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1、第二章 行政环境第一节 行政系统与外部环境的互动分析第二节 经济和政治环境对行政系统的影响第三节 文化、民族和宗教环境对行政系统的影响第四节 自然环境和国际社会环境对行政系统第五节 创建良好的外部环境1深层分析l通过本章学习，要求学生了解行政环境的基本含义和构成；重点掌握行政环境与行政管理之间的辩证关系；熟悉我国现阶段行政环境状况。教学目的教学目的2深层分析3深层分析4深层分析n最早运用生态观点来研究公共行政现象最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国哈佛大学教授约翰的是美国哈佛大学教授约翰高斯。高斯。n他在他在19361936年和年和19471947年分别发表了年分别发表了美国美国社会与公
2、共行政社会与公共行政、政府生态学政府生态学著著作，阐述了政府及其行政行为与社会环作，阐述了政府及其行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其生境相互关系的重要性，强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创了从社会态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。文化的角度研究公共行政的先例。5深层分析n集生态行政研究之大成，用生态理论和模式集生态行政研究之大成，用生态理论和模式解释行政现象的则是美国人雷格斯。他于解释行政现象的则是美国人雷格斯。他于19571957年所著的年所著的农业型与工业型行政模式农业型与工业型行政模式以及于以及于19611961年发表的年发表的行政生态学
3、行政生态学都是当都是当时风行一时、被引为典范的生态行政学论著。时风行一时、被引为典范的生态行政学论著。n他认为，迄今为止人类的行政模式可以分为：他认为，迄今为止人类的行政模式可以分为：n一是融合型，这是农业社会的行政模式，一是融合型，这是农业社会的行政模式，n二是棱柱型，这是过渡社会的行政模式；二是棱柱型，这是过渡社会的行政模式；n三是衍射型，这是工业社会的行政模式。三是衍射型，这是工业社会的行政模式。6深层分析农业社会农业社会( (光线混杂一体光线混杂一体) )( (融合型融合型) )过渡社会过渡社会( (折射过程折射过程) )棱柱型棱柱型工业社会工业社会( (折射完成折射完成) )( (衍
4、射型衍射型) )7深层分析n这是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是这是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上，没有明公共行政是建立在自给自足经济基础上，没有明确、细致的社会分工，社会结构分化不明显，与确、细致的社会分工，社会结构分化不明显，与之相适应，行政行为与经济、立法、司法等社会之相适应，行政行为与经济、立法、司法等社会管理行为是混杂在一起的，更谈不上有专业化的管理行为是混杂在一起的，更谈不上有专业化的行政机构，其行政管理方式是实行等级森严的家行政机构，其行政管理方式是实行等级森严的家长制。这种公共行政模式的行政效率极为低下。长制。这种公共行政模式的行
5、政效率极为低下。融合型公共行政模式融合型公共行政模式8深层分析n介于传统农业社会与现代工业社会之间的社会形介于传统农业社会与现代工业社会之间的社会形态是过渡社会。在行政方面，行政行为已逐渐与态是过渡社会。在行政方面，行政行为已逐渐与其他社会行为分化开来，但还未完全分化；专业其他社会行为分化开来，但还未完全分化；专业化的行政机构已经设立，但还不能正常运作，功化的行政机构已经设立，但还不能正常运作，功能很有限；行政过程仍然受着各种传统势力的制能很有限；行政过程仍然受着各种传统势力的制约，因而行政效率低下。这是从农业社会向工业约，因而行政效率低下。这是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式。这种情形
6、，就如同光社会过渡的公共行政模式。这种情形，就如同光在棱柱中的折射过程，既具有融合的白光的特性，在棱柱中的折射过程，既具有融合的白光的特性，又具有衍射光的因素，故里格斯将此类型行政称又具有衍射光的因素，故里格斯将此类型行政称为为 棱柱型行政棱柱型行政 。棱柱型公共行政模式9深层分析n白光经过棱柱体的折射后，衍射为红橙黄绿青蓝白光经过棱柱体的折射后，衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光，这如同现代工业化社会，整个社会有紫七色光，这如同现代工业化社会，整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着各自不同的行有着分工极细的行政
7、机构，执行着各自不同的行政职能，各司其职，互不混杂，讲求的是行政的政职能，各司其职，互不混杂，讲求的是行政的效率与科学性。因此，这是工业社会的公共行政效率与科学性。因此，这是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命，依法行政。础上的民主行政，官员依法任命，依法行政。衍射型公共行政模式衍射型公共行政模式10深层分析第一节第一节 行政系统与外部环境的互动分析行政系统与外部环境的互动分析一、行政环境的含义二、行政环境的构成三、行政系统与外部环境的互依性11深层分析一、行政环境的含义行政环境是指影响行政系统生存与
8、发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境。12深层分析二、行政环境的构成二、行政环境的构成n从总体范围、规模和层次上，可以分为以下三类：宏观从总体范围、规模和层次上，可以分为以下三类：宏观行政环境、中观行政环境和微观行政环境。行政环境、中观行政环境和微观行政环境。 n从内容上划分，行政环境可划分为自然环境与社会环境。从内容上划分，行政环境可划分为自然环境与社会环境。n从管辖区域上划分，行政环境可划分为国际行政环境与从管辖区域上划分，行政环境可划分为国际行政环境与国内行政环境。也可以划分为中央行政环境与地方行政国内行政环境。也可以划分为中央行政环境与地方行政环境。环境。n从不同结果程度上划分，
9、行政环境可以划分为良性结果从不同结果程度上划分，行政环境可以划分为良性结果的行政环境、恶性结果的行政环境、良性结果与恶性结的行政环境、恶性结果的行政环境、良性结果与恶性结果相互兼有的行政环境。果相互兼有的行政环境。13深层分析二、行政环境的构成n n自然环境n n社会环境政治环境 法制环境经济环境 科技环境教育环境 民族环境宗教环境 文化环境人口环境14深层分析三、行政系统与外部环境的互依性（一）行政系统对外部环境的依赖（二）行政系统对外部环境的选择与塑造15深层分析第二节 经济和政治环境对行政系统的影响16深层分析一、经济环境对行政系统的影响（一）物质生产与人员生产的发展状况对行政系（一）物
10、质生产与人员生产的发展状况对行政系统的影响统的影响1. 1.生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质2. 2.生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置门设置3. 3.生产力发展状况提供了行政系统运行的物质生产力发展状况提供了行政系统运行的物质基础基础4. 4.人口的发展状况影响着行政系统的发展战略人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能和人口管理功能17深层分析（二）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响1. 1.基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化2. 2.具体的经济体制影响行政系统的功能配置和
11、运行模式18深层分析二、政治环境对行政系统的影响（一）国体直接决定着行政系统的基本性质（一）国体直接决定着行政系统的基本性质（二）政体规定了行政系统的具体形式和地位（二）政体规定了行政系统的具体形式和地位（三）政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度（三）政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度（四）政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与（四）政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度执行的民主化、科学化程度（五）政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态（五）政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态（六）法制制度规定与保障着行政系统在整个国家机构（六）法制制度规
12、定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位系统中的地位（七）法制的完善化、科学化程度制约行政系统运转的（七）法制的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、规范水平协调、规范水平19深层分析第三节 文化、民族和宗教环境对行政系统的影响20深层分析一、文化环境对行政系统的影响（一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响（二）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响（三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响（四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响（五）关于行政道德的观念对行政系统的影响21深层分析（一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响1.不同的国家对行政系统的管
13、理范围有不同的期望2.不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望3.对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异22深层分析（二）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响1.血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭2.唯意志论的行政文化认为，行政首脑权力来自超人的意志3.法治论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形成予以确认23深层分析（三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响1.行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好环，关键在人，而不制度2.行政系统运行方式的法治观念认为，又分专制主义的和民主主义的法治观念24深层分析（四）关于行政
14、系统内部人际关系的观念对行政系统的影响特殊的特殊的人际关人际关系观念系观念普遍的普遍的人际关人际关系观念系观念25深层分析（五）关于行政道德的观念对行政系统的影响bb行政道德是行政系统成员在行政管理过程中所遵循的调整个人之间、个人与行政系统及社会之间的关系的行为规范。1. 1.行政道德指导着行政系统成员的政治方向2. 2.行政道德制约着行政系统成员个人利益实现程度3. 3.行政道德影响行政系统成员的社会地位26深层分析二、民族环境对行政系统的影响（一）民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置（二）民族环境影响着行政系统体制（三）民族环境制约行政系统权力的行使（四）民族环境关系着行政系统的
15、凝聚力大小（五）中国的民族环境对政府行政系统的影响27深层分析三、宗教环境对行政系统的影响（一）宗教制约行政系统的机构设置和职权行使（二）宗教推动或妨碍行政系统的管理28深层分析第四节 自然环境和国际社会环境对行政系统29深层分析一、自然环境对行政系统的影响（一）地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统（一）地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展模式的发展模式（二）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而（二）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥制约其行政系统的财力基础与功能发挥（三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构
16、，从而（三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政系统的部门设置一功能体系制约着其行政系统的部门设置一功能体系（四）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统（四）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况稳定状况（五）地理环境制约着政府的国（五）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织际战略及其相应的功能组织30深层分析二、国际社会环境对行政系统的影响1. 1.国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构及机构2. 2.重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的重大国际事件的发生，促使各国设立
17、处理这些事件的临时机构临时机构3. 3.国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构职能及机构4. 4.国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构及机构5. 5.国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约有法律约束力的国际法所制约31深层分析第五节 创建良好的外部环境32深层分析第五节 创建良好的外部环境一、创建良好
18、的经济环境二、创建良好的政治环境三、创建良好的文化环境四、创建良好的民族环境五、创建良好的宗教环境六、创建良好的国际社会环境33深层分析一、创建良好的经济环境（一）巩固、发展和完善社会的基本经济结构（一）巩固、发展和完善社会的基本经济结构（二）建立、健全符合本国国情的经济体制（二）建立、健全符合本国国情的经济体制（三）充分调动一切人财物力，发展生产力，提高（三）充分调动一切人财物力，发展生产力，提高人民的生活水平人民的生活水平34深层分析二、创建良好的政治环境二、创建良好的政治环境（一）积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政系（一）积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政系统民主化、科学化与法治化统
19、民主化、科学化与法治化（二）自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让（二）自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现分体现（三）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政（三）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向主义方向（四）大力推动法治建设（四）大力推动法治建设35深层分析树立树立民主意识民主意识法律意识法律意识双向沟通双向沟通意识意识政绩意识政绩意识新的行政新的行政道德意识道德意识三、创建良好的文化环境36深层分析四、
20、创建良好的民族环境1. 1. 1. 1.坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字风俗习惯语言文字风俗习惯语言文字风俗习惯语言文字风俗习惯2. 2. 2. 2.加强民族团结，培养国家民族意识加强民族团结，培养国家民族意识加强民族团结，培养国家民族意识加强民族团结，培养国家民族意识3. 3. 3. 3.在多民族国家，解决民族问题的最好方式是在多民族国家，解决民族问题的最好方式是在多民族国家，解决民族问题的最好方式是在多民族国家，解决民族问题的最好方式是实行民族区域自治实行民族区域
21、自治实行民族区域自治实行民族区域自治4. 4. 4. 4.积极帮助各少数民族发展经济文化事业、缩积极帮助各少数民族发展经济文化事业、缩积极帮助各少数民族发展经济文化事业、缩积极帮助各少数民族发展经济文化事业、缩小各民族间事实上的不平等小各民族间事实上的不平等小各民族间事实上的不平等小各民族间事实上的不平等37深层分析五、创建良好的宗教环境1. 1.实现政教分离实现政教分离2. 2.保护宗教活动的正当场所保护宗教活动的正当场所3. 3.加强行政系统与宗教界的双向沟通加强行政系统与宗教界的双向沟通4. 4.宗教信仰自由与其他民主权利一样受法宗教信仰自由与其他民主权利一样受法律约束律约束38深层分析
22、六、创建良好的国际社会环境（一）培养行政系统成员的国际意识（一）培养行政系统成员的国际意识（二）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境（二）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境（三）坚持独立自主的外交政策（三）坚持独立自主的外交政策（四）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的（四）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的 关系关系（五）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流（五）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流第二章完第二章完39深层分析l 接到报警后，“110”辽AA5007号警车，把一个晕倒在大街上身份不详的病人送到了沈阳医学院附属二院，但医院却不让他们走，警车及
23、3位民警被“扣”一个多小时。迫不得已，“110”向某报电话求助。l在急诊室里，医生和民警纷纷向记者诉苦。医院方面说：“我们每天有正常的医疗护理工作，像这样身份不详的患者经常有，我们得为他们用药、护理，牵涉很多精力，医院又不是慈善机构。”一位医生说：“民警只管往我们这儿送病人，送来咱能不治吗？可我们治完了，我们又送不出去，医院怎么办？” 案例分析案例分析40深层分析l民警认为，接到报案后去现场，以最快的速度把病人送到医院是他们的职责。只能做到这一步，因为还有别的出警任务，总不该就这么守在医院。对这种事儿，不管也不行，管也不好办。 l记者认为：民警和医院各有各的“难唱曲”，从一个角度反映了以“1l
24、0”为钮带的社会应急保障联动系统，没能建立更有效、流畅的运作机制。在市场经济条件下，涉及到利益方面的因素，会使问题变得更复杂。要逐步建立一个高效的应急联动系统，又使方方面面的利益得到兼顾，政府还有许多工作要做。l请运用行政环境有关知识对以上案例进行分析，为什么会出现这种情况，如何解决。 41深层分析参考答案l(1)行政环境决定、制约或影响行政管理。l(2)社会应急保障机制没有建立或不健全，政府、社会的责任意识的缺位，公民思想认识水平狭隘等，使得民警在履行应有的职责时困难重重。l(3)行政管理能够且应该积极作用于行政环境。l(4)政府通过建立健全社会应急保障联运系统及其运行机制、加强社会和公民的
25、社会责任教育等途径，努力营造良好的行政环境，从而推动行政管理更好地履行管理与服务的职责。42深层分析1.国体与政体 2.简述国际环境对行政系统的影响。3.简述议会制、总统制和人民代表大会制度三种政体形式。 复习与思考复习与思考43深层分析一、单项选择题l 1行政组织赖以产生、存在和发展的社会基础是( )。l A自然环境 B社会环境l C经济环境 D国际社会环境l 2行政组织外部环境中最基本的方面是( )。l A自然环境 B社会环境l C经济环境 D国际社会环境l 3行政组织赖以产生和发展的最深层环境是( )。l A自然环境 B社会环境l C经济环境 D国际社会环境44深层分析l 4一个国家中最
26、基本的政治制度是( )。l A国体 B政体 C权力结构 D政党制度l 5认为行政组织首脑的权力来自世袭的是( )。l A唯意论 B血统论 C.法治论 D契约论l 6认为行政组织首脑的权力来自超人的意志的是( )。l A唯意志论 B血统论 C法治论 D契约论l 7认为行政组织首脑的权力来自人民委托的是( )。l A唯意志论 B血统论 C法治论 D契约论45深层分析l 8行政组织运行的物质基础是( )。l 人口 B 民族 C 宗教 D 生产力l 9规定了行政系统的具体形式和地位的是( )。l A国体 B政体 C.政党制度 D执政党l 10行政组织理论认为，行政系统的界线具有开放性和( )。l A柔
27、韧性 B随机性 C隐性 可渗透性46深层分析 二、多项选择题 l 1行政系统的社会环境可以划分为( )。l A国际社会环境 B国内社会环境l C经济环境 D自然环境 l E政治环境 l 2行政系统的经济环境包括( )。 l A自然环境 B生产力和科技发展状况 l C人口状况 D国民收入状况 l E经济体制 47深层分析l 3在经济计划体制中，行政组织的功能配置和运行模式的特征是( )。 l A直接而广泛 B命令强制 l C企业被动适应 D行政权力有限 l E行政管理的间接性 l 4国家社会环境包括( )。 l A国际关系的发展 B重大国际事件 l C战争与和平 D国际组织与国际法 l E国家间
28、共同关心的事务 48深层分析 5创建良好的经济环境包括( )。 A巩固、发展和完善社会的基本经济结构 B建立、健全符合本国国情的经济体制 C充分调动一切人力、财力、物力 D发展生产力、提高人民的生活水平 E合理开发与利用人力资源、建立科学的微观调控机制 6创建良好的政治环境包括( )。 A推进行政体制改革、实现行政组织的民主化、科学化与法制化 B接受人民代表大会的领导和监督 C让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分的体现 D重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向 E大力推进法制建设，使民主制度化、法律化49深层分析 7创建良好的民族、宗教和文化环境包括( )。
29、 A创建良好的文化环境 B创建良好的民族环境 C创建良好的宗教环境 D创建良好的法制环境 E创建良好的政治环境8创建良好的文化环境包括树立( )。 A民主意识 B法律意识 C双向沟通意识 D政绩意识 E新的行政道德意识50深层分析l 9要充分调动一切人力、财力、物力，提高人民的生活水平，应做到( )。l A充分、合理地开发与利用自然资源l B合理开发与利用人力资 源 l C建立科学的微观调控机制l D建立科学的宏观调控机制 E实行法制化管理l 10在计划经济体制中，行政系统的功能配置和运行模式具有以下特征( )。l A直接而广泛 B命令强制l C企业被动适应 D公民高度参与l E社会自治能力强51深层分析练习题答案l 一、单项选择题l 1 B 2 C 3 C 4 A 5 Bl 6 A 7 C 8 D 9 B 10 Dl 二、多项选择题l 1 AB 2 ABCDE 3 ABC l 4 ABCDE 5 ABCDEl 6 ABCDE 7 ABC 8 ABCDE l 9 ABCD 10 ABC52深层分析
