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1、第四单元第四单元 遗产管理学遗产管理学第十三讲第十三讲 法规与机制法规与机制目 录一.法律与行规二.机制与机构三.标识与档案在我国当前文物保护中，强调的是“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的十六字方针。这个方针已经被写入2002年修改后的中华人民共和国文物保护法（第四条）。” 所谓“保护为主”就是要把文物保护作为整个文物工作的中心任务；“抢救第一”就是要把抢救文物放在首要位置；“合理利用”强调的是要在确保文物安全和永久保存的前提下，正确发挥文物在经济和社会发展中的重要作用；“加强管理”则是实现文物有效保护和合理利用的基本保障。“文物”的范围小于“遗产”，也小于“文化遗产”，文物管理与文
2、化遗产管理的方法也不尽相同，但文物管理的在整个文化遗产保护与利用中的作用却是相同的。遗产管理同样是实现遗产有效保护和合理利用的基本保障。要对遗产实施有效的保护和管理，完善的法律法规体系和合理的管理机制至关重要，这是遗产保护和管理的前提条件。在遗产保护有法可依，执法有人的情况下，遗产管理具体的业务主要有以下几方面的内容：首先是遗产资源调查和档案的建立，其次是遗产的现状记录和监测记录，然后是危害遗产因素的评估和有针对性的维护。此外，遗产所在地的安防与消防，遗产价值的展示和公众教育的开展，以及遗产地旅游及其产品开发，也都属于管理的内容。所谓遗产管理首先应当是科学而翔实的遗产记录，它是掌握遗产资源状况
3、和实施遗产监测的基础。持续不断和精准规范的遗产监测，则是遗产管理的重点，也是遗产危害评估的前提。只有拥有了长时段的系统的监测数据以后，才能制定出科学可行的预防措施、修缮计划和资金预算。遗产的预防维护、专项修缮、保护工程的保障和后援，以及日常的维护工作，也都是遗产管理的内容之一。一一. 法规与行规法规与行规人类的共同遗产是一种可以利用的资源，因而必然会产生保护与利用的矛盾。要实施对文化遗产的有效保护，必须有法可依。遗产保护法规体系包括四个层面。第一是国家法律，比如由全国人大制定并颁布实施的中华人民共和国文物保护法。第二是行政法规，由国务院常务会议通过的由国务院颁布。比如中华人民共和国文物保护法实
4、施办法或者其它的保护文物的条例或者办法。第三是地方法规，由省市自治区人大常委会制订的保护文物的法规，一般称作某某省保护文物的条例或者保护办法，如北京市长城保护管理办法等。第四是道德行规，由国际遗产保护管理组织或国家遗产保护管理机构依托的权威专业机构制定的文化遗产保护的专业文件，如国际古迹遗址理事会制定的国际古迹保护与修复宪章（威尼斯宪章），中国古迹遗址理事会制定的中国文物古迹保护准则等。注：关于国际遗产保护的法规。中国古代就有保存历史名物的传统，夏商周“九鼎”的传说就是其代表。注：夏代铸造的九鼎在三代的流传情况，见于左传、墨子、战国策等先秦典籍的记载，应当说是流传有绪，比较可信。“九鼎既成，迁
5、于三国。夏后氏失之，殷人受之；殷人失之，周人受之。”夏鼎最后的下落见于史记秦本纪，昭襄王五十二年，“周民东亡，其器九鼎入秦”。泗水捞鼎画像石汉以后碑刻流行，历代政府都有保护古代著名碑刻的举措。宋代金石学兴起后，收藏和保存古器古刻，更成为了公私的时尚。中国历史上立法保护古物和古迹，主要是出土古物和碑刻的墓葬，立法的出发点不是保护古物和古迹本身，而是从保护死者遗体安全和“孝道”的角度，来立法保护古今墓葬。中国立法保护文物，主要针对盗墓现象。至迟在西汉，就有相关立法。淮南子氾论训：“天下县官法曰：发墓者诛，窃盗者刑。此执政之所司也。”中国古代对祖先坟墓极其关注，故对盗掘坟墓惩处也很严厉，甚至有连坐的
6、现象。南北朝刘宋曾经一度以“符伍遭劫不赴救”连坐盗墓发生地附近的村民，就是一例。宋书卷100世祖出镇历阳，行参征虏军事，民有盗发冢者，罪所近村民，与符伍遭劫不赴救同坐。亮议曰：“寻发冢之情，事止窃盗，徒以侵亡犯死，故同之严科。夫穿掘之侣，必衔枚以晦其迹；劫掠之党，必欢呼以威其事。故赴凶赫者易，应潜密者难。且山原为无人之乡，丘垄非恒涂所践，至于防救，不得比之村郭。督实效名，理与劫异，则符伍之坐，居宜降矣。又结罚之科，虽有同符伍之限，而无远近之断。夫冢无村界，当以比近坐之，若不域之以界，则数步之内，与十里之外，便应同罹其责。防民之禁，不可顿去，止非之宪，宜当其律。愚谓相去百步同赴告不时者，一岁刑，
7、自此以外，差不及罚。”直到清代，盗墓都是重罪。钦定大清会典事例卷七百九十七刑部刑律贼盗发冢二：“查律载：凡发掘人坟冢见棺椁者，杖一百流三千里。已开棺椁见尸者，绞监候。发而未至棺椁者，杖一百徒三年。若年远冢先穿陷，及未殡埋而盗尸柩者，杖九十徒二年半；开棺见尸者亦绞。杂犯、准徒五年。其盗取器物、砖石者，计赃准凡盗论，免刺。”清末民初，随着文物流失的渐趋严重，清政府及以后的民国政府相继出台了一系列的有关文化遗产保护的专门法令，如保存古物推广办法(1906年)、大总统禁止古物出口令(1914年)、为切实保存前代文物古迹致各省民政长训令(1916年)、保存古物暂行办法(1916年)等 。这时的“古物”
8、概念的内涵并未超越中国传统的“（金）以钟鼎彝器为大宗，旁及兵器、度量衡器、符玺、钱币、镜鉴等物（石）以碑碣墓志为大宗，旁及摩崖、造像、经幢、柱础、石阙等物”的既有范围，相关法规及体制建设等尚未完善。 （金石学研究范围）中国近代的文物保护观念和方法开始于20世纪30年代。19281929年，民国政府颁布名胜古迹古物保存条例、寺庙登记条例等，为近代中国较早正式颁布的文化遗产保护的法规条例。1930年，国民政府公报了中国第一部古物保存法，共有14个条款，对古物的概念、古物的保存、古物的发掘和古物的出口做出了规定。1931年，又颁布了古物保存法实施细则，增添了对古建筑实施保护的内容。19301935年
9、，民国政府陆续颁布古物保存法、古物保存法施行细则保护城垣办法、中央古物保管委员会组织条例、暂定古物的范围及种类大纲等涉及文化遗产保护的法规条例。文物保护的法规体系基本建立。民国时期的陕甘宁边区，共产党也早就关注文化遗产的保护。1939年，中国共产党陕甘宁边区政府就训令各分区行政专员和各村村长调查保护古物、文献和古迹。1947年颁布的中国土地法大纲也规定，名胜古迹，应妥为保护，并颁布了东北解放区文物古迹保管办法。还是在解放战争末期的战火纷飞的岁月里，为了使全国重要的不可移动文物免遭战火破坏，当时中国中央请清华大学建筑系的梁思成先生主持编写了全国重要建筑文物简目，油印后分发全国解放军军政首长，请他
10、们注意在交战中避开重要的文物建筑区域。全国重要建筑文物简目共450条，它是以后全国重点文物保护单位的基础。1950年，中华人民共和国刚成立不久，中央人民政府政务院就颁发了保护文物古迹的政令。全国重要建筑文物简目油印本1958年，在中华人民共和国宪法中明确规定，“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。1961年，国务院颁布了文物保护管理条例，同年公布了第一批“全国重点文物保护单位”，实行了以“文物保护单位”来保护和管理文化遗产的制度。注：截至至2006年公布第6批全国重点文物保护单位止，我国共公布了2351处（仅第6批就有1080处）。1982年，全国人大常委会颁布实施了文物保护法
11、，这是我们文化系统唯一的国家法律。以后，国务院和有关部门、地方政府也都制定了一系列配套法规，基本形成了中国文物保护法律法规体系。在文物保护法颁布实施后，1992和1995年召开了全国文物工作会议，确立了文物工作的基本方针和原则（“十六字方针”）。1997年国务院颁发关于加强和改善文物工作的通知，强调各地政府对文物工作要做到“五纳入”，即纳入地方经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制。 2002年，又颁布了修订后的新文物保护法。新法在文物保护范围进行了拓展，确定了文物保护单位、历史文化街区（村、镇）、历史文化名城三个保护层次。注：自1982年以来，我
12、国已经公布了国家历史文化名城109个（三批，包括增补的10个），中国历史文化名镇144个，中国历史文化名村108个（共三批）。随着文化遗产这个概念的引入和推广，以及国际保护非物质文化遗产法规的影响，2006年国务院公布第6批全国重点文物保护单位时，已经将具有非物质文化形态的村落纳入了国家保护的范畴。同年，中国文化部也颁布了国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法，并正积极推进中国非物质文化遗产保护法的出台。从文物保护到文化遗产保护，在法规建设层面的工作也已经展开。 除了文化遗产的概念和外延不断拓展外，在文物保护的具体措施方面，法规体系也逐步健全，先后推出了一系列行业规章和技术规范。文物保护工程管
13、理办法、全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法、全国重点文物保护单位保护规划编制要求等一系列行政法规，以及文物保护工程定额、文物建筑防雷技术规范、文物保护工程竣工报告编写标准等技术规范。对文物保护工程的原则、分级、资质、审批管理和立项、规划、勘察设计、施工、监理、验收等各个环节做出了较为全面、具体的规定，为依法从事、管理文物保护维修工作奠定了坚实基础。 此外，我们国家的一些文物保护专家（主要是建筑遗产保护专家），则美国盖蒂中心的支持下，参照国外一些具有道德约束作用的行规，如国际古迹保护与修复宪章（威尼斯宪章），制定中国文物古迹保护准则。该准则是在中国文物保护法规体系的框架下，“对文物古迹保护
14、工作进行指导的行业规则和评价工作成果的主要标准，也是对保护法规相关条款的专业性阐释，同时可以作为处理有关文物古迹事务时的专业依据”（引自准则序言）。殷墟遗址保护矛盾的漫画引自中国文化传媒网2014-3-24二.机制与机构遗产保护，有法可依只是前提条件之一，前提条件之二就是要有执行相关法规和监督法规落实的机制和机构。仍然以中国为例。我国最早的文物保护机构是 “中央古物保存委员会”。1928年，“中央古物保存委员会”在南京成立，这是文化遗产保护的法定专门管理专门机构，自成立之始，该会曾进行相关古建筑、古墓葬、古遗址的实地调查，踏勘登记华北诸省重要古迹，发表研究报告多种。 注：中央古物保存文员会19
15、28年成立后,开始隶属于大学院，1929年后改隶教育部。首任主任委员为张继，会址原设上海，1928年设立北平分会、江苏分会、浙江分会等下属机构。1929年迁至北平团城。 1932年，国民政府行政院公布了中央古物保管委员会组织条例，规定了中央古物保管委员会的隶属关系、职权范围、工作内容和具体组织方法，并规定了人员编制及所司职责。确认该会按照古物保存法行使古物保管职权。1935年，立法院将其改属于内政部，规定由内政部常务次长任主席，并设常务委员 4人，负责事务处理。1935年，编辑出版了古物保管委员会工作汇报一册。抗日战争开始后，该会工作即告结束。1935年，“旧都文物整理委员会”及其执行机构北平
16、文物整理实施事务处(简称“文整会”)成立，此为中国近代以来从事古代建筑修缮保护工程的专门机构建置之始。“文整会”无论在机构规模、资金、设备支持，以及技术力量、工程项目以及管理运行流程等方面，当时都已达及很高的水准，成为20世纪前半叶中国文化遗产保护实践的核心机构之一。 1935年，北平市政府秘书处编辑出版旧都文物略1930年，以“研究中国固有之建筑术、协助创建将来之新建筑”为主旨的私立“中国营造学社”正式成立。朱启钤、梁思成、刘敦桢等一代宗师，以保护和阐扬中国文化遗产的热情，高度的责任感和学术上的远见卓识，开创性地引入现代学术方法，持续而有计划地对中国古代营造文献与建筑遗构进行系统地整理和研究
17、，使之不仅成为中国建筑史学，同时也成为文化遗产保护理论与实践的重要机构。中国营造学社的三位创办者朱启钤、梁思成、刘敦桢。北京朱启钤故居（前半曾作为中国营造学社办公地点）、四川宜宾市中国李庄营造学社旧址、中国营造学社出版刊物。除此之外，在公众教育方面，1914年在故宫的前半部成立了“古物陈列所”，正式向公众开放。1925年，又将故宫的后半部开辟为“故宫博物院”，也对公众开放（1948年古物陈列所最终并入故宫博物院）。1933年，在南京开始筹办“国立中央博物院” 。当时的国民政府教育部成立“国立中央博物院筹备处”，拟在南京中华门内建“人文”“工艺”“自然”三大馆，1936年动工兴建。此外，在北京也
18、成立了北平历史博物馆（今国家博物馆），并曾一度归属于中央博物院建制而成为其北平分院。 故宫博物院（上）中央博物院（下）在共产党执政的区域，1947年后相继成立了胶东文物管理委员会、山东古代文物管理委员会和东北文物管理委员会等政府文物管理机构，开始遂行文物保护的责任。1949年中华人民共和国成立后，中央人民政府在文化部内设立了文物事业管理局，主管全国文物、博物馆工作（此后，这个部门的名称、隶属关系和主管工作，曾有过多次变更。1987年 ，文化部文物事业管理局恢复为国家文物事业管理局，直属国务院，由文化部代管，对外独立行使职权，计划单列。1988年，国家文物事业管理局改名为国家文物局）。与此相适应
19、，各省、市、自治区也都成立了文物局或文物处，基本上都是在文化厅下的相对独立的事业局。作为基层文物管理机构，除了在县区一级设立有文物局或文物保护管理所外，在一些重点文物保护单位，也设立了文物保管所。有些没有文物保管所的重点文物，也委任了文物保管员进行看护。在文物行政管理机构的文物保护业务遂行机构方面，新中国成立后，1949年，在旧都文物整理委员会及其执行机构北平文物整理实施事务处的基础上，成立了北京文物整理委员会，成为国家文化部领导下的从事古建筑修缮保护和调查研究工作的专门机构。1956年，北京文物整理委员会更名为古代建筑修整所。1962年，在古代建筑修整所和成立于1956年的文化部博物馆科学工
20、作研究所筹备处的基础上，合并组建文化部文物博物馆研究所（古代建筑修整所机构名称保留）。1990年，在文物保护科学技术研究所与文化部古文献研究室的基础上，组建成立中国文物研究所即现在的中国文化遗产研究院的前身。各省市自治区在博物馆内设立了考古队和文物队。这些考古队和文物队后来都分别成立了考古研究所、古建研究所甚至文物保护研究中心之类的机构。这些机构往往有代替文物局的文物行政执法的职能。注：各省市自治区的文物管理委员会办公室往往就设在省级文物考古研究所，文物考古从业人员往往都有文物执法的执法证。除此而外，在一些重要文化遗产单位，国家还设立有专门的管理机构。这些管理机构从文物保护管理所、文物管理局（
21、处）一直到文物管理委员会、世界遗产管理委员会。注：管理局（处）是当地政府的一个方面的职能部门，而管理委员会往往是跨部门的职能机构。国家文物局全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范（试行）：第二十一条 全国重点文物保护单位必须区别情况分别设置专门的保护管理机构，或设专人管理，负责文物保护管理工作。第二十二条 全国重点文物保护单位的专门管理机构，如文物保护管理所（处）等是国家对该文物保护单位直接实施保护管理的事业机构。负责该项文物保护单位的调查征集、保护管理、维护修缮、藏品保管、宣传陈列和科学研究等工作，并可根据不同情况建立多种形式的群众性保护组织。对于设有博物馆、纪念
22、馆等的全国重点文物保护单位，省、自治区、直辖市文物行政管理部门根据需要下达有关的保护管理任务。三.标志与建档一处文化遗产当被法定为保护对象后，如何使公众知道它们是受到国家法规保护的文化遗产呢？1.保护标志首先是在该文化遗产所在地的醒目位置设立保护标志，让公众一进入文化遗产的所在地，就能意识到这处文化遗产的重要性，从而产生敬畏之心，自觉约束自己的行为。中国的国家文物局对文物保护标识专门做过规定，颁发了全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范（试行），其中第二条规定： “对全国重点文物保护单位划定必要的保护范围、作出标志说明、建立记录档案和分别设置专门机构或专人负责管理等
23、，是国家依法对全国重点文物保护单位实施保护管理的基本措施和保证，由省、自治区、直辖市人民政府负责组织实施。” 文化遗产保护标识文物保护标志是中国文物管理工作“四有”（有保护范围、有保护标志、有记录档案、有专门的保护机构和专人负责管理）之一，标识的制作有规范，竖立地点有要求，标识要醒目且有相应的周边环境，以体现遗产保护的严肃性。文化遗产保护标志损坏而不及时修复或替换，保护标识周边环境脏、乱、差，都将极大地影响保护标识的作用。全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范（试行）对全国重点文物保护单位的标志有如下说明：“标志须标示该文物保护单位的级别、名称、公布机关、公布日期、
24、树标机关以及树立日期等。树标机关为省、自治区、直辖市人民政府。”“标志形式采用横匾式，自左至右书写。标志牌比例为横三竖二。标志牌最小为厘米，最大为厘米，可根据文物保护单位的具体情况选择比例适宜的尺度。除文物保护单位的名称可用仿宋字体或楷书、隶书等外，其余一律用仿宋字体。”“保护标志应采用石材等坚固耐久材料，颜色要庄重朴素、显明协调。”文物保护单位竖立标志的情况除了各级文物保护单位需要竖立统一规格的标志外，世界遗产委员会和国家和地方对不同类型、不同保护级别、乃至于作为整个国家的文化遗产，都颁布了相应的标识。世界遗产标识、世界非物质文化遗产标识及中国非物质文化遗产标识中国文化遗产标识及其他参选设计
25、方案除了文化遗产地或文物保护单位的标志外，每个文化遗产的四至范围也必须有明显的界定标识，这就保护范围的界桩。中国古代寺庙，为了防止有人侵占寺产，往往在寺庙资产范围的四角竖立石碑，上面有官府认定的权威文字。我们的文化遗产或文物保护单位，除了在档案图纸上标注保护范围的外，还应该在实地竖立保护范围的界桩。山东博兴县龙华寺遗址保护范围及范围标识2.遗产建档要对一处文化遗产实施有效的管理，就必须全面把握该遗产的历史严格、保存现状、价值构成、存在问题、保护对策、干预情况、监测资料、标识情况、机构情况、研究文献等信息，这些信息的收集、记录、整理和保管，就构成了文化遗产档案建设的重要内容。世界遗产的档案建设，
26、世界遗产委员会没有规定，只是有定期上报制度及报告格式；全国重点文物保护单位的档案建设，国家文物局有工作规范和工作手册，世界遗产和省（直辖市、自治区）、市、县级文物保护单位可参照执行。国家文物局全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范（试行）对国家级重点文物的档案要求是：“记录档案包括对文物保护单位本身的记录和有关文献史料，内容分为科学技术资料和行政管理文件，形式有文字、摄影（照片、幻灯片、电影胶片）、录像、绘图、拓片、摹本、计算机磁盘及其他信息载体。”“记录档案必须科学、准确、翔实。记录档案分为主卷、副卷和备考卷。主卷以记录保护管理工作和科学资料为主。副卷收载有关行政
27、管理文件及日常工作情况。备考卷收载与该文物保护单位有关、可供参考的资料。”附：按照刚工作规范要求,全国重点文物保护单位档案的主卷包括以下内容：第一部分全国重点文物保护单位登记表。地理位置和自然环境。详细记述该全国重点文物保护单位的经纬度、地理位置、周围山脉、河流、植被、土壤、居民点等情况。历史沿革。保存现状。历史、艺术、科学价值。 历次维修或发掘情况。保护范围及建设控制地带范围。保护标志、说明牌和界标的位置、数量和编号。重要文物藏品登记表，文物数量较多的可做目录索引。有关文献，数量较多的可做摘要或目录索引。有关文物、考古调查记录。文物保护单位专门管理机构和群众性保护组织的基本情况。使用全国重点
28、文物保护单位的非文物部门设置的专人及保护机构情况。 第二第二部分部分 图纸、照片、拓片、摹本等。图纸、照片、拓片、摹本等。 图纸包括地理位置图、总平面图；建筑群体和主要单图纸包括地理位置图、总平面图；建筑群体和主要单体的平、立、断面图；历次重要维修的实测、设计、体的平、立、断面图；历次重要维修的实测、设计、竣工图。遗址的发掘区遗迹平面图、典型地层剖面图、竣工图。遗址的发掘区遗迹平面图、典型地层剖面图、重要遗迹的平、剖面图；重要文物藏品的平、剖面图重要遗迹的平、剖面图；重要文物藏品的平、剖面图及其他必须绘制的图纸等。对其余有关图纸可做目录及其他必须绘制的图纸等。对其余有关图纸可做目录索引。索引。
29、 照片包括全景或航测照片。建筑群体和主要单体外景、照片包括全景或航测照片。建筑群体和主要单体外景、内景照片及重要部位照片，重要藏品照片，建筑物历内景照片及重要部位照片，重要藏品照片，建筑物历次重要维修前后照片及保护标志、说明牌、界标的照次重要维修前后照片及保护标志、说明牌、界标的照片等。对其余有关照片可做目录索引。片等。对其余有关照片可做目录索引。 拓片包括石刻、碑碣等文物的主要铭刻内容。拓片包括石刻、碑碣等文物的主要铭刻内容。第三部分电影片、录像、磁盘及其他信息载体等。电影片规格为毫米，录像带规格为，磁盘规格为英寸。副卷包括以下内容： （一）各级政府或文物行政管理部门关于该项全国重点文物保护
30、单位的有关保护文件、布告、通知等。（二）有关该项全国重点文物保护单位的奖励和惩罚情况。（三）文物保护管理机构与群众性保护组织签署的保护合同。（四）文物档案建立情况，包括建档时间、参加人员和其他需要说明的问题。 备考卷包括以下内容：有关该项全国重点文物保护单位的出版物等。与主、副卷各项内容有关的详细资料。其他对了解该项全国重点文物保护单位有参考价值的资料。文化遗产的档案需要妥善保管，“全国重点文物保护单位的记录档案，由省、自治区、直辖市文物行政管理部门指定机构负责管理，并制定收集、整理、借阅、利用档案制度。记录档案的主卷必须报送国家文物局和省、自治区、直辖市文物行政管理部门各一套。保存记录档案必须有安全的场地和设施，并有专人负责。”关于这一点，西方发达国家做得很好，需要效法。例：四川阆中市福音堂，又称圣约翰大教堂，建于光绪三十四年（1908年），已有近百年历史。它是曾一度为基督教东川教区总堂，系英国传教士“剑桥七杰”之一的盖世礼筹资修建，澳大利亚工程师设计，其建筑档案存英国。阆中市福音堂按照规范建立的全国重点文物保护单位档案
