目的投资决策不是基于科学合理的可行性分目的投资决策不是基于科学合理的可行性分析和回报率预测，而是片面基于政府对回报析和回
32、报率预测，而是片面基于政府对回报率的保证。在政府缺钱、投资者缺项目的情率的保证。在政府缺钱、投资者缺项目的情况下，双方更有可能达成这种政府保证高回况下，双方更有可能达成这种政府保证高回报率的特许权协议，而在实际情况中缺少可报率的特许权协议，而在实际情况中缺少可行性的，最终必然导致项目的失败。行性的，最终必然导致项目的失败。 BOT项目的成功建设与运营离不开政府部项目的成功建设与运营离不开政府部门的配合与协助，而政府官员的腐败总与之门的配合与协助，而政府官员的腐败总与之相关。由于基层政府和个别职能部门的腐败相关。由于基层政府和个别职能部门的腐败风气，吃拿卡要现象严重，造成外商的风气，吃拿卡要现象
33、严重，造成外商的“协协调调”成本太高，此外，项目公司花在公关上成本太高，此外，项目公司花在公关上的时间和费用都要占到相当大的比例，严重的时间和费用都要占到相当大的比例，严重影响项目公司的管理效率和运营利润。影响项目公司的管理效率和运营利润。中国缺乏统一的全国性的中国缺乏统一的全国性的BOT法律，各个法律，各个地方在处理与外商地方在处理与外商BOT项目相关的问题中基项目相关的问题中基本上各自为政和不规范，也使项目公司承担本上各自为政和不规范，也使项目公司承担着较大的学习成本和较长的适应时间，同时着较大的学习成本和较长的适应时间，同时面对着较大的法律风险。面对着较大的法律风险。在在BOT 项目的招
34、标活动中，存在着招标主项目的招标活动中，存在着招标主体和招标文件不规范的现象，存在着黑箱操体和招标文件不规范的现象，存在着黑箱操作的可能与风险，这些都不利于作的可能与风险，这些都不利于BOT项目的项目的正常开展和发展正常开展和发展，最终损害了中国的利益，最终损害了中国的利益。该电厂于上世纪该电厂于上世纪90 年代中期由原国家计委批准立项，年代中期由原国家计委批准立项，装机容量装机容量235万千瓦，总投资万千瓦，总投资7亿美元，共有亿美元，共有4家跨家跨国公司或联合体参与了公开竞标，评标委员会根据国公司或联合体参与了公开竞标，评标委员会根据评标规则，从评标规则，从4家投标者中挑选了西方某跨国能源
35、投家投标者中挑选了西方某跨国能源投资公司为中标人，其低廉的电价和合理的调价机制资公司为中标人，其低廉的电价和合理的调价机制特别获得了评委的青睐，而且中标人具有丰富的电特别获得了评委的青睐，而且中标人具有丰富的电力投资国际经验，在中国也有不少以力投资国际经验，在中国也有不少以BOT方式运作方式运作的电厂项目。据此，项目所在地省政府与该公司签的电厂项目。据此，项目所在地省政府与该公司签订了特许权协议。政府方面与中标人都本着极大的订了特许权协议。政府方面与中标人都本着极大的诚意和积极的态度积极推进项目前期工作，双方互诚意和积极的态度积极推进项目前期工作，双方互相理解和信任，合作关系良好，并已就项目的
36、融资相理解和信任，合作关系良好，并已就项目的融资安排、风险分担、燃料供应、电量发售、综合电价安排、风险分担、燃料供应、电量发售、综合电价等关键问题达成了共识，总之，项目前期进展良好。等关键问题达成了共识，总之，项目前期进展良好。某某BOT电厂项目案例分析电厂项目案例分析政治风险导致主权和信用风险政治风险导致主权和信用风险(1) 项目模式项目模式该电厂采用该电厂采用BOT方式，特许经营期方式，特许经营期18年年(含建设期含建设期)，由中标人提供，由中标人提供100%的注册资本组建外商独资企业的注册资本组建外商独资企业(项目公司项目公司)负责电厂的融资、建设与运营。项目所负责电厂的融资、建设与运营
37、。项目所在地省政府则负责提供建设用地和电厂外输变电网在地省政府则负责提供建设用地和电厂外输变电网络，并与项目公司签订购电合同络，并与项目公司签订购电合同(由该省电力公司负由该省电力公司负责履约责履约)和燃料供应与运输合同和燃料供应与运输合同(由该省煤炭公司负由该省煤炭公司负责履约责履约)。电价根据特许权协议每年调整，特许期满。电价根据特许权协议每年调整，特许期满后，项目公司按协议要求将电厂无偿移交给项目所后，项目公司按协议要求将电厂无偿移交给项目所在地省政府。在地省政府。(2) 项目结构和参与方项目结构和参与方项目公司：由中标人提供项目公司：由中标人提供100%股本在中国注册为股本在中国注册为
38、外商独资公司，中标人作为项目公司的母公司，为外商独资公司，中标人作为项目公司的母公司，为其唯一股东，并为项目公司提供部分担保。其唯一股东，并为项目公司提供部分担保。项目放贷人：放贷人主要有项目放贷人：放贷人主要有4 类，分别贷予美元和类，分别贷予美元和人民币。第一类为国际商业银团，由两家欧洲商业人民币。第一类为国际商业银团，由两家欧洲商业银行和一家日本商业银行组成，为项目公司提供美银行和一家日本商业银行组成，为项目公司提供美元商业贷款；第二类为亚洲开发银行，向项目公司元商业贷款；第二类为亚洲开发银行，向项目公司提供美元贷款；第三类为欧洲某国政府出口信贷，提供美元贷款；第三类为欧洲某国政府出口信
39、贷，由该国保险保证信贷机构提供美元贷款；第四类为由该国保险保证信贷机构提供美元贷款；第四类为项目所在地省政府协调选择一家中国商业银行为项项目所在地省政府协调选择一家中国商业银行为项目公司提供运营期所需的人民币贷款。目公司提供运营期所需的人民币贷款。建设承包商：为欧洲某大型跨国集团，是世界上建设承包商：为欧洲某大型跨国集团，是世界上最大的电力工程集团之一，拥有丰富的电厂建设、最大的电力工程集团之一，拥有丰富的电厂建设、设备供应、维修和有限追索权融资的经验。设备供应、维修和有限追索权融资的经验。设备供应商：为欧洲某公司。设备供应商：为欧洲某公司。咨询顾问方：为比欧特国际工程开发有限责任公咨询顾问方
40、：为比欧特国际工程开发有限责任公司。司。产品购买方：为项目所在地的省电力公司。产品购买方：为项目所在地的省电力公司。燃料供应方：为项目所在地的省煤炭公司。燃料供应方：为项目所在地的省煤炭公司。融资代理行：由双方协商确定，包括总贷款代理融资代理行：由双方协商确定，包括总贷款代理行、境内及境外押品代理行和出口信贷代理行。行、境内及境外押品代理行和出口信贷代理行。(3) 融资方案融资方案该电厂采用有限追索权融资该电厂采用有限追索权融资，以商业银行贷款为主，以商业银行贷款为主，出口信贷为辅。项目总投资出口信贷为辅。项目总投资7.125亿美元，其中注册亿美元，其中注册资本金为资本金为1.781亿美元，由
41、中标人亿美元，由中标人100%出资，其余出资，其余资金由项目公司通过国际融资解决。此外，商业银资金由项目公司通过国际融资解决。此外，商业银行还愿意提供一笔为期行还愿意提供一笔为期12年，贷款额度为年，贷款额度为5340 万美万美元的备用商业贷款，亚洲开发银行还在主要贷款的元的备用商业贷款，亚洲开发银行还在主要贷款的基础上追加贷款基础上追加贷款1.5亿美元。项目的资本以结构举债亿美元。项目的资本以结构举债及售股融资为基础，举债与售股融资之比为及售股融资为基础，举债与售股融资之比为3:1。建。建设期内，股本和贷款将按比例动用，以维持设期内，股本和贷款将按比例动用，以维持3:1之比。之比。(4) 风
42、险分担风险分担 政治风险政治风险项目所在地省政府作为特许权协议的签约人支持与项目所在地省政府作为特许权协议的签约人支持与承诺该项目的实施。协议中规定由于省政府违约或承诺该项目的实施。协议中规定由于省政府违约或法律变更及特定的不可抗力的情况下，省政府应给法律变更及特定的不可抗力的情况下，省政府应给予项目公司补偿。各放贷方争取到省政府对有关予项目公司补偿。各放贷方争取到省政府对有关“放放贷人权利贷人权利”条款的承认并可要求省政府执行该条款条款的承认并可要求省政府执行该条款。此外此外，作为中国的主管部门作为中国的主管部门，原国家计委也给项目原国家计委也给项目公司出具了安慰信公司出具了安慰信，一方面提
43、高了项目的信誉一方面提高了项目的信誉，另另一方面也表明中央政府支持兴办该电厂并会督促地一方面也表明中央政府支持兴办该电厂并会督促地方政府履约。另外，项目公司也向国际担保保险机方政府履约。另外，项目公司也向国际担保保险机构投保政治风险，以尽量减小政治风险对项目可能构投保政治风险，以尽量减小政治风险对项目可能造成的负面影响。造成的负面影响。 融资风险融资风险作为发起人，中标人将全额承担独资项目公司的股作为发起人，中标人将全额承担独资项目公司的股本金，并按股本与债务比例承担备用股本，但以与本金，并按股本与债务比例承担备用股本，但以与放贷人约定的金额为限。债务将为项目公司的高级放贷人约定的金额为限。债
44、务将为项目公司的高级有限追索权义务，主要是通过转让项目公司对项目有限追索权义务，主要是通过转让项目公司对项目有关文件有关文件(如特许权协议如特许权协议)的权利、抵押的固定资产、的权利、抵押的固定资产、土地使用权以及与放贷人协商确定的并在贷款合同土地使用权以及与放贷人协商确定的并在贷款合同中列明的其他抵押品而获得保证。中列明的其他抵押品而获得保证。运营风险及价格风险运营风险及价格风险购电协议和燃料供应与运输协议分别由省电力公司和购电协议和燃料供应与运输协议分别由省电力公司和煤炭公司与项目公司签署，但项目所在地省政府承诺，煤炭公司与项目公司签署，但项目所在地省政府承诺，省电力公司和煤炭公司分别签署
45、购电协议和燃料供应省电力公司和煤炭公司分别签署购电协议和燃料供应和运输协议并不能解除政府在特许权协议中的义务，和运输协议并不能解除政府在特许权协议中的义务，省政府同时也是购电协议和燃料供应与运输协议的首省政府同时也是购电协议和燃料供应与运输协议的首要义务人，政府直接承担这两个协议中的违约责任，要义务人，政府直接承担这两个协议中的违约责任，即特许权协议为基本的协议，购电协议和燃料供应和即特许权协议为基本的协议，购电协议和燃料供应和运输协议作为特许权协议的附件；政府在特许权协议运输协议作为特许权协议的附件；政府在特许权协议中的主要权利和义务将在购电协议和燃料供应与运输中的主要权利和义务将在购电协议
46、和燃料供应与运输协议中具体化，并将由电力公司和煤炭公司具体实施。协议中具体化，并将由电力公司和煤炭公司具体实施。 完工风险完工风险为了保证电厂圆满竣工为了保证电厂圆满竣工，以项目承建商为首的工采以项目承建商为首的工采建联合体将与项目公司签订一份固定总价合同，并建联合体将与项目公司签订一份固定总价合同，并提供履约保函，同时须在完工日期延误或电厂性能提供履约保函，同时须在完工日期延误或电厂性能不符要求时支付违约金，该违约金额应足以保证项不符要求时支付违约金，该违约金额应足以保证项目公司履行其在特许权协议中的义务目公司履行其在特许权协议中的义务。此外此外，电厂电厂建设中要投保特许权协议中所列的各种保
47、险建设中要投保特许权协议中所列的各种保险，并在并在重置及责任保险之外重置及责任保险之外，再投保业务中断保险再投保业务中断保险，以在以在发生某些不可抗力事件时可以弥补运营成本和财务发生某些不可抗力事件时可以弥补运营成本和财务成本。所有保险的赔偿金将可转让予放贷人。成本。所有保险的赔偿金将可转让予放贷人。由于省电力公司和煤炭公司都是独立的法人实体，由于省电力公司和煤炭公司都是独立的法人实体，更为关心企业的经济利益，因此省政府承诺，在协更为关心企业的经济利益，因此省政府承诺，在协议履行过程中，省电力公司或煤炭公司违约应被视议履行过程中，省电力公司或煤炭公司违约应被视为省政府违约，且项目公司由于煤炭公
48、司违约造成为省政府违约，且项目公司由于煤炭公司违约造成的项目公司在购电协议项下不能履约时，省政府不的项目公司在购电协议项下不能履约时，省政府不能将其视为在购电协议项下违约。同时，省政府承能将其视为在购电协议项下违约。同时，省政府承诺最低购电量，以保证项目公司的基本利益，并确诺最低购电量，以保证项目公司的基本利益，并确认该电厂所发电的电价调整审批权力已由中央政府认该电厂所发电的电价调整审批权力已由中央政府下发至省政府。下发至省政府。外汇风险外汇风险中国国家外汇管理局向项目公司出具告慰函中国国家外汇管理局向项目公司出具告慰函，表明国家计委对该电厂可行性报告的批准是表明国家计委对该电厂可行性报告的批
49、准是对外汇来源的实质性承诺对外汇来源的实质性承诺，项目公司的外汇项目公司的外汇兑换权和汇出权不会因为今后国家法律及政兑换权和汇出权不会因为今后国家法律及政策上的任何变动受到不利的影响。有关偿还策上的任何变动受到不利的影响。有关偿还外债方面，国家外汇管理局会平等对待经国外债方面，国家外汇管理局会平等对待经国家计委批准的家计委批准的、已纳入其外汇预算中的项目。已纳入其外汇预算中的项目。资金使用风险资金使用风险各代理行依赖特许权协议中的规定，项目公司会获各代理行依赖特许权协议中的规定，项目公司会获准将资金转移到融资文件所要求的中国境外代理行、准将资金转移到融资文件所要求的中国境外代理行、境内及境外抵
50、押代理机构等专用账户，股本金和贷境内及境外抵押代理机构等专用账户，股本金和贷款将严格按比例动用，以维持款将严格按比例动用，以维持1:3的本贷比。同时，的本贷比。同时，为维护项目运营期间资金的合理使用和项目公司的为维护项目运营期间资金的合理使用和项目公司的收益安全，项目公司可设立人民币营运账户、美元收益安全，项目公司可设立人民币营运账户、美元还贷账户、还贷储备账户、维护储备账户、开销账还贷账户、还贷储备账户、维护储备账户、开销账户、分派账户、保险账户及违约金账户。户、分派账户、保险账户及违约金账户。4. 主要研究领域主要研究领域(1) PPP模式的适应性分析。模式的适应性分析。PPP作为公共作为
51、公共项目采购方式的一种，并不是适用于所有情项目采购方式的一种，并不是适用于所有情况。本研究将从政治、经济、市场和项目自况。本研究将从政治、经济、市场和项目自身特点几个方面，评价身特点几个方面，评价PPP 模式的适应性。模式的适应性。预期目标：建立模式适应性评价指标体系、预期目标：建立模式适应性评价指标体系、评价方法。力求指标体系科学完整，评价方评价方法。力求指标体系科学完整，评价方法合理简便。法合理简便。(2) PPP项目产出的标准制定。项目产出的标准制定。PPP模式改模式改变了传统的采购理念，传统的工程采购，采变了传统的采购理念，传统的工程采购，采购的是项目资产。而购的是项目资产。而PPP模
52、式采购的是该项模式采购的是该项目资产提供的产品或服务。因此项目产出标目资产提供的产品或服务。因此项目产出标准的制定是否科学合理，直接决定了项目提准的制定是否科学合理，直接决定了项目提供服务的质量。预期目标：项目产出标准制供服务的质量。预期目标：项目产出标准制定原则、方法和组织保证体系。定原则、方法和组织保证体系。(3) 项目特许经营者项目特许经营者(Concessionaire)的选的选择。项目建设、经营到移交，通常有很长一择。项目建设、经营到移交，通常有很长一段时间由段时间由PPP公司进行运营、维护和管理。公司进行运营、维护和管理。PPP项目将建设、经营的风险转移至经营机项目将建设、经营的风
53、险转移至经营机构，对经营机构的要求比较高，因此需要专构，对经营机构的要求比较高，因此需要专业化程度高和对市场的分析、把握能力很强业化程度高和对市场的分析、把握能力很强的公司，才能真正做好项目。预期目标：项的公司，才能真正做好项目。预期目标：项目特许经营者选择的方法、指标体系的建立。目特许经营者选择的方法、指标体系的建立。(4) 项目融资策略。有效的进行资金筹措、项目融资策略。有效的进行资金筹措、回收是项目运营的关键。回收是项目运营的关键。PPP公司的营运资公司的营运资金除来自项目主体之外，还应有效的利用主金除来自项目主体之外，还应有效的利用主体的信用，从各种途径、应用各种方法进行体的信用，从各
54、种途径、应用各种方法进行融资，如借款、发行债券等，政府也应给与融资，如借款、发行债券等，政府也应给与相应的支持。预期目标：从政府的角度，提相应的支持。预期目标：从政府的角度，提出拓宽项目融资渠道的方法。出拓宽项目融资渠道的方法。(5) 项目运行模式选择。项目运行模式选择。PPP项目有很多运项目有很多运行模式，包括行模式，包括BOT、BOOT、BTO 、TOT和和DBFO等。运行模式的选择取决于多个方面，等。运行模式的选择取决于多个方面，如公有部门的财务状况、项目自身特点、私如公有部门的财务状况、项目自身特点、私营企业的融资能力、现有资产状况等。预期营企业的融资能力、现有资产状况等。预期目标：我
55、国现行目标：我国现行PPP运行模式的运用情况、运行模式的运用情况、适用范围和优缺点分析，提出运行模式选择适用范围和优缺点分析，提出运行模式选择的方法、指标体系。的方法、指标体系。(6) 风险分担。公有部门和私有部门之间通风险分担。公有部门和私有部门之间通过合理的风险分担，各自发挥优势，从而实过合理的风险分担，各自发挥优势，从而实现资金的价值现资金的价值(Value for Money)。风险分担。风险分担的方案具体体现在特许经营合同条款中。的方案具体体现在特许经营合同条款中。PPP项目周期长，涉及的参与方多，风险因项目周期长，涉及的参与方多，风险因素多，因此风险管理是素多，因此风险管理是PPP
56、的管理重点。预的管理重点。预期目标：风险因素分析、分担机制以及管理期目标：风险因素分析、分担机制以及管理措施。措施。(7) 合同标准化。合同标准化。PPP项目的前期工作耗时项目的前期工作耗时耗力，通常会经历艰苦的谈判过程。毫无疑耗力，通常会经历艰苦的谈判过程。毫无疑问，标准化的问，标准化的PPP合同会大大减少项目谈判合同会大大减少项目谈判时间、消除争执、降低项目前期成本。预期时间、消除争执、降低项目前期成本。预期目标：较完善、可操作的标准合同文本。目标：较完善、可操作的标准合同文本。(8) 阶段审查制度和评价指标。采用阶段审查制度和评价指标。采用PPP模模式进行基础设施采购，并不是将公有部门的
57、式进行基础设施采购，并不是将公有部门的责任完全转移到了私营部门，仅仅是公有部责任完全转移到了私营部门，仅仅是公有部门角色的转换问题。在政府给予一定政策优门角色的转换问题。在政府给予一定政策优惠和倾斜的同时，也要对项目公司的运作进惠和倾斜的同时，也要对项目公司的运作进行有效的监督和评判，使项目的运作在法制行有效的监督和评判，使项目的运作在法制的基础上进行。预期目标：的基础上进行。预期目标：PPP项目阶段成项目阶段成果检验的主体确立、程序及评价指标。果检验的主体确立、程序及评价指标。公共屋村公共屋村大型工程大型工程基本工程基本工程香香港港公公共共工工程程工程及土地工程及土地审计科审计科审计署审计署
58、房屋委员会房屋委员会房屋署房屋署机场机场地铁地铁铁路铁路香港机场管理局香港机场管理局地下铁路公司地下铁路公司九广铁路公司九广铁路公司环境运输及工环境运输及工务局务局建筑署建筑署土木工程拓展署土木工程拓展署路政署路政署机电工程署机电工程署水务署水务署渠务署渠务署香港公共工程管理体系香港公共工程管理体系示意图示意图从属关系从属关系管理关系管理关系PPP项目公司项目公司(SPV)特许经营合同特许经营合同权益权益合同合同贷款贷款合同合同保险保险合同合同股本股本贷款贷款承包承包合同合同营运营运合同合同设计及施工设计及施工承包商承包商营运商营运商投资者投资者保险保险公司公司公共部门公共部门5-10%90-
59、95%香港香港PPP模式的典型架构模式的典型架构公营部门和私营机构的角色公营部门和私营机构的角色公营部门和私营机构的角色公营部门和私营机构的角色公营部门公营部门公营部门公营部门私营机构私营机构私营机构私营机构l l制定政策和界定目标制定政策和界定目标制定政策和界定目标制定政策和界定目标l l发现公营部门与私营机构合作的机会发现公营部门与私营机构合作的机会发现公营部门与私营机构合作的机会发现公营部门与私营机构合作的机会l l决定分配公共资源给各项目的优先次决定分配公共资源给各项目的优先次决定分配公共资源给各项目的优先次决定分配公共资源给各项目的优先次序序序序l l衡量所涉及的风险并建议分担风险的
60、衡量所涉及的风险并建议分担风险的衡量所涉及的风险并建议分担风险的衡量所涉及的风险并建议分担风险的安排安排安排安排l l订立和管理奖励机制订立和管理奖励机制订立和管理奖励机制订立和管理奖励机制l l根据服务的成就、规格确定服务要求根据服务的成就、规格确定服务要求根据服务的成就、规格确定服务要求根据服务的成就、规格确定服务要求l l确保采购工作公开、正确地进行确保采购工作公开、正确地进行确保采购工作公开、正确地进行确保采购工作公开、正确地进行l l确保达到成本效益确保达到成本效益确保达到成本效益确保达到成本效益l l确保有关项目符合卫生、安全和环境确保有关项目符合卫生、安全和环境确保有关项目符合卫
61、生、安全和环境确保有关项目符合卫生、安全和环境标准标准标准标准l l订定、监察并贯彻服务水平订定、监察并贯彻服务水平订定、监察并贯彻服务水平订定、监察并贯彻服务水平l l执行规制监管职责执行规制监管职责执行规制监管职责执行规制监管职责l l保障顾客和公众的利益保障顾客和公众的利益保障顾客和公众的利益保障顾客和公众的利益l l建议以创新和具成本效益的方法提供建议以创新和具成本效益的方法提供建议以创新和具成本效益的方法提供建议以创新和具成本效益的方法提供所需服务所需服务所需服务所需服务l l凭专才和经验，达到既定的服务表现凭专才和经验，达到既定的服务表现凭专才和经验，达到既定的服务表现凭专才和经验，达到既定的服务表现水平水平水平水平l l从私营机构筹措资金从私营机构筹措资金从私营机构筹措资金从私营机构筹措资金l l推动市场拓展，增加收入推动市场拓展，增加收入推动市场拓展，增加收入推动市场拓展，增加收入l l分担风险，并提供有效的风险管理分担风险，并提供有效的风险管理分担风险，并提供有效的风险管理分担风险，并提供有效的风险管理l l引进商业方法，以提高效率引进商业方法，以提高效率引进商业方法，以提高效率引进商业方法，以提高效率
